السياسة الصناعية الخضراء سوف تقود مسيرة إزالة انبعاثات الكربون، ولكن إلى أي مدى ستتحمل التجارة تكلفتها؟

تشكل عودة شعبية السياسة الصناعية الخضراء للظهور على الساحة سلاحا ذا حدين. فمن ناحية نجد أن الأحكام الحمائية التي ينص عليها "قانون خفض التضخم" كانت بالغة الأهمية في تمرير أكبر استثمار أمريكي على الإطلاق في العمل المناخي. وبدون شروط التعهيد وخطوط التجميع النهائي داخليا، سوف يكون تعهد الرئيس بايدن بخفض الانبعاثات الأمريكية بنسبة تتراوح بين 50% و52% بحلول عام 2030 بعيد المنال. ومن ناحية أخرى، أدت الأحكام الحمائية نفسها إلى تعميق مشاعر الإحباط لدى شركاء الولايات المتحدة التجاريين، وقامت بلي - إن لم تكن قد كسرت - قواعد التجارة الدولية التي أرستها منظمة التجارة العالمية فيما يتعلق بالمساواة في المعاملة بين الموردين الأجانب والمحليين.

وتعمل إدارة الرئيس بايدن حاليا على التخفيف من حدة المخاوف بشأن "قانون خفض التضخم" الذي مثَّل مفاجأة لحلفاء الولايات المتحدة المقربين. غير أن هذا الاحتكاك ربما لا يكون سوى انطلاقة استهلالية في عقد يتسم بالتوترات على صعيد التجارة الخضراء. وسيكون من السذاجة أن نظن أن التداخل بين السياسات التجارية والمناخية سينحسر - وأن وتيرته لن تتسارع - بمرور الوقت.

وينبغي للعالم قبول قانون خفض التضخم وغيره من السياسات الصناعية الخضراء، التي تشكل إجراءات دائمة وبالغة الأهمية من أجل الوفاء بالالتزامات المناخية بموجب اتفاقية باريس. ومع ذلك، فهي لا تخلو من المخاطر. ومن جانبها، ينبغي للولايات المتحدة وبلدان أخرى إنشاء حواجز وقاية للمحافظة على قواعد التجارة الدولية التي ارتكز عليها الرخاء العالمي منذ الحرب العالمية الثانية.

السياسات الداخلية، والقواعد الدولية

العمل المناخي على الطريقة الأمريكية الممزوج بالسياسة الصناعية ليس بالأمر الذي لا يتكرر حدوثه. فالحوافز السياسية التي كانت وراء صياغة قانون خفض التضخم ليست أمرا تنفرد به الولايات المتحدة دون سواها. ففي عدد أكبر بكثير من البلدان، نجد أن صياغة سياسة مناخية طموحة لا تتسبب في تآكل التأييد الداخلي الرئيسي تتطلب مزيجا من إعانات الدعم والتعريفات الجمركية والقواعد التنظيمية التي لا تحبذها بشدة قواعد التجارة الخارجية الراهنة إن لم تمنعها مباشرة. ومن الملاحظ أن التأثير المتوقع لقانون خفض التضخم على الاستثمار العالمي في الطاقة النظيفة يشجع بلدانا أخرى بالفعل على اتباع المنهج نفسه.

فعلى سبيل المثال، جاءت الاستجابة الأوروبية - بإطلاق "خطة الصفقة الخضراء الصناعية" و"قانون الصناعة ذات الانبعاثات الصفرية الصافية"، وهو التشريع المعني بتحقيق أهداف الخطة - مشابهة إلى حد كبير لقانون خفض التضخم. وسوف يعمل هذا القانون على زيادة إرخاء قواعد مساعدات الدولة، وهي القواعد التنظيمية في الاتحاد الأوروبي المتعلقة بالدعم المحلي المسموح، بهدف تغطية أنواع أكثر من مشروعات الطاقة النظيفة. وقد سبق للاتحاد الأوروبي تيسير قواعد مساعدات الدولة في بداية تفشي جائحة كوفيد-19 ومرة أخرى بعد الغزو الروسي لأوكرانيا. وسوف تتضمن "خطة الصفقة الخضراء الصناعية" عدة تدابير تمويلية إلى جانب إعطاء أولوية لتدريب القوى العاملة لتهيئة العمالة الأوروبية لاكتساب الحد الأقصى من الجاهزية الوظيفية في مرحلة تحول نظام الطاقة. 

