A atual pandemia de COVID-19 já provocou uma resposta sem precedentes da política fiscal, somando quase US$ 11 trilhões em todo o mundo. Mas o número de casos confirmados e óbitos ainda está aumentando rapidamente, e as autoridades precisarão continuar a dar prioridade máxima à resposta no campo da saúde pública enquanto procuram manter políticas fiscais flexíveis de apoio e se preparam para mudanças econômicas transformadoras.
O declínio acentuado da produção mundial vem exigindo uma resposta fiscal de grandes proporções para ampliar a capacidade da saúde, repor a renda familiar perdida e evitar falências em grande escala. Contudo, essas políticas de resposta também contribuíram para que a dívida pública mundial atingisse o nível mais alto já registrado na história, superior a 100% do PIB mundial, ultrapassando os picos registrados após a Segunda Guerra Mundial.
Segundo a base de dados do Fiscal Monitor sobre as medidas de política fiscal tomadas pelos países em resposta à pandemia de COVID-19 , que abrange uma amostra representativa de mais de 50 países, a totalidade do apoio fiscal mundial até o momento dividiu-se quase que igualmente entre medidas acima da linha — ou seja, medidas com efeito direto sobre a receita e a despesa, tais como o diferimento de impostos e transferências de renda — e apoio abaixo da linha, que abrange empréstimos do setor público, injeções de capital e garantias públicas.
Política fiscal para a reabertura gradativa após o Grande Lockdown
A prioridade continua a ser a saúde pública. Políticas que atenuem os riscos para a saúde contribuem substancialmente para o restabelecimento da segurança e da confiança, ajudando assim a atividade econômica e o emprego e reduzindo a pressão sobre as finanças públicas. E, no futuro, os procedimentos de contenção antecipados e direcionados terão custos econômicos e fiscais bem mais limitados em comparação com o que ocorre em um fechamento total. É fundamental dispor de dados precisos, oportunos e abrangentes sobre os resultados sanitários e socioeconômicos para monitorar surtos e reagir rapidamente a eles, bem como para assegurar às pessoas que é possível lidar com futuras ondas de contágio.
Em segundo lugar, será preciso manter o apoio na forma de políticas fiscais flexíveis até que seja possível garantir uma saída segura e duradoura da crise. Embora a trajetória da dívida pública possa elevar-se ainda mais em um cenário adverso, uma retração da política fiscal antes que isso se justifique apresenta um risco ainda maior de prejudicar o rumo da recuperação, com custos fiscais mais altos no futuro. As autoridades devem formular planos de contingência que possam ser ampliados de forma flexível para administrar os riscos sanitários, econômicos e fiscais de surtos recorrentes. Para evitar atrasos na prestação de apoio direcionado, talvez seja necessária uma nova geração de estabilizadores automáticos.
Em terceiro lugar, a crise será transformadora. Muitos dos empregos destruídos pela crise provavelmente não voltarão. Será preciso facilitar a transferência de recursos de setores que possam vir a encolher de forma permanente, como as viagens aéreas, para setores que estarão em expansão, como os serviços digitais. O apoio deve passar da manutenção de empregos para o amparo às pessoas à medida que elas se requalifiquem ou migrem para outros setores. Será necessário distinguir as empresas ilíquidas, porém solventes, das insolventes. Os governos podem vir a tomar outras medidas, como o uso de títulos conversíveis e a injeção de capital em empresas estratégicas e sistêmicas (ou até mesmo a nacionalização temporária). Muitos países também precisarão tomar medidas rápidas e decisivas para melhorar os mecanismos jurídicos para resolver o problema do sobreendividamento e evitar cicatrizes econômicas de longo prazo.
Manter a dívida em níveis sustentáveis
A necessidade de apoio fiscal contínuo é clara, mas isso levanta a questão de como os países conseguirão financiá-lo sem acumular uma dívida insustentável. Em relação aos números da atualização de janeiro de 2020 do World Economic Outlook, a previsão é que os déficits fiscais sejam mais de cinco vezes maiores nas economias avançadas (EA) e mais que o dobro nas economias de mercados emergentes (EME) em 2020, levando a um salto inédito na dívida pública de, respectivamente, 26 pontos percentuais do PIB e 7 pontos percentuais do PIB.
Muitos governos poderão tirar proveito de custos de endividamento que se encontram em níveis mínimos históricos e devem permanecer assim por muito tempo, pois a crise aumenta a poupança preventiva e reduz a demanda por investimento. Além disso, com a previsão de que as economias operem abaixo do potencial por algum tempo, as pressões inflacionárias permanecerão moderadas, e os bancos centrais não precisarão elevar os juros. A previsão é que a dívida pública se estabilize em 2021 (exceto nos Estados Unidos e na China), estimulada por taxas de juros baixas e pela expectativa de uma forte retomada da atividade econômica no cenário de referência.
Ainda assim, recomenda-se cautela. Existe uma grande disparidade entre os níveis de endividamento e a capacidade de financiamento dos países, e as previsões estão cercadas de incertezas. Os custos de endividamento podem aumentar rapidamente, sobretudo para as economias de mercados emergentes e os mercados de fronteira, como ocorreu em março. Nos países que entraram nesta crise com dívidas já elevadas e baixo crescimento, será fundamental conduzir os saldos fiscais a uma trajetória sustentável. Os governos terão que adotar planos confiáveis a médio prazo baseados em melhorias na mobilização de receitas – com medidas que procurem minimizar a evasão fiscal, elevar a progressividade fiscal em alguns casos, precificar o carbono e aumentar a eficiência dos gastos (por exemplo, eliminando os subsídios aos combustíveis fósseis). Seja qual for o plano, comunicá-lo de forma transparente ajudará a conter a volatilidade em potencial nos mercados de dívida soberana durante a transição. Além disso, as instituições internacionais devem fazer o possível para evitar que o acesso à liquidez internacional seja interrompido por episódios de pânico autoinduzido nos mercados.
