عربي 中文 Français 日本語 Русский Español Section Notes 经济监督 双边监督 评估监督过程 多边监督 政策建议 数据 监督是一个涵盖内容很广的词，是指基金组织监督 国际货币体系和全球经济发展、监测188 个成员国的 经济和金融政策的过程。监督工作是一种年度经济 健康检查，基金组织通过这项工作强调经济金融稳 定可能面临的风险，并就必要的政策调整提出建议。 通过这一方式，基金组织帮助国际货币体系实现其根 本目的，即促进货物、服务和资本在各国间的交换， 从而保持稳健的经济增长。 基金组织的监督工作有两个主要方面： 双边监督，即 对每个成员国的政策进行评估和提出建议； 多边监督， 即监督世界经济。通过将双边监督和多边监督结合起 来，基金组织能够确保对“溢出效应”（一国的政策 如何影响其他国家）做出更加全面、一致的分析。 双边监督的核心是所谓的第四条磋商。之所以称为第 四条磋商，是因为基金组织协定的条款要求对188 个 成员国中每个国家的经济发展和政策进行检查。磋商 涉及被认为具有宏观重要性的一系列问题，包括财政、 金融、外汇、货币和结构性问题，重点是风险和脆弱 性以及政策回应。数百名基金组织经济学家参与第四 条磋商。 磋商是基金组织与成员国当局的双向政策对话，而不 是基金组织对一国的评估。基金组织工作人员小组通 常与政府和中央银行官员以及其他利益相关方（如议 员、商业代表、民间社会和工会）举行会谈，以帮助 对该国的经济政策和走向做出评估。工作人员向基金 组织执董会提交一份报告，执董会通常对报告进行讨 论，之后磋商完成，会谈总结传送该国当局。绝大多 数情况下，经成员国同意，执董会的评估以新闻稿形 式发布，同时发布的还有工作人员报告。2015 财年， 基金组织开展了131 次第四条磋商（见网络表格2.1）。 亚洲危机以来，基金组织还开展了金融部门监督， 2008 年全球金融危机之后，特别强调需要加强金融 部门监督。 多边监督涉及监督全球和地区经济走势以及分析成 员国政策对全球经济的溢出效应。多边监督旗舰报 告一年公布两次，这些报告包括《世界经济展望》、 《全球金融稳定报告》和《财政监测报告》。《世 界经济展望》详细分析世界经济状况，解决具有紧 迫意义的问题，如当前的全球金融动荡和经济衰退。 《全球金融稳定报告》提供对全球金融市场和前景 的最新评估，并着重指出可能给金融市场稳定带来 风险的失衡和脆弱性。《财政监测报告》提供最新 的中期财政预测，并评估公共财政的发展情况。基 金组织还发布《地区经济展望》报告，这是其“世 界经济和金融概览”的一部分。 回到顶端 双边监督 第四条磋商过程：年度经济政策评估 第四条磋商过程历时几个月，从各部门 和管理层对主要政策问题和监督重点的 内部审议开始，有关内容列在一份称为 “政策说明”的介绍文件中。 这份政策说明详细阐述将与政府讨论的主要经济政 策方向和建议。与其他部门一同审议政策说明，以 便在磋商之前就一国情况达成共识，最终召开一次 政策磋商会议，随后将政策说明提交基金组织管理 层批准。在政策说明得到批准后，工作人员小组访 问该国，与政府官员和利益相关方举行会谈。回到 基金组织总部后，撰写工作人员报告，该报告同样 也经部门和管理层审议，之后提交基金组织执董会 考虑。 回到顶端 评估监督过程 2014年三年期监督检查 最近一次对基金组织监督工作和有效性的主要检查 （称为三年期监督检查）于2014 年9 月结束。开展了 各种分析，采取了不同视角，在此基础上形成了结论 和建议。这些分析和视角包括：对利益相关方的调查； 对基金组织近期监督产品的检查；工作人员背景研究； 以及大量外部信息，包括分析性研究、评论、对利益 相关方的采访，以及与民间社会的磋商。检查还得到 一个独立的外部咨询小组的建议和监督，并受益于独 立评论。 执董会在2014 年9 月讨论了三年期监督检查。 2014 年三年期监督检查最重要的主题是， 在依然高度互联的危机后世界中，如何调 整监督工作，以支持可持续的经济增长。 检查发现，2011 年以来取得了显著进展，但同时强调， 加强监督是一个持续、动态的过程。因此，检查侧重 于如何在近期改革基础上取得进一步进展，同时继续 根据成员国出现的挑战调整监督工作。 检查形成三大主题： 首先，检查确定了进一步整合和深化风险与溢 出效应分析的范围，特别是为了更深入地了解 各国的风险关联状况和各部门的溢出效应传递 情况。 其次，检查强调，政策建议需要更有针 对性、更加专业，包括在宏观审慎和宏观结构 性分析等新的政策领域，并更好地利用基金组 织在跨国经验方面的知识，提供更为一致的分 析和建议。 第三，检查强调，为获得更大影响，不应仅仅 关注分析方法和工具。检查得出结论，尽管已 经取得良好进展，基金组织仍有空间实现更着 眼于客户但坦诚的沟通，同时，为了保证合法 性和实现有效监督，公平性仍是一个重要因素。 执董会支持检查的主要结论和大多数建议。