ومن المهم في هذا السياق، أن أوروبا سوف تقوم كذلك بتقديم الدعم للصناعات التحويلية المحلية من خلال "الصندوق السيادي الأوروبي" المقترح الذي سيقدم التمويل لمبادرات السياسة الصناعية، و"صندوق الابتكار" لتمويل المشروعات الإرشادية الابتكارية. وتؤكد الخطة أهمية أهداف الصناعة التحويلية المحلية* الطموحة في شريحة كبيرة من تكنولوجيات الطاقة النظيفة، بما في ذلك توربينات الرياح، وألواح الطاقة الشمسية الكهروضوئية، والمضخات الحرارية، والبطاريات، والمحللات الكهربائية.

وتأتي الخطة الأوروبية انعكاسا لمشاعر قلق معقولة بين بلدان الاتحاد الأوروبي من انتقال شركاتها الوطنية إلى سوق أمريكا الشمالية سعيا للحصول على الدعم السخي الذي يوفره قانون خفض التضخم. ويتزامن هذا الشعور بالقلق مع ارتفاع أسعار الطاقة - المدفوع جزئيا بالحرب الروسية الدائرة في أوكرانيا - الذي يهدد بانكماش بعض كبرى الشركات الصناعية الأوروبية، مثل شركة BASF SE الألمانية العملاقة للكيماويات، وشركة ArcelorMittal لصناعة الصلب. ورغم قوة الجذب الهائلة لقانون خفض التضخم نحو السوق الأمريكية والتي يترتب عليها توفير المليارات في استثمارات الطاقة النظيفة الجديدة فإنها قد تؤدي أيضا إلى تحويل مسار المليارات من جدول أعمال الصناعات التحويلية النظيفة في أوروبا وحول العالم، بما في ذلك بلدان الأسواق الصاعدة. 

وفي الوقت نفسه، تلوح في الأفق حاليا احتمالات نشوب صراع حول فرض تعريفة الكربون. ففي شهر ديسمبر من العام الماضي، انتهى الاتحاد الأوروبي من صياغة آلية تعديل ضريبة الكربون الحدودية (CBAM)، التي تفرض سعر الكربون المعمول به في الاتحاد الأوروبي على المنتجات المستوردة كثيفة انبعاثات غازات الاحتباس الحراري. ووفقا لما جاء في المقترح، فإن الاتحاد الأوروبي سيفرض في نهاية المطاف رسوما جمركية على شريحة كبيرة من البلدان التي لا تطبق نظاما محليا لتسعير الكربون، ومنها الولايات المتحدة ومعظم الاقتصادات النامية. ورغم أن آلية الاتحاد الأوروبي لتعديل ضريبة الكربون الحدودية مصممة لكي تكون متوافقة مع قواعد التجارة الدولية الحالية، فقد أثارت بالفعل بعض ردود الفعل السلبية بين صناع السياسات حول العالم. ومن المؤكد أن المقترحات الأمريكية بفرض تعريفة جمركية على المكونات الكربونية المتضمنة في الواردات، بما في ذلك "الترتيب العالمي بشأن الصلب والألومنيوم المستدامين" الذي اقترحته إدارة الرئيس بايدن، سوف تثير غضب بلدان العالم النامية كذلك، نظرا لعدم فرض رسوم مشابهة على المنتجين المحليين في الولايات المتحدة. ودعوة هذه البلدان لزيادة تمويل العمل المناخي، بما في ذلك لتعويض الخسائر والأضرار الناجمة عن تغير المناخ - التي اكتسبت زخما خلال مؤتمر تغير المناخ 27 - لن تسفر إلا عن تفاقم مشاعر الغضب. وقد تلجأ الاقتصادات النامية، غير القادرة على المنافسة باعتماد حزم دعم خاصة بها، إلى الحد من واردات تكنولوجيا الطاقة النظيفة وفرض قيود على صادراتها من المواد الخام، وخاصة المعادن الحيوية، لما لها من نفوذ اقتصادي وسياسي، في محاولة منها للارتقاء إلى مرتبة أعلى في سلسلة القيمة. 