A comunidade internacional também precisa assegurar que os países em desenvolvimento de baixa renda vulneráveis e carentes de recursos para apoiar os sistemas de saúde e oferecer socorro financeiro disponham de acesso a financiamento concessional e, em alguns casos, a subsídios. Setenta e dois países já receberam assistência emergencial do FMI, mas será necessário um apoio bilateral e multilateral muito mais expressivo. Os países mais pobres podem precisar de alívio contínuo da dívida, por exemplo, por meio da iniciativa do G-20 para a suspensão do serviço da dívida.
Políticas fiscais após a COVID-19
Quando uma vacina e formas de tratamento eficazes contra a COVID-19 estiverem amplamente disponíveis, entraremos num mundo pós-COVID e teremos deixado verdadeiramente para trás o Grande Lockdown. Isso só será possível se a solidariedade internacional permitir o acesso de todas as pessoas ao tratamento e à vacina, tanto nos países desenvolvidos como nos países em desenvolvimento. Nessa etapa, os governos devem redirecionar a política fiscal para um crescimento resiliente, sustentável e inclusivo.
As autoridades devem abordar o aumento da pobreza e da desigualdade, bem como as debilidades estruturais expostas pela crise, para melhor se prepararem para futuros choques. Isso exige investimento em sistemas de saúde mais robustos, redes de proteção social com mais recursos e a digitalização. As autoridades devem apoiar ativamente investimentos favoráveis ao clima, que promovam um crescimento mais verde, rico em empregos e impulsionado pela inovação. A política fiscal também precisa combater a desigualdade por meio de gastos destinados a universalizar o acesso à saúde e à educação e de sistemas tributários progressivos.
Não é possível prever com muita segurança como será o mundo após a COVID-19, mas sabemos que as transformações serão profundas. Seja como for esse futuro, serão necessárias políticas fiscais flexíveis que facilitem a mudança estrutural, abordem as desigualdades e apoiem a transição para um futuro mais verde.
*****
Vítor Gaspar , cidadão português, é Diretor do Departamento de Finanças Públicas do Fundo Monetário Internacional (FMI). Antes de ingressar no FMI, ocupou vários cargos superiores na área de políticas do Banco de Portugal, inclusive, mais recentemente, o de Conselheiro Especial. Foi Ministro de Estado e das Finanças de Portugal de 2011 a 2013. Chefiou o Gabinete de Conselheiros de Política Econômica da Comissão Europeia de 2007 a 2010 e atuou como Diretor-Geral de Estudos Econômicos no Banco Central Europeu de 1998 a 2004. Doutorou-se e agregou-se em Economia pela Universidade Nova de Lisboa, tendo também estudado na Universidade Católica Portuguesa.
Gita Gopinath é Conselheira Econômica e Diretora do Departamento de Estudos do Fundo Monetário Internacional (FMI). É professora da cátedra John Zwaanstra de Estudos Internacionais e Economia do Departamento de Economia da Universidade de Harvard, de onde está licenciada.
Seus estudos concentram-se nas áreas de finanças internacionais e macroeconomia, com artigos publicados nos principais periódicos de prestígio. É autora de numerosos artigos sobre taxas de câmbio, comércio e investimento, crises financeiras internacionais, política monetária, dívida e crises de mercados emergentes.
Atualmente, é coeditora do Handbook of International Economics e foi coeditora da American Economic Review e editora-chefe da Review of Economic Studies. Serviu também como codiretora do programa de Finanças Internacionais e Macroeconomia do National Bureau of Economic Research (NBER), foi pesquisadora visitante do Banco da Reserva Federal de Boston e membro do painel de assessoria econômica do Banco da Reserva Federal de Nova York. De 2016 a 2018, foi Assessora Econômica do Ministro-Chefe de Kerala, na Índia. Serviu também como membro do Grupo Assessor de Pessoas Eminentes sobre assuntos do G-20 para o Ministro das Finanças da Índia.
Gopinath foi eleita membro da Academia Americana de Artes e Ciências e da Sociedade de Econometria, e recebeu o prêmio “Distinguished Alumnus Award” da Universidade de Washington. Em 2019, figurou na relação de maiores pensadores globais compilada pela revista Foreign Policy; em 2014, foi incluída pelo FMI na lista dos 25 economistas mais promissores com menos de 45 anos e, em 2011, foi apontada Jovem Líder Mundial pelo Fórum Econômico Mundial. Foi agraciada pelo governo da Índia com o Pravasi Bharatiya Samman, a mais alta honraria outorgada a cidadãos indianos no exterior. Antes de se integrar ao corpo docente da Universidade de Harvard em 2005, foi professora adjunta de Economia da Booth School of Business da Universidade de Chicago.
Gita Gopinath nasceu na Índia. É cidadã norte-americana e cidadã ultramarina da Índia. Doutorou-se em Economia pela Universidade de Princeton em 2001, tendo concluído o ensino universitário básico no Lady Shri Ram College e obtido mestrados pela Faculdade de Economia de Délhi e pela Universidade de Washington.