为 此，执董会批准了2014—2019 年的五项业务 重点：（1）风险和溢出效应；（2）宏观金融 监督；（3）具有宏观重要性的结构性政策建议； （4）一致和专业的政策建议；（5）监督工作 采用着眼于客户的方法。 2014 年12 月，总裁发布了加强监督工作的行 动计划，其中列出了上述每个重点领域的具体 建议。特别是，计划包括加强和调整资产负债 表分析的措施，将宏观金融分析充分纳入监督 工作，并为更有力、更有针对性的结构性政策 建议奠定了基础。 鉴于监督改革需要一定时间，执董会同意将监 督检查的周期从三年改为五年。因此，下一次 定期综合监督检查将在2019 年进行。 专栏 2.1 纳入金融视角 三年期监督检查的一个关键要素是宏观金融监督，也 就是对国家和地区金融问题的全面分析。检查认为， 可以采取更多措施，将这一领域的工作纳入基金组织 的核心宏观经济分析中。检查建议，通过更好的工具 和新的做法，将宏观金融监督纳入主要工作。检查还 呼吁加强宏观审慎政策监督。 总裁加强监督工作的行动计划（伴随三年期监督检查 而制定）指出，需要增强对宏观金融联系的理解。计 划承诺，将加大努力确定不同国家这一领域的主题， 并提供部门间支持，在第四条磋商中形成和反映这种 分析，目的是在基金组织分析和政策建议中形成领先 做法。另外，将发布用户友好型工具，补充基金组织 的分析工作，以此支持这一倡议。 这项计划还承诺增强地区部门的能力，确定内部宏观 金融专家网络，以促进基金组织工作人员之间学习做 法的传播，包括通过培训项目和交流良好做法。 为了加强宏观审慎监督，在关于宏观审慎政策主要问 题的2013 年执董会文件 以及各国经验的基础上，为 工作人员制定了指导说明。该说明详细阐述了一系列 宏观审慎工具，并讨论了宏观审慎政策的实施情况（包 括在低收入国家）。 基金组织继续深化金融部门监督，并更系统地将其纳 入宏观经济分析，包括在最近结束的和即将开始的与 部分成员国的第四条磋商中集中开展这项工作。 回到顶端 多边监督 评估大型经济体的更广泛影响 基金组织2014 年6 月发布的“第三期试验性对外部门 报告”对2013 年和2014 年前期大型经济体的对外部 门头寸和政策进行了多边一致的评估。 报告将基金组织双边和多边监督分析结合在一起，提 供了对汇率、经常账户、储备、资本流动和对外资产 负债表的一致分析。 与溢出效应报告和（更加关注溢出效应的） 第四条磋商一道，基金组织通过对外部门 报告不断努力，以确保能够有效分析成员 国政策对全球稳定可能造成的溢出影响， 并以全面的方式监测成员国对外部门的稳 定性。 执董会在一次非正式会议上讨论了这份报告，未作出 相关决定。 金融部门评估检查 金融部门评估规划（FSAP）是基金组织对金融 部门稳定进行监督工作的内容之一。FSAP 于 1999 年建立，是对一国金融部门的深入分析。 近些年来，对于具有系统重要性的金融部门的 成员国（也就是说，这些成员国的金融不稳定 可能对其他国家产生重大影响），FSAP 已成为 对其监督工作的有机组成部分。 在发展中和新兴市场国家，FSAP 评估通常是与 世界银行联合开展的，包括两个部分：金融稳 定评估，主要由基金组织负责；金融发展评估， 由世界银行负责。在基金组织，除了FSAP 报 告外，工作人员还撰写金融体系稳定评估报告， 该报告重点分析与基金组织监督相关的问题， 通常与一国第四条磋商工作人员报告一起提交 基金组织执董会讨论。 基金组织每五年对FSAP 政策进行评估，最近 的一次检查是在2014 年9 月进行的。这次检查 的核心目的是，评估2009 年检查之后实施的深 远改革，包括澄清基金组织和世界银行各自的 作用，以及实行可选单元方法。2010 年，FSAP 下的金融稳定评估成为具有系统重要性金融部 门的25 个成员国的第四条磋商的强制性内容， 每五年进行一次。2013 年，这一数目扩大到29 个辖区。对于所有其他辖区，参加FSAP 仍是 自愿性的。 在对2014 年检查的评估中，执董会同意，2009 年 改革显著改善了FSAP，加强了评估的集中度、有 效性和影响力。执董会表示，对内容的更清晰界定 起了有效作用，使评估约束明确、重点突出。基金 组织与世界银行职责的划分增强了机构问责。采用 风险评估矩阵，将压力测试扩大到覆盖更广泛的风 险，在溢出效应分析方面持续取得进展，关注宏观 审慎框架和金融安全网，这些都有助于脆弱性分析。 展望未来，执董会鼓励进一步改善风险评估，包括 将压力测试的覆盖面扩大到非银行部门，以及加强 对相互关联性、跨境风险暴露和溢出效应的分析。 执董会支持对微观和宏观审慎监督以及金融安全网 的制度安排进行更系统的评估，并要求工作人员探 索方法将标准评估集中在对金融稳定非常重要的关 键问题上。 关于强制性金融稳定评估，执董们意识到，这种重 点安排可能会限制对非系统性国家的FSAP 评估， 因为基金组织资源有限。