财政监测报告 2017年10月

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概要

许多国家的不平等程度都在上升，经济增长也在放缓，这使那些促进包容性增长的政策受到了关注。市场经济体系中难免会存在一定的不平等，但其程度一旦过高，就可能侵蚀社会凝聚力，导致政治两极分化，并最终将降低经济增速。本期《财政监测报告》讨论了财政政策如何有助于实现再分配目标。报告重点关注了三个突出的政策辩论：收入分布顶端的税率、引入全民基本收入以及公共支出在教育和健康医疗中的作用。

不平等、经济增长和财政再分配

近几十年来，全球的不平等程度（以跨越国界的全世界所有人的不平等程度来衡量）一直在下降，这体现了包括中国、印度在内的一些大型新兴市场经济体收入的强劲增长。但各国的不平等程度却各不相同：大多数发达经济体的收入差距有所扩大，而其他国家组别则趋势各异。实际上，在可获得数据的国家里，几乎有一半国家的不平等程度都在下降。不平等日益加剧的原因也因时间和地区变化而不同。关键原因之一在于那些青睐于较高技能的技术变革。

经济增长十分重要。在许多国家，经济增长使各收入分配水平上家庭的生活水平都得到了改善，从而容忍了不平等程度的上升。但在经济增长的包容程度上，各国却存在着显著的差异。各国经验和实证分析中存在的差异表明，经济增长与不平等下降之间并不存在着不利的系统性的取舍关系。

不同时期各经济体组别在不平等方面的差异，在很大程度可被归因于再分配财政政策存在差异。在发达经济体，直接税和转移支付使收入不平等程度平均降低了三分之一左右；这其中，有四分之三是通过转移支付来实现的。在发展中经济体，财政再分配相对有限，这反映出它们的税收和支出规模较小且累进性较低，以及对累退性的间接税依赖更多。

所得税和转移支付的累进性

累进性的税收和转移支付是有效财政再分配的关键成分。在收入分布的顶端，让边际所得税率与收入水平一同上升能增加税收的累进性。在收入分布的底端，有各种工具可用于增加税收的累进性，不过本期《财政监测报告》重点关注了“全民基本收入”（即对全体民众给予相同的转移支付），该建议在近期得到了广泛的讨论，一些国家也正在进行试点。总的来说，累进性税收和转移支付工具的适当组合应体现一国的具体国情，包括其行政管理能力、现有安全网的表现状况、可能出现的财政压力以及社会偏好等。

收入分配顶端的累进性……

边际税率（以及平均税率）随收入增长而上升的幅度应有多大？最优税收理论认为，收入最高群体的边际税率应大大高于当前水平（边际税率目前呈下降趋势）。税收累进性有可能对经济增长造成不利影响，那么降低税收累进性是否能应对这种担忧？实证结果并不支持这种观点，至少当累进程度并不很高时是如此。因此，那些个人所得税累进程度相对较低的发达经济体能够在不影响其经济增长的情况下提高最高边际税率。另外，各国也可考虑使用不同类型的财富税。新兴市场和低收入发展中国家应将重点放在逐步扩大个人所得税覆盖面并提高间接税上（包括对那些具有负外部性的奢侈品和消费品征收的消费税，如化石能源、酒精和烟草等），以便为累进性支出提供资金。

应如何对资本性收入（包括利润、利息和资本利得）征税？资本性收入的分配比劳动性收入更加不均，其在总收入中的比重在近几十年中一直在上升，而其税率通常低于劳动性收入的税率（且还在下降）。需要对资本性收入充分征税，以减少人们将劳动性收入重新划分为资本性收入的情况并实现对不同类型的资本性收入统一征税，从而确保所得税制度的整体累进性。很多国家都应该着力减少偷漏税的可能。房地产税或土地税既能保证公平又具有较高的效率，它们还未得到充分的利用，不过各国可能要为此开展大量的行政管理基础设施投资，而在低收入发展中国家则尤为如此。

……以及收入分配底层的累进性

在学术界、政策界和公众的讨论中，全民基本收入都在得到越来越多的关注，一些国家也正在以不同形式进行试点。虽然部分国家已经采用了全民基本收入的一些要素（如普遍的儿童福利和社会养老金），但还没有哪个国家推出了覆盖全部人口的全民基本收入。支持者认为，在存在信息限制、较高管理成本以及限制其益处的其他障碍（包括社会污名效应）的情况下，全民基本收入能比那些经过收入调查的计划更有效地应对贫困和不平等问题。另有一些人认为，技术变化（特别是自动化技术）影响了就业，造成了收入的下降和不确定性，而全民基本收入是应对这一问题的一种手段。全民基本收入也被提倡为支持结构性改革的一种方法。反对者则强调，全民基本收入具有普遍性，这意味着高收入群体从中获取了毫无必要的福利。与之相关的高昂财政成本也使人们担心该计划的可负担性，且它还可能对其他促进包容性增长的优先支出项目造成挤出效应。全民基本收入的反对者也发现，将参与劳动与收入脱钩会带来问题。

