Les controverses relatives aux subventions vertes et à la tarification du carbone pourraient engendrer encore plus de conflits latents mêlant climat, échanges commerciaux et politique industrielle tout au long de la décennie. La Directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva, a déjà alerté concernant cette tendance et invité à concevoir les subventions vertes avec vigilance pour éviter des dépenses inutiles ou des tensions commerciales et à veiller à partager la technologie avec les pays en développement.
Si la tendance protectionniste persiste, les États-Unis, l’UE et d’autres pays pourraient devenir des marchés fermés, dans lesquels les énergies propres bon marché auraient du mal à passer les frontières, ce qui rendrait plus difficile la décarbonisation à l’échelle mondiale. Ce phénomène sera exacerbé par les capacités limitées des économies de marché émergentes à rivaliser dans une course aux subventions. Dans le pire des scénarios, une avalanche de mesures de rétorsion auprès de l’OMC et de tarifs douaniers pris en représailles fragmenterait le marché mondial des technologies propres et ralentirait l’action climatique.
Assurer une coordination industrielle écologique
Un avenir meilleur, c’est-à-dire dans lequel des politiques comme l’IRA et le GASSA des États-Unis ou le règlement pour une industrie « zéro net », le régime d’échange de droits d’émissions et le MACF de l’UE accélèrent les investissements verts dans l’ensemble des marchés sans favoriser la fragmentation des échanges commerciaux, dépendra de la manière dont les partenaires commerciaux des États-Unis et de l’UE réagissent et dont les États-Unis et l’UE répondent aux préoccupations de ces partenaires. Des investissements coordonnés associés à une coopération renforcée sur la chaîne d’approvisionnement pourraient au contraire créer un environnement propice aux avancées climatiques en collaboration avec les partenaires et alliés. Il sera nécessaire de négocier des règles complètes concernant la trajectoire des politiques industrielles centrées sur le climat, afin d’éviter un cercle vicieux de mesures protectionnistes qui fassent augmenter le coût collectif ou ralentissent le rythme de la décarbonisation. Les différends menacent toujours, mais les premiers signaux sont prometteurs : les dirigeants américains, japonais et européens cherchent à trouver un compromis et, jusqu’à présent, le département du Trésor des États-Unis adopte une interprétation souple de la loi sur la réduction de l’inflation concernant les règles applicables aux chaînes d’approvisionnement. Lorsqu’ils se sont rencontrés en mars, à Washington, le président Biden et Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne, ont réaffirmé leur engagement à répondre aux préoccupations soulevées tant par l’IRA que par le MACF.
Sensible aux inquiétudes de ses partenaires concernant les exigences d’approvisionnement national, l’administration Biden a essayé d’appliquer certaines parties de la loi de manière souple, en élargissant la définition de l’expression « accord de libre-échange » pour y inclure les accords portant sur les minéraux essentiels conclus avec le Japon, et fera bientôt de même avec l’UE. Néanmoins, les exigences relatives aux produits locaux ne sont que l’une des nombreuses causes de mécontentement. Par ailleurs, établir des accords ponctuels sur les minerais essentiels ne remplace pas une coordination globale en matière de climat et d’échanges commerciaux, en particulier si seuls les pays qui protestent le plus et les pays les plus riches bénéficient de concessions.
La refonte d’institutions comme l’OMC et la mise en place d’un accord plus immédiat sous forme de club climatique, en commençant peut-être par l’acier, sont nécessaires. Dans son état actuel, l’OMC est bien mal équipée pour évaluer les avantages des politiques industrielles nationales centrées sur le climat en regard de leurs incidences négatives sur les relations commerciales.