他们同意，在这种情况下， 应采用其他参与方式，包括在第四条磋商和多专题 技术援助中更多涉及金融部门问题。 货币政策正常化的影响 报告认为，2013 年对外部门发展态势受几个相互关联 的因素的影响。发达经济体开始出现更强劲但不均衡 的复苏，从而开始启动货币政策正常化进程。美国开始退出非常规货币政策，引起全球金融条件收紧，资 本流动出现一轮波动，新兴市场货币大幅贬值。随着 对新兴市场资产需求的恢复（在一定程度上得益于政 策回应），许多新兴市场货币再度走强。 报告发现，若干年来，全球经常账户差额形态已收缩， 但同时逐渐形成新的结构。世界最大经济体过度失衡 的相对重要性已经下降。在其他经济体，有些出现了 新的过度失衡，并且，过去几年里，过度逆差情况在 数量和规模上都已增加。 缩小过度失衡的政策行动 报告指出，进一步缩小过度失衡所需的政策行动在各 国有所不同，但都包括中期财政调整、限制金融过度、 促进逆差经济体调整的结构改革，以及支持顺差经济 体增强需求的各项政策。更广泛而言，报告指出，过 度失衡的两方都需采取政策行动。许多经济体应发挥 自身作用，所有经济体的政策调整将相互支持，这将 有利于促进经济增长和减轻金融风险。 政策如何对其他经济体产生溢出影响 作为加强监督过程的广泛努力的一部分，基金组织已 更加系统地关注成员国经济和金融政策的溢出效应。 这一过程源自2012 年采纳的《综合监督决定》，是在 第四条磋商背景下进行的，其目的是将双边监督与多 边监督更好地结合起来。 从2011 年开始的溢出效应报告每年发布，2014 年报 告在执董会非正式讨论后于2014 年7 月发布。 报告使基金组织能够与成员国讨论其政策对本国和全 球稳定产生的各种溢出效应，并促进在多边论坛中讨 论与溢出效应有关的问题，以增强政策关注和对话。 直到2013 年，报告的重点是五个具有系统重要性的经 济体（中国、欧元区、日本、英国和美国）的国内政 策产生的外部影响。 从2014 年报告开始，基金组织转而采用更加主题化的 方法，侧重于从溢出效应的角度选择相关的关键问题。 2014 年报告指出，全球的溢出效应已经进入一个新的 阶段。 随着与危机有关的溢出效应和风险逐渐消 退，增长模式的变化已成为全球经济中主 要的溢出效应来源。 报告强调了两个趋势： 首先，报告指出，在美国和英国带领下，一些发达经 济体出现自我持续复苏的迹象，这表明，特殊货币宽 松政策将取消，导致今后几年的全球金融条件收紧。 但报告指出，不均衡的复苏表明，货币政策正常化的 时间在不同国家将是不同的，可能带来溢出效应。 其次，报告强调，新兴市场的增长在危机前达到高峰 水平后，已经普遍减缓，这在全球范围内可能造成显 著的溢出效应，渐进、同步、持续的增长减缓可能通 过贸易和金融渠道对全球增长产生不利影响。 报告还描述了主要的溢出效应可能如何相交和相互作 用。报告指出，所强调的两个风险可能相互关联，因 为在金融动荡和资本外流再度加剧的情况下，市场可 能重新评估新兴市场的增长风险。报告描述了一个下 行情景，即金融条件急剧收紧，新兴市场增长进一步 减弱，这可能使产出降低约2%。 报告指出，2014 年的溢出效应风险表明， 需要在国家和全球层面采取更强有力的政 策行动。 产生溢出效应的国家和受溢出效应影响的国家都要采 取更有力的行动，这将在全球层面产生更好的结果。 报告表示，鉴于激励问题和权衡关系，仅仅靠更有力 的国家行动可能不足以解决溢出效应带来的影 响。这意味着，如果某些重要风险变为现实， 那就必须加强合作，以缓解潜在的下行风险， 并为更脆弱的经济体提供支持。 2016 年溢出效应报告将纳入《世界经济展望》， 这是对基金组织各项工作进行简化、主流化和 整合方面的更广泛举措的一部分。 低收入发展中国家的宏观经济发展 基金组织发布了一份新的报告，讨论低收入发 展中国家2014 年的发展情况，以扩大对这些 在全球经济中越来越有活力的国家的分析。 2014 年报告探讨了多数低收入发展中国家自 2000 年以来的强劲经济表现，并评估了其短期 前景。报告还分析了这些国家在不均衡的全球 复苏背景下面临的风险和脆弱性，以及近年来 其公共债务水平的变化。 2014 年报告的主要结论包括以下几方面： 早期预警演习（EWE）是基金组织的一项重要监督工具。 它结合了对经济、金融、财政和外部风险以及跨部门和 跨境溢出效应的分析。早期预期演习每半年进行一次， 是与基金组织的旗舰出版物配合开展的，包括《世界经 济展望》、 《全球金融稳定报告》和《财政监测报告》。 早期预警演习分析那些不太可能发生、但仍可能存在的 风险，针对这些风险提出的政策建议可能不同于与旗舰 出版物基线预测有关的政策建议。然而，早期预警演习 并不试图预测危机，而是要识别导致系统性危机的脆弱 性和触发因素，并确定风险缓解政策，包括那些可能需 要国际合作的政策。早期预警演习是与金融稳定委员会 协同开展的，参加该委员会的是成员国金融监管机构和 中央银行的专家和政策制定者。 