是否有理由采用全民基本收入？在什么情况下全民基本收入是可取的？应如何为其提供资金？还是政府应将重点放在增强自身能力、更好使用那些基于收入调查的转移支付上？全民基本收入能否成为现有社会福利制度的良好替代，将取决于现有社会福利制度的表现情况、政府的行政管理能力以及能否提高其针对性。

在发展中经济体，现有福利制度可能还十分有限，对低收入群体的覆盖率可能也很低，引入全民基本收入可能是政府在短期内加强社会安全网的一种选择。但要保证其有效性且维持财政可持续，就需要通过高效、公平地增加税收或削减开支为此提供资金，如取消普遍的价格补贴、扩大消费税税基等（包括对那些具有负外部性的消费进行征税）。如果征服在收入调动方面能力有限，那么这可能成为建立普遍安全网的一个重要限制性因素。

而在另一方面，对于那些福利水平较高、覆盖面广、累进程度很高的福利制度而言，如果以全民基本收入来替代现有福利制度，将导致许多低收入家庭的福利大幅下降——这是发达经济体可能出现的情况。因此，它们最好是解决社会安全网的资格规则问题和低收入工人工资补贴申请不足的问题（并对其精心设计），以提供工作激励，从而将重点放在直接弥补社会安全网的剩余缺口上，使现有福利制度得以改进。因此，要在这种情况下引入全民基本收入，就必须存在其他方面的考虑，比如在快速技术变革和自动化导致就业安全性下降的情况下提供更多的收入保障，或者为结构性改革（如消除食品或能源补贴、扩大消费税税基）获取公众和政治上的支持。

全民基本收入的财政成本取决于其设定水平。如果将全民基本收入设定在人均收入中位数25%的水平，则在发达经济体其财政成本将达到GDP的6%至7%左右，在新兴市场和发展中经济体将达到GDP的3%至4%左右。若不考虑为其提供资金，则全民基本收入会对所有国家的不平等程度带来巨大影响，将使基尼系数（衡量不平等程度的指标之一）平均下降5个百分点。新兴市场和发展中经济体使用全民基本收入，也会大幅减少贫困。但全民基本收入的净再分配效应也取决于如何为其提供资金。本期《财政监测报告》使用一个示意性的国家案例对全民基本收入进行了分析，其运用微观模拟法和一般均衡模型，考察了其行为反应、资金的提供以及在平等与效率之间进行权衡的问题。

解决教育和健康医疗方面的不平等问题

在教育和健康医疗方面开展投资，有助于在中期降低收入不平等程度、应对持续存在的代际贫困问题、增强社会流动性并最终促进可持续、包容性的经济增长。但许多国家在教育和健康医疗服务上仍然存在巨大的缺口。弥合这些缺口也有助于解决其他方面（如性别和地域上）的不平等问题。

各国在教育方面已经取得了进展，但几乎所有的发展中国家都存在着各社会经济群体间入学率的巨大差异。从全球来看，虽然来自弱势群体家庭的学生也能接受教育，但他们的实际学习成效要远远落后于那些来自较富裕家庭的学生，这反映出他们的教育质量不高。

在许多国家，健康医疗方面的差距并未缩小。在各发达经济体，接受过高等教育的男性与接受了中低等教育的男性相比，其预期寿命之差在4年至14年不等，一些国家的这一差距甚至还在扩大。在半数以上的新兴市场和发展中国家，处于社会经济顶层五分之一人口的婴儿死亡率与底层五分之一人口的婴儿死亡率之比已有所上升，这主要是因为弱势群体的改善速度较慢。虽然健康医疗覆盖面的扩大帮助改善了医疗的成效，但一些新兴市场经济体和许多低收入国家仍然存在巨大的缺口。健康医疗的成效越来越多地取决于医疗保健之外的其他因素，包括营养、教育、健康的生活习惯等，这在发达经济体尤为如此。

要解决剩余的不平等问题，就需要更好针对弱势群体开展公共支出，让更多人能获得优质的教育和健康医疗服务。而这也将提高总体的效率。