وقد تنذر المسائل الخلافية حول الدعم الأخضر وتعريفة الكربون بنشأة صراعات يستعصي حلها على مفترق طرق تغير المناخ، والتجارة الدولية، والسياسة الصناعية، على مدار العقد الحالي. وكانت السيدة كريستالينا غورغييفا، مدير عام صندوق النقد الدولي، قد حذرت* بالفعل من الخوض في هذا الاتجاه العام، وحثت على "ضرورة توخي الدقة في تصميم استراتيجية الدعم الأخضر لتجنب الهدر في الإنفاق أو التوترات التجارية، ولضمان تقاسم التكنولوجيا مع بلدان العالم النامية". 

وإذا استمر الزخم الحالي نحو الحمائية فمن الممكن أن ينحرف مسار الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي وغيرهما من الاقتصادات نحو أسواق محاطة بأسوار عالية تحول دون سهولة انتشار التكنولوجيا النظيفة منخفضة التكلفة عبر الحدود، مما يزيد من صعوبة إزالة انبعاثات الكربون عالميا. وسوف تتفاقم حدة هذا الأمر نتيجة ضعف قدرة اقتصادات الأسواق الصاعدة على المنافسة في سباق التسلح بالدعم. وقد ينطوي السيناريو الأسوأ على حدوث طوفان جارف من التعامل بمبدأ "العين بالعين" على مستوى منظمة التجارة العالمية وفرض تعريفة جمركية ثأرية تتسبب في تشتت سوق التكنولوجيا النظيفة العالمية وتكبح سرعة تقدم العمل المناخي.

تنسيق السياسات الصناعية الخضراء

إن نجاح هذه الجهود - بحيث يكون بوسع سياسات مثل "قانون خفض التضخم" و"الترتيب العالمي بشأن الصلب والألومنيوم المستدامين"، في الولايات المتحدة، و"قانون الصناعة ذات الانبعاثات الصفرية الصافية" و"نظام تداول الانبعاثات" و"آلية تعديل ضريبة الكربون الحدودية"، في الاتحاد الأوروبي، العمل على تسريع وتيرة الاستثمارات النظيفة في مختلف الأسواق بدون تشجيع تشرذم التجارة الدولية - سوف يتوقف على كيفية قيام الشركاء التجاريين للولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي بصياغة استجاباتهم وكيفية استجابة الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي لمخاوف هؤلاء الشركاء. وبدلا من ذلك، فإن الاستثمار المنسق مع زيادة التعاون في سلاسل الإمدادات يمكن أن يخلق بيئة مواتية مع الشركاء التجاريين والحلفاء لتحفيز التقدم المناخي. وسوف يكون من الضروري التفاوض بشأن قواعد شاملة للمضي على درب السياسة الصناعية التي تركز على قضايا المناخ بغية تجنب الدخول في حلقة مفرغة من التدابير الحمائية التي ترفع التكلفة الجماعية لعملية إزالة انبعاثات الكربون أو تتسبب في إبطاء وتيرتها. وبينما لا تزال بوادر الصراع تلوح في الأفق، فإن المؤشرات المبكرة تبشر بالخير، في ظل سعي قادة الولايات المتحدة واليابان والاتحاد الأوروبي للتوصل إلى حل وسط، إلى جانب قيام الخزانة الأمريكية بتفسير قواعد سلسلة الإمدادات في قانون خفض التقدم على نحو متحرر حتى الآن*. وكان الرئيس بايدن والسيدة أورسولا فون دير لاين، رئيس المفوضية الأوروبية، قد أكدا مجددا التزامهما بالتصدي للمخاوف بشأن "قانون خفض التضخم" و"آلية تعديل ضريبة الكربون الحدودية"، لدى لقائهما في واشنطن في شهر مارس. 