每次早期预警演习都由基金组织执董会讨论，之后在基 金组织-世界银行春季会议和年会期间提交给高层官员。 演习结果被认为具有市场敏感性，不公开发布。 执董会在一次非正式会议上讨论了报告。该报 告将每年编制。 2014 年报告的主要结论包括以下几方面： 过去15 年里，大多数低收入发展中国家经济 增长强劲，但经济增长的基础主要是要素积累， 而不是生产率的提高。这些年的增长速度快于 前几十年，并且与新兴市场的增长表现相当。 外部因素、稳健的宏观经济管理和广泛的市场 导向改革支持了经济增长表现。但增长不太深 入、转变力不强。此外，受冲突影响的国家和 脆弱国家未能提高人均产出。 被认为具有高度脆弱性的低收入发展中国家所 占比例小幅降至10% 左右，其中多数是脆弱 国家。薄弱的财政头寸通常是脆弱性的最重要 来源。对部分冲击情景的分析显示，发达和新 兴市场经济体增长长期减缓会对低收入发展中 国家产生显著的不利影响。为提高抗冲击能力， 许多国家都应将重点放在通过政策行动重建财 政和外部缓冲上。随着前沿市场经济体扩大与 全球金融体系的联系，它们面临着新的风险： 一些国家需要密切监控信贷的快速增长和外国 信贷的扩张。 多数低收入发展中国家的公共债务处于相对较 低的水平，但应加强财政制度以防范新失衡的 积累。经济快速增长、低利率和全面对外债务 减免使公共债务处在相对较低水平。然而，三 分之一的低收入发展中国家的债务水平较高以 及/ 或者近年来显著增长。外部融资环境的变 化使越来越多的低收入发展中国家能够进入国 际金融市场，非传统官方债权人也显著扩大了 项目融资的提供。利用新融资来源的国家需要 关注这些资金的去向和使用效率 。另外，随着 新的风险（如债务偿付的归集和展期风险）出 现，必须加强公共债务管理。 全球住房观察：危机防范的前线 住房部门在每个国家的经济中都是一个重要部 门。但对金融机构和国家而言，住房部门也可 能是不稳定的来源——发达经济体的住房市场 是2008 年全球金融危机的根源。所以，了解 住房价格周期的驱动因素以及如何缓解这些周 期对于经济稳定和基金组织的工作非常重要。 由于这一领域的研究和政策建议对基金组织的 核心重要性提高，基金组织已努力加强这方面 的工作。这使基金组织的经济学家能够更好地 跟踪全球范围内住房市场的涨落周期，并与政 策制定者一道，提早采取行动解决住房市场高 涨问题。 基金组织在这一领域的举措包括： 全球住房观察： 2014 年设立了该网页，以帮助 跟踪各国住房市场的发展情况，开展更透明的 跨国和历史比较，并探讨应对市场周期的政策 工具。该网页包含“全球住房价格指数”，编 制不同国家的平均房价，以显示出全球价格趋 势。这些数据使基金组织国别小组能够根据这 些指标了解其所负责的国家相对于其他国家的 住房市场状况。 “关于住房市场复苏的集群报告”： 2014 年 11 月的报告由欧洲部编写，内容是关于丹麦、 爱尔兰、荷兰和西班牙的经历，这些国家近年 经历了住房价格的大幅下跌，并且其体制环境 类似。报告探讨房价下跌后如何通过政策最好 地支持经济复苏。 关于住房市场、金融稳定和经济增长的会议： 于2014 年12 月在印度邦加罗尔举行的这次会 议探讨了与住房市场有关的具有重要宏观经济 影响的问题。基金组织与印度管理学会联合主 持了该会议，会上讨论的问题包括宏观审慎政 策、住房价格的驱动因素以及住房市场与货币 政策。在一篇相关的博客中，基金组织副总裁 朱民强调了住房价格高涨给新兴市场带来的挑 战；该文是基金组织博客iMFdirect 上最为读 者广泛阅读的文章之一。 关于住房市场和宏观经济的会议： 2014 年6 月 举行的这次会议由基金组织、德意志联邦银行 和德国研究基金会主办，该会议探讨了住房市 场给货币政策和金融稳定带来的挑战。 贸易在基金组织工作中的作用 贸易已成为促进全球增长的政策议程的关键要 素。贸易增长近年来在减缓，重振贸易增长有 可能显著影响单个经济经济体和全球经济整体 的增长。与贸易有关的改革能扩大其他经济改 革的好处，从而促进经济更快增长。 这是基金组织对贸易在基金组织工作中所起作用开展 的五年期检查所传达的核心讯息。在检查中，基金组 织分析贸易和贸易政策的变化趋势，探讨本机构工作 议程的关键问题。2015 年2 月，执董会根据2009 年 独立评估办公室对基金组织参与国际贸易政策问题的 评估所形成的执董会认可的建议和实施计划，对检查 进行了讨论。 贸易格局变化的影响 工作人员文件概述了过去五年里贸易和贸易政策在基 金组织工作中的作用，并探讨了如何结合和利用全球 贸易格局变化带来的影响，这些变化包括贸易驱动力 的变化（如全球价值链），以及贸易政策的焦点从多 边回合转向地区和多边协议。 在执董会的讨论中，执董们基本同意文件的主要结论， 指出，进一步的贸易自由化和一体化有可能产生巨大 的全球收益。 