Les parties prenantes de l’OMC doivent en premier lieu trouver comment remettre l’Organisation au goût du jour afin de l’adapter à l’époque actuelle, sans quoi des pays incontournables l’ignoreront complètement. Ainsi, les règles du commerce international doivent prévoir un cadre pour la tarification du carbone, pour des dispositions limitées relatives à l’approvisionnement écologique et pour des programmes politiques similaires. Sans ces politiques, les États-Unis et l’UE pourraient ne pas atteindre leurs objectifs. En particulier, l’OMC pourrait aligner les règles relatives à l’approvisionnement national sur une composante environnementale claire en se fondant sur l’article XX du GATT relatif aux exceptions générales, qui précise les circonstances dans lesquelles des membres de l’OMC peuvent déroger aux règles du commerce international. Elle pourrait aussi renforcer les efforts visant à conclure un accord global sur les biens environnementaux afin de réduire les obstacles aux échanges commerciaux pour les technologies d’énergie propre. Les clauses environnementales de l’article XX, adoptées il y a près de 30 ans, en 1994, sont vagues et bien éloignées de l’urgence actuelle de la crise climatique mondiale. L’OMC pourrait reconnaître que des programmes de financement en faveur de technologies émergentes et innovantes sont une composante légitime des outils de politique. Ces technologies pourraient ne pas trouver de marchés sans subventions publiques, et les gouvernements ne pourraient probablement pas se permettre des investissements si volumineux et si risqués sans privilégier des entreprises locales et des emplois nationaux.
Il est certain que des subventions associées à des exigences de production nationale pourraient augmenter le coût de la décarbonisation par rapport à une hypothétique trajectoire efficiente de libre-échange sans entrave, mais cette dernière approche est à l’origine de revers politiques dans le monde entier et a découragé, plutôt qu’incité, l’action publique en matière de climat. Pour déclencher des mesures publiques rapides, ce qui est une nécessité compte tenu du budget carbone qui s’amoindrit, il faudra peut-être renoncer à une certaine efficience économique.
En deuxième lieu, le Groupe des Sept (G7), qui a décidé l’année dernière, sous la présidence allemande, de constituer un club climatique, devrait servir de forum en vue de convenir de la constitution de clubs climatiques destinés à soutenir la décarbonisation profonde des secteurs de l’industrie lourde fortement émetteurs. Les produits de ces secteurs (comme l’acier) sont vendus sur des marchés homogènes, sans distinction entre les versions plus ou moins écologiques, ils sont fortement exposés au commerce international, et les installations et la main-d’œuvre de ces secteurs sont souvent situées dans des régions en difficulté. Il sera presque impossible d’éviter la mise en place de subventions nationales qui encouragent la commercialisation et créent des marchés tremplins pour des versions de ces produits visiblement plus écologiques. Cependant, cet effort doit aussi flécher des financements concessionnels et une assistance technologique vers les pays en développement, car ceux-ci seront vecteurs de l’augmentation des émissions dans les décennies à venir, en particulier dans les secteurs industriels susmentionnés. Nouer des partenariats avec les pays en développement, notamment avec ceux dotés d’un potentiel de production d’énergies renouvelables bon marché et de minéraux essentiels, afin de les aider à développer d’emblée des chaînes d’approvisionnement mondiales, peut les propulser vers le haut de la chaîne de valeur en matière de production de technologies d’énergie propre. Cela évitera que la chaîne d’approvisionnement repose à l’avenir sur un seul pays ou une seule région. L’Italie, qui assure la prochaine présidence du G7, et les autres membres clés du G7 devraient dès maintenant commencer à travailler pour élaborer un accord provisoire relatif aux échanges commerciaux des biens à forte intensité d’émissions, qui satisfasse aux besoins de toutes les parties, idéalement avec la participation active des pays en développement.
Les politiques industrielles écologiques émergentes sont un début. Les décisions actuelles des dirigeants détermineront leur trajectoire finale. Par exemple, la possibilité pour l’IRA d’atteindre son plein potentiel repose sur plusieurs points essentiels, notamment l’allégement des contraintes sur la transmission, la main-d’œuvre et les facteurs de production de biens marchands en amont. De la même manière, son incidence à l’échelle mondiale et celle du règlement pour une industrie « zéro net », du régime d’échange d’émissions et du MACF de l’UE, ainsi que d’autres politiques à venir, dépendront des réactions de la communauté internationale. La concurrence économique et l’intérêt national sont de puissants moteurs de l’action climatique, mais utiliser ce pouvoir demande de faire preuve de réserve et d’un minimum de coopération. L’évolution de cette tension aujourd’hui transformera ce cycle en une course vertueuse vers le haut ou en une spirale vicieuse vers le fond.