وكانت إدارة الرئيس بايدن، في سياق تعاطفها مع مخاوف شركائها التجاريين بشأن شروط التعهيد الداخلي، قد حاولت تنفيذ بعض أجزاء قانون خفض التضخم على نحو يتسم بالمرونة، بحيث توسعت في تعريف "اتفاقية التجارة الحرة" لتشمل اتفاقيات المعادن الحيوية مع اليابان ومن الأرجح أن تشمل الاتحاد الأوروبي قريبا. ومع ذلك، فإن شروط المحتوى المحلي ليست سوى عنصر واحد من عدة عناصر خلافية. وعلاوة على ذلك، فإن عقد صفقات لمرة واحدة بشأن المعادن الحيوية لا يمثل بديلا للتنسيق الشامل بشأن قضايا المناخ والتجارة - وخاصة إذا لم يحصل على الامتيازات سوى البلدان الأعلى صوتا والأكثر ثراء.

ومن الضروري تحديث مؤسسات مثل منظمة التجارة العالمية والدخول في اتفاق مباشر على شاكلة نادٍ للمناخ، وربما البدء بقطاع الحديد الصلب. فمنظمة التجارة العالمية، في وضعها الراهن، تعاني من ضعف استعداداتها على نحو يرثى له فلا تستطيع أن تحقق التوازن بين السياسات الصناعية الوطنية التي تركز على قضايا المناخ وعواقبها الوخيمة على العلاقات التجارية. 

أولا، على الأطراف المعنية في منظمة التجارة العالمية التوصل إلى السبل الكفيلة لتحديث المنظمة بحيث تواكب العصر، وإلا سيأتي الوقت الذي تتجاهلها فيه البلدان الرئيسية تماما. وبعبارة أخرى، لا بد لقواعد التجارة الدولية أن تخلق الحيز لاستيعاب تعريفة الكربون، وأحكام التعهيد الأخضر المحدودة، وغير ذلك من جداول أعمال السياسات. وبدون هذه السياسات، قد يتعذر على الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي تحقيق أهدافهما. وعلى وجه الخصوص، يمكن لمنظمة التجارة العالمية مواءمة القواعد المعنية بتعهيد الإمدادات محليا مع عنصر واضح مرتبط بالبيئة على أساس "المادة العشرون بشأن الاستثناءات العامة*" - التي تحدد الظروف التي قد تعفي البلدان الأعضاء في منظمة التجارة العالمية من الالتزام بقواعد التجارة الدولية - وإعادة توجيه الجهود نحو اتفاق شامل حول السلع البيئية يخفض الحواجز التجارية أمام تكنولوجيا الطاقة النظيفة. وتتسم الأحكام المتعلقة بالبيئة في المادة العشرين التي تمت الموافقة عليها منذ قرابة 30 عاما في عام 1994 بأنها مبهمة وبعيدة كل البعد عن الحاجة الملحة الحالية الناشئة عن أزمة المناخ العالمية. وبإمكان منظمة التجارة العالمية الاعتراف بأن برامج الإنفاق لدعم التكنولوجيات الابتكارية الناشئة هي جزء مشروع من مجموعة أدوات السياسة. ومن المحتمل عدم اكتساب هذه التكنولوجيات الطابع التجاري بدون الدعم المقدم من الحكومة، ولا يرجح أن تكون الحكومات قادرة على تحمل تكلفة مثل هذه الاستثمارات الكبيرة المحفوفة بالمخاطر بدون تفضيل الشركات الوطنية والوظائف المحلية.

ولا شك أن الدعم المقترن بمتطلبات المحتوى المحلي قد يرفع تكلفة إزالة انبعاثات الكربون مقارنة بمسار مردودية التكاليف الافتراضي مع التجارة الحرة بلا قيود، ولكن هذا المنهج تسبب في ردود أفعال سياسية في جميع أنحاء العالم وثبط عزيمة الحكومات - بدلا من تعزيزها - لبذل الجهود المناخية. وقد يتطلب تحفيز الجهود الحكومية السريعة، التي باتت ضرورية في ظل تناقص ميزانية الكربون، التضحية ببعض جوانب الكفاءة الاقتصادية.