根据各国需要调整监督工作 执董们强调，基金组织在贸易方面的工作仍应保持在 本机构的职能范围内，解决具有宏观重要性的贸易问 题，同时考虑到资源的约束和有限的贸易专长。为此， 必须仔细确定工作重点，继续与世界贸易组织和世界 银行等其他国际机构合作。 他们还强调，对贸易问题的分析应适合各国的需要， 并同意，为了更好地将贸易问题纳入基金组织的监督 工作中，需要在几个方面协同努力。 对于发达经济体，一个关键问题是，它们开创和推进 新的贸易政策领域（如服务、监管和投资）带来的影响。 对于新兴市场经济体，传统的贸易自由化和参与全球 供给链仍带来好处。对于低收入国家，为了加强一体 化，需要不断努力降低贸易成本，包括在相关技术援 助的支持下，在国家和地区层面上提升贸易基础设施 和改善经济体制。 回到顶端 政策建议 从银行压力转向主权压力：对公共债务的影响 基金组织近些年的研究越来越关注银行与主权债务之 间的联系，特别是自2008 年全球金融危机以来。这 一阶段，银行部门脆弱性不断积累，有些情况下触发 了全面的银行危机，导致公共债务大幅增加，这在一 定程度上是政府干预造成的。 在为执董们举行的一次非正式会议之后，2015 年3 月公布了一份题为“从银行压力转向主权压力：对公 共债务的影响”的工作人员文件。该文件探讨了银行 部门的变化和特征如何影响风险从银行部门转向主权 债务，包括如何影响银行危机的财政成本规模。 部门间研究 该文件由战略、政策与检查部、财政事务部、货币与 资本市场部以及研究部组成的部门间小组撰写。它提 供了新的实证分析，说明银行部门发展可能如何影响 宏观经济和财政结果。 系统性银行危机导致银行债务大幅增加。 2007—2011 年，危机后四年公共债务的中位数增幅 为GDP 的12 个百分点。在许多国家，这一增幅超过 GDP 的20 个百分点。 该文件发现，几个因素影响银行—主权联系。这包括： 银行资产负债表扩张的程度、杠杆率和对批发性外部 融资的依赖程度；危机前体制环境和危机化解政策的 有效性以及银行持有本国政府债务的程度，亦称为“本 国偏向”。 该文件向财政当局提出了有关做法和政策的建议，帮助 其管理风险和加强危机防范。文件指出，为了维护银行 部门的健康，尽量降低纳税人资金因银行倒闭而遭受损 失的风险，应加强金融监管。在这方面，政策重点应包 括旨在实现以下目标的宏观审慎措施：（1）降低银行 体系过度的顺周期性；（2）提高银行吸收损失的能力； （3）保证有效的解决权力和规划。 建议财政当局采取的方法 在财政方面，文件建议，尽管应对银行部门危机的具 体政策建议取决于各国具体情况，但财政当局应当： 建立能够加强识别和监控来自银行部门风险能力的体 制框架。 在银行繁荣期建立财政缓冲，以便在下滑期采取适当 规模的反周期政策。在这方面，应制定有关财政规则， 对信贷繁荣带来的不可持续增长的税收（特别是依赖 与房地产有关的收入来源）的支出进行限制。 在收益和依赖国内银行作为公共融资来源的风险方面 实现平衡。过度依赖国内银行融资可能导致扭曲，对 债务可持续性形成错误的认识，并产生更深的银行- 主权联系。 考虑采取能够降低债务融资倾向和杠杆吸引力的税收 政策。取消借款的税收激励，实行金融稳定贡献税， 这能降低银行部门风险，并有助于建立财政缓冲以应 对脆弱性的增加。 银行危机的跨境影响 建立有效的跨境处置框架是国际监管改革的一项重要 的优先任务。全球金融危机期间大型银行的倒闭突出 表明，需要采取有关工具处置“太大而不能倒”的机构。 改革议程的一项重要进展是，制定了处置 具有系统重要性的金融机构的国际标准。 金融稳定委员会的《金融机构有效处置制度的主要特 征》制定了一套公认的原则和最佳做法，金融稳定委 员会成员国已承诺在2015 年底之前实施这些规则。《金 融机构有效处置制度的主要特征》要求各国建立赋予 当局全面处置权力的处置制度，同时，针对跨境合作 以及将损失分配给私人利益相关方建立有效的机制。 基金组织货币与资本市场部和法律部撰写了一 份进展报告 ，于2014 年6 月发布。该报告描 述了实施这些规则的工作进展。执董会在一次 非正式会议上讨论了这份文件。 该文件指出，建立有效的跨境处置制度，仍需 进一步开展大量工作。需要关注的领域包括： 国家处置制度： 几个辖区已实施了深远的法 律改革，但改革很复杂，总体进展喜忧参半。 尽管一些国家取得了进展，但很多国家仍缺乏 对银行和其他金融机构的全面处置权力以及承 认外国处置措施的有效机制。 公司层面的操作性处置战略：母国与东道国 监管机构就如何处置系统性跨境机构达成一致 是很困难的，特别是由于跨境合作的法律障碍 以及业务和财务结构的复杂性。 损失的吸收：《金融机构有效处置制度的主 要特征》要求银行的私人债权人承担银行倒闭 的负担。这种承诺是否可信，取决于是否能确 保银行有足够的负债，能够在不影响金融体系 稳定的情况下吸收损失。金融稳定委员会有望 在今年晚些时候最终完成关于全球系统重要性 银行总损失吸收能力的新标准。 债权人层级结构的协调统一： 不同国家对清 算或处置中的债权排序不同，这是合作处置跨 境银行倒闭的重要障碍。 公共资金的使用： 需要用公共资金维持金融 稳定的风险不能排除，这会在很大程度上促使 采取单边行动，损害合作。必须就缓冲位置和 损失分配以及处置战略事先达成一致，并相应 调整集团结构，这些都很关键。 小型辖区/ 实体： 许多跨境银行不具有全球 重要性，但其无序处置可能损害本国和东道国 的金融稳定。处置框架的改革需考虑金融体系 不同程度的复杂性，并确保激励机制的协调， 以使处置战略能够尽量降低被处置实体所在小 型核心辖区的金融稳定风险。 主权债务重组 2013 年5 月，执董会讨论了一份题为《主权债 务重组——近期发展及对基金组织法律和政策 框架的影响》的工作人员文件，并批准了一项 以加强化解主权债务危机的市场化方法为重点 的工作计划。工作计划包括四个要素：（1）改 革基金组织的贷款框架；（2）加强主权债务合 约的集体行动条款；（3）检查官方部门参与框 架；（4）评估基金组织向拖欠国贷款的政策的 有效性。 在贷款框架方面，2014 年6 月，执董会讨论了 一份题为《基金组织贷款框架和主权债务—— 初步考虑》的工作人员文件。该文件的主要焦 点是基金组织特殊贷款框架——在这种情况 下，基金组织最有可能不得不对一个成员国的 债务是否可持续（高概率）做出困难的判断。 根据降低债权人和债务人 以及整个体系的危机 化解成本这一主要目标，该文件提出两个可能 的改革方向：在经过评估认为债务可持续但不 具有高概率的情况下，实行“债务重塑”，使 贷款框架更加灵活，并取消系统性豁免。 没有对提议的改革做出决定，但执董会要求工 作人员再准备一份报告，以供在2016 财年讨论。 关于集体行动条款，2014 年10 月，执董会讨论了题 为《加强合约框架，解决主权债务重组中的集体行动 问题》的工作人员文件 。文件就进一步改善解决集体 行动问题的合约性市场化方法提出了建议。 关于集体行动条款，2014 年10 月，执董会讨论了题 为《加强合约框架，解决主权债务重组中的集体行动 问题》的工作人员文件 。文件就进一步改善解决集体 行动问题的合约性市场化方法提出了建议。 执董会鼓励工作人员与利益相关方进一步讨论，寻找 途径尽量降低有序重组依然面临的风险。执董会期待 着听取关于国际主权债券纳入所提议的合约条款的定 期进展报告。2014 年10 月以来，几个成员国在新债 券发行中采纳了经修订的条款，这些条款包含基金组 织认可的主要特征。 在官方部门参与和向拖欠国贷款政策方面，有关工作 将遵循执董会2016 财年对《贷款框架》文件的讨论。 国际公司征税的溢出效应 跨境税收问题目前是全球关注重点，这一领域的工作 所受关注大为增加。2014 年5 月，基金组织发布了一 份题为《国际公司征税的溢出效应》文件，受到广泛 关注。 执董会在一次非正式会议上讨论了该文件。它探讨了 溢出效应（即一国的规则和做法对其他国家的影响） 的性质、重要性和政策含义，重点是发展中国家。 该文件对以减少跨国公司避税为重点的倡议（特别是 二十国集团和经合组织关于税基侵蚀和利润转移的项 目，BEPS）起到补充作用。文件借鉴了基金组织在全 体成员国范围内更广泛的国际税收问题上的经验，包 括通过技术援助获得的经验。 跨国避税指控 基金组织的研究在经合组织BEPS 项目的基础上，还 探索公司税收溢出效应对宏观经济和发展的更广泛影 响，包括各国政府之间的税收竞争这一更广泛的问题。 在现有非正式商定的国际税收架构基础上，BEPS 行 动计划旨在改变跨境活动征税的某些技术性全球指导 原则和标准，并减少避税和利润转移机会。 基金组织的研究认为，税收溢出效应对宏 观经济表现有影响。 资本账户数据显然受税收影响，相当多的证据显示， 税收对跨国企业的行为有很强的影响。结果证实溢出 效应对公司税基和税率的影响很显著。 分析还发现，溢出效应对发展中经济体的影响尤为显 著，在这些经济体的财政收入中，公司税所占的比例 通常更大。文件指出，从技术援助中了解的很多例子 显示，在国际税收问题中面临风险的税收数额相对于 一国的总体财政收入很大，有时相当于总财政收入的 10% 至15%。 限制对发展中国家的溢出效应 研究认为，为了限制对发展中国家的溢出效应，不仅 需要开展能力建设，而且需要解决国内法律和国际安 排的薄弱之处。文件针对基金组织技术援助发现特别 对发展中经济体造成问题的领域提出了具体的建议。 例如，文件指出，各国签署双边税收协定将面临风险， 如放弃预扣税收入以及滥用税收协定造成的税基侵蚀。 文件还指出，在对离岸资本收益的征税方面（通常与 采掘业有关），许多税法规定含糊。很多国家未能针 对过度债务融资或转让定价操纵提供保护。 文件最后指出，解决国际税收溢出效应的制度框架很 薄弱，从而导致税收溢出效应越来越大、越来越普遍。 因此，在国际税收合作方面，越来越需要采取通盘的 而不是零碎的方法。 