ثانيا، ينبغي أن تعمل مجموعة السبعة، التي وافقت على إنشاء نادي المناخ في ظل الرئاسة الألمانية للمجموعة في العام الماضي، على توفير محفل للتوصل إلى اتفاق حول إنشاء نوادٍ مناخية لمساندة تعميق إزالة انبعاثات الكربون في قطاعات الصناعات الثقيلة كثيفة الانبعاثات. وتباع منتجات هذه القطاعات (كالصلب) في أسواق متجانسة لا تميز الأصناف الأكثر خضرة، وهي معرضة بدرجة كبيرة لمخاطر التجارة الدولية، كما أن منشآتها وقوتها العاملة كائنة غالبا في مناطق تعاني بالفعل من الأزمات. وسوف يستحيل تقريبا تجنب الاستعانة بالدعم المحلي الذي يحفز إضفاء الطابع التجاري على أصناف المنتجات الأنظف وخلق أسواق تشكل نقطة انطلاق لها. ومع ذلك، ينبغي أن تركز هذه الجهود أيضا على توجيه التمويل بالشروط الميسرة والمساعدة في مجال التكنولوجيا إلى الاقتصادات النامية نظرا لأنها ستكون محرك نمو الانبعاثات في العقود القادمة، وخاصة في القطاعات الصناعية المذكورة أعلاه. فمن خلال إقامة شراكات مع الاقتصادات النامية، وخاصة الاقتصادات التي تتمتع بإمكانات الطاقة المتجددة غير المكلفة والمعادن الحيوية، لمساعدتها على تطوير سلاسل إمداداتها العالمية في البداية يمكن أن يعطيها دفعة للارتقاء في مراتب سلسلة القيمة في مجال الصناعة التحويلية لتكنولوجيا الطاقة النظيفة. وسوف يحول ذلك دون اعتماد سلسلة الإمدادات في المستقبل على بلد واحد أو منطقة واحدة. وعلى إيطاليا، التي تتولى رئاسة مجموعة السبعة في الدورة القادمة، وغيرها من أعضاء مجموعة السبعة الرئيسيين البدء في العمل الآن لإعداد اتفاقية عمل مؤقتة بشأن التجارة في السلع كثيفة الانبعاثات تلبي احتياجات كل الأطراف - مع مشاركة نشطة من الاقتصادات النامية في الوضع الأمثل.

وتتمثل نقطة البداية في السياسات الصناعية الخضراء الناشئة. وسوف تحدد قرارات صناع السياسات اليوم مسار هذه السياسات في نهاية المطاف. وعلى سبيل المثال، نجد أن قدرة قانون خفض التضخم على تحقيق كامل إمكاناته متوقفة على عدة نقاط انعطاف، منها إلغاء القيود على انتقال الآثار، والعمالة، ومدخلات إنتاج السلع الأولية. وبالمثل، نجد أن الاستجابات الدولية سوف تسهم في صياغة تأثيره العالمي وتأثير "قانون الصناعة ذات الانبعاثات الصفرية الصافية" و"نظام تداول الانبعاثات" و"آلية تعديل ضريبة الكربون الحدودية"، في الاتحاد الأوروبي، وغيرها من السياسات المستقبلية. وتمثل المنافسة الاقتصادية والمصلحة الذاتية الوطنية محركين مؤثرين للعمل المناخي، ولكن ممارسة هذا النفوذ تتطلب التزاما وحدا أدنى من التعاون. ومع خوض هذه التوترات اليوم سوف نتمكن من تحديد ما إذا كانت هذه الدورة بمثابة سباق حميد نحو القمة أم دوامة خبيثة نحو القاع.

* بالانجليزية

نوا كوفمان هو باحث علمي أول في مركز سياسة الطاقة العالمية في كلية الشؤون العامة والدولية في جامعة كولومبيا

ساغاتوم ساها يعمل  باحثا علميا غير متفرغ في مركز سياسة الطاقة العالمية في كلية الشؤون العامة والدولية في جامعة كولومبيا

كريستوفر باتاي يعمل  باحثا علميا غير متفرغ في مركز سياسة الطاقة العالمية في كلية الشؤون العامة والدولية في جامعة كولومبيا

الآراء الواردة في هذه المقالات وغيرها من المواد المنشورة تعبر عن وجهة نظر مؤلفيها، ولا تعكس بالضرورة سياسة صندوق النقد الدولي.