随后的工作和发展 在2014年11月的二十国集团会议上，基金组织工作人 员被要求与经合组织和其他国际组织合作，将发展中 国家更好地纳入BEPS决策和讨论过程中。为此，工 作人员通过技术援助和宣介活动开展了工作，包括 在2015年春季会议期间举行的“与发展中国家的国 际税收对话”，以及财政事务部针对亚洲国家的年 度税收会议。二十国集团还要求基金组织牵头撰写 《税收激励措施在低收入国家的高效和有效使用》 报告，并与经合组织工作人员合作撰写关于离岸资 本收益征税的报告。 评估储备充足性 在多数经济体的政策工具中，中央银行 持有的外汇储备占有重要的位置。 外汇储备与稳健的政策一道，有助于降低发生国际 收支危机的可能性，维护经济和金融稳定。 为了向成员国提供支持，基金组织工作人员开展了 一系列关于储备充足性的研究。2011 年的一份题为 《评估储备充足性》的文件对储备积累方法进行了 评估，2013 年的第二份文件探讨了储备在防范和化 解危机中的作用，并考虑基金组织如何扩大这方面 的指导。两份文件都经执董会讨论。 2015 年1 月，执董会评估了一份后续的文件，该文 件在这些工作的基础上，提出了在第四条磋商背景 下讨论储备充足问题的框架。文件在一定程度上是 为了对一国持有储备的可取水平提供指导，这是通 过提供风险量化工具以帮助政府确定这一水平来实 现的。 新的框架根据一国的市场融资能力、其市场的 深度和流动性以及其经济的灵活性来对各国进 行分类。 针对每组国家，文件根据其具体情况提出了评 估储备适当水平的框架。为此，报告还针对这 些类别之内的具体国家类型提供了进一步的储 备评估指导。例如，对于深化或新兴市场经济 体，文件具体针对那些实行资本流动管理措施 的国家、大宗商品密集型国家和美元化经济体， 进一步调整了指导原则。 在对这份2015 年4 月发布的文件进行评估时， 执董会表示，储备与稳健的政策和经济基本面一 道，能够发挥重要作用，降低发生 国际收支危机的可能性，并维护经 济和金融稳定。 多数执董支持在基金组织监督报告中系统地讨 论储备充足性问题，这有助于充实工作人员的 分析和政策建议。 执董们同意，讨论的深度和重点应取决于一国 的具体情况，并反映与一国的外部稳定和全球 稳定相关的方面。就此而言，他们指出，讨论 应反映储备从预防目的看是否充足、当局宣布 的持有储备的预防性和非预防性目标，以及储 备的成本。 为了使商定的框架具有操作性，多数执董支持 编写一份工作人员指导说明，这份指导说明将 根据管理层计划对独立评估办公室 2012年“ 国 际储备——基金组织关注的问题和各国的看 法”这项评估的结论所作回应而编写。 修订财政透明度准则 财政透明度对有效的财政管理和问责至关重 要。它确保政府在做出经济决策时对自身财政 状况和前景有准确的了解，包括政策变化的长 期成本和好处以及公共财政的潜在风险。它还 能向立法机构、公民和市场提供保证政府负责 所需的信息。 基金组织不断努力帮助成员国加强其财政决策、监 控和问责，新的财政透明度准则和评估是这项努力 的一部分。执董会2014 年批准的一份文件介绍了新 的准则和评估，它将取代2007 年准则和基金组织《标 准和准则遵守情况报告》的相关财政部分。 透明度将加强财政监督 在与其他部门合作的基础上，财政事务部不断努力 加强基金组织的财政监督和能力建议，上述工作正 是这项努力的一部分。 新的准则和评估反映了从全球金融危机 中吸取的教训，考虑到了国际标准的发 展，并借鉴了从与利益相关方的磋商中 得到的反馈。 财政透明度准则是发布公共财政信息的全球标准。 它包括建立在四个“支柱”基础上的一套原则：（1） 财政报告；（2）财政预测和预算；（3）财政风险 分析和管理；（4）资源收入管理。 对于每项原则，准则都在基本、良好、先进做法之 间作出区分，以提供各国全面遵守准则进程中有清 晰的里程碑，并确保所有成员国都能运用准则。支 柱1–3 已经发布，支柱 4 预计将在2016 财年最终完成。 对于资源丰富的国家，支柱4 将对前三个支柱起到 补充，并将反映与利益相关方和公众磋商过程中得 到的反馈。 对于每项原则，准则都在基本、良好、先进做法之 间作出区分，以提供各国全面遵守准则进程中有清 晰的里程碑，并确保所有成员国都能运用准则。支 柱1–3 已经发布，支柱 4 预计将在2016 财年最终完成。 对于资源丰富的国家，支柱4 将对前三个支柱起到 补充，并将反映与利益相关方和公众磋商过程中得 到的反馈。透明度做法；根据一套财政透明度指标，对财政脆 弱性的程度和来源进行量化分析；通过热图，以容 易理解的方式总结出财政透明度的优势和改革做法； 提出有顺序安排的财政透明度行动计划，并帮助各 国处理改革重点事项。评估还能以新准则各个支柱 为重点进行单元评估，解决最紧迫的透明度问题。 各国当局和其他利益相关方对这种评估提供了非常 积极的反馈。 新的《财政透明度手册》 预计将在2016 财年发布新的两卷《财政透明度手 册》，对实施新的财政透明度准则的原则和做法提 供更详细的指导。第一卷将涵盖准则的前三个支柱， 取代2007 年《财政透明度手册》，第二卷将侧重于 支柱4，涵盖资源收入管理，并将过去单独的2007 年《资源收入透明度指南》结合在一起。/p> 基金组织对小型国家的工作 “基金组织随时准备与小国合作，帮助它们应对发 展挑战，建设繁荣的未来。” ——基金组织副总裁朱民，2014 年9 月3 日 在基金组织的成员国中，有42 个国家的人口少于 150 万，其中33 个国家被划作小型发展中经济体。 近年来，这组发展中国家被称作“小型国家”，尽 管其中还包括“微型”国家类型（截止2011 年，人 口少于20 万）。 小型国家享受不到规模经济的好处，这妨碍它们提 供公共产品和服务或生产全球贸易产品的能力。过 去十年里，小型国家的经济增长落后于规模较大的国 家，而微型国家因气候和其他冲击面临相当大的经济 脆弱性。针对这组国家的特殊经济需要，基金组织考 虑如何对这些国家最有效地开展工作并提供支持。 2013 年基金组织启动了这一过程，发布了一份题为《小 型国家的宏观经济问题及对基金组织工作的影响》的 工作人员报告，执董会相应进行了讨论。2014 年5 月， 发布了关于基金组织参与小型国家工作的工作人员指 导说明，将从2013 年工作人员报告和执董会讨论得到 的经验结合在一起。确定了对与小型国家政策对话具 有核心重要性的五个关键主题，以G.R.O.W.TH 缩写 表示：增长和就业，抗冲击力，总体竞争力，可行的 财政和债务可持续性方案，以及薄弱的金融部门。 2014 年9 月在萨摩亚举行的第三届联合国小型发展 中岛国国际会议上，基金组织副总裁朱民承诺，在这 些国家寻求可持续经济发展的过程中，基金组织将继 续向其提供支持。 由于许多的小型国家集中在加勒比和太平 洋地区，基金组织 的地区部门和技术 援助中心在为小型国家服务方面发挥了主 要的作用。 为了更好地与小型成员国沟通，基金组织的亚太部和 西半球部最近分别启动了“加勒比之角”和“亚太小 国监测”的定期通报。在工作人员指导说明发布后， 亚太部为参与小型国家监督工作的代表团团长举办了 培训课程。 2015 年3 月的一份题为《小型发展中国家的宏观经济 发展和部分问题》是由亚太部和西半球部与其他两个 部门合作撰写的，其中包含了它们提出的政策分析。 该文件经执董会讨论，总结了近期发展情况和基金工 作人员的预测，并包含关于小型国家的财政管理挑战、 货币贬值的影响以及金融包容水平等主题章节。 回到顶端 数据 数据和数据标准倡议 成员国需根据《基金组织协定》的要求向基金组织提 供数据，其质量对于基金组织成功开展监督工作至关 重要。 数据公布标准有助于确保提供更多及时 和全面的统计数据，对于实施健全的宏 观经济政策十分关键。 1996 年建立的“数据公布特殊标准”（SDDS）旨 在指导成员国向公众披露其经济和金融数据。次年 建立的“数据公布通用系统”（GDDS）提供了一 个框架，帮助各国在改进统计系统方面有效评估其 需求和确定工作重点。 2012 年，制定了“增强型数据公布特殊标准”（SDDS Plus），以帮助解决全球金融危机中暴露出来的数 据缺陷。SDDS Plus 旨在针对具有系统重要性金融 部门的国家，但鼓励SDDS 的所有接受国都遵守 SDDS Plus。第一批八个国家于2015 财年开始遵守 SDDS Plus。 2015 财年没有新的国家接受SDDS，在八个国家进 一步提升到SDDS Plus 后，接受国数目达到63 个（塞 舌尔在2015 年5 月1 日接受）。库克群岛和密克罗 尼西亚开始参加GDDS，使GDDS 参加国的总数在 本财年底达到113 个（不包括这一年从GDDS 提升 至SDDS 的经济体）。 目前， 基金组织97% 以上的成员国参加了 GDDS、SDDS 或SDDS Plus。其中，有113 个经 济体参加GDDS，63 个经济体接受SDDS，8 个经 济体遵守SDDS Plus。 统计部与非洲开发银行和世界银行合作，开发和 推进“开放数据平台”，其目的是促进各国当局 公布数据（包括可持续发展目标）。非洲的几个 国家已经成功实施这一新工具。 二十国集团的数据缺陷倡议（DGI）是在全球金融 危机之后，针对二十国财政部长和中央银行行长 对基金组织和金融稳定委员会要求而发起的。消 除数据缺陷的20 条建议得到国际货币与金融委员 会批准。该项目启动后六年，消除数据缺陷取得 了显著进展。在该倡议下形成的数据有助于增强 对政策工作的支持，包括金融稳定和债务分析， 也有助于更好理解国内和国际互联性。2014 年9 月， 二十国集团财政部长和中央银行行长要求金融稳 定委员会秘书处和基金组织工作人员在2015 年9 月再次汇报进展情况，就DGI 的第二阶段提出建 议，并就倡议第一阶段的实施情况提交最终进展 报告。
