Declaração ao final da missão

República Popular da China – Região Administrativa Especial de Macau: Declaração do corpo técnico ao término da missão do Artigo IV relativa a 2022

23 de janeiro de 2022

Washington, DC – 23 de janeiro de 2022:

A recuperação da RAE de Macau deverá prosseguir em 2022, mas levará algum tempo até que a economia regresse ao seu nível anterior à crise. Não obstante o forte apoio orçamental e a solidez financeira dos grupos de casinos da RAE de Macau terem amparado o emprego e o consumo, a acentuada diminuição da atividade expôs as vulnerabilidades da região a forças externas que afetam o fluxo de entrada de turistas. Os riscos de curto prazo para as perspetivas incluem uma nova intensificação da pandemia de Covid-19 e um aumento das tensões no setor financeiro da RAE de Macau. O forte impacto da pandemia no crescimento da RAE de Macau realça a necessidade de diversificar a economia para além da indústria do jogo. A elevada exposição a choques relacionados com o clima suscita igualmente preocupações no longo prazo.

• Orçamentais: Deve evitar-se a retirada prematura das políticas de apoio. As medidas orçamentais devem ser mais bem orientadas para os grupos vulneráveis e a criação de emprego, com vista a reforçar a recuperação e a inclusão. As despesas adicionais com cuidados de saúde, educação e infraestruturas públicas resistentes às alterações climáticas impulsionarão a procura no curto prazo, facilitando simultaneamente a diversificação económica e mitigando os riscos climáticos no médio prazo. Uma estratégia orçamental de médio prazo ajudará a apoiar os esforços de diversificação e a resistência climática, assegurando igualmente a sustentabilidade orçamental e a equidade intergeracional no mais longo prazo.
• Financeiras : O reforço do acompanhamento do risco do endividamento das famílias e a melhoria dos quadros de insolvência e de resolução e de reestruturação da dívida reduzirão as vulnerabilidades do sistema financeiro e apoiarão a retoma. Uma estreita cooperação com o Continente em matéria de supervisão ajudará a minimizar eventuais repercussões negativas da atual pressão no setor imobiliário continental.
• Estruturais : A consecução das metas de diversificação económica do governo exigirá esforços concertados para criar competências e atrair talentos, colmatar as lacunas em matéria de infraestruturas físicas e digitais, reforçar a eficiência das instituições públicas e racionalizar a regulamentação empresarial.
• Alterações climáticas : A intensificação dos investimentos públicos em infraestruturas críticas e na gestão costeira, bem como uma melhor compreensão e gestão dos riscos financeiros decorrentes das alterações climáticas, ajudarão a mitigar os riscos relacionados com o clima.

A pandemia teve um grande impacto na economia da RAE de Macau

A RAE de Macau foi duramente atingida pela crise da Covid-19, mas a forte resposta das políticas públicas contribuiu para conter a propagação do vírus e atenuar o seu impacto económico. Medidas rigorosas de confinamento e de controlo das fronteiras contribuíram para preservar a saúde e a segurança das pessoas. Ao utilizar as suas grandes reservas orçamentais, o governo conseguiu estabilizar o emprego e o consumo.

No entanto, a crise tornou bastante evidente a dependência excessiva da RAE de Macau do setor do jogo. Este setor – o principal motor do crescimento nas duas últimas décadas – quase cessou com a diminuição acentuada dos fluxos turísticos. Apesar do forte apoio orçamental e da solidez financeira dos grupos dos casinos, que amorteceram o impacto sobre o emprego e o consumo, o PIB agregado diminuiu 54% em 2020, devido, sobretudo, ao colapso das exportações de serviços. Tal evidencia a vulnerabilidade da economia da RAE de Macau às forças externas que afetam o fluxo de entrada de turistas, como as restrições de viagem relacionadas com a pandemia.

Estima-se que a economia tenha crescido 17% em 2021 graças à recuperação parcial do setor do jogo. A criação de um corredor de viagem levantou os requisitos de quarentena aplicáveis aos visitantes qualificados entre a RAE de Macau e o Continente e deu nova vida ao setor do jogo. No entanto, os surtos recorrentes afetaram os serviços relacionados com o jogo no segundo semestre do ano.

O setor financeiro resistiu bem à pandemia, mas estão a surgir bolsas de vulnerabilidade. O sistema bancário continua bem capitalizado, com níveis sólidos de liquidez e rentabilidade. A adequação dos fundos próprios situa-se em dois dígitos e o rácio de crédito malparado permanece baixo, devido, em parte, ao apoio das política públicas e à baixa exposição ao setor do jogo. A dívida das famílias aos bancos, metade da qual é referente a hipotecas, representa mais de metade do crédito nacional dos bancos, expondo-os a choques associados ao rendimento das famílias. A vertente externa do balanço dos bancos tem uma grande exposição à China continental, ao passo que uma percentagem significativa dos passivos estrangeiros tem uma maturidade inferior a um ano, criando vulnerabilidades de financiamento.

A avaliação preliminar do corpo técnico é que a posição externa global da RAE de Macau permanece substancialmente mais forte do que o previsto pelos fundamentos económicos de médio prazo e pelas políticas desejáveis. Estima-se que o excedente da balança corrente em 2021 seja menos de metade do nível observado em 2019 devido às receitas do turismo ainda relativamente baixas, mas aumentou face a 2020. A avaliação tem em conta as circunstâncias específicas da RAE de Macau, refletindo simultaneamente o persistente défice entre a poupança e o investimento, impulsionado, em parte, por uma elevada poupança de precaução e por investimentos moderados.

Espera-se que a recuperação da RAE de Macau continue a avançar. A projeção para 2022 é de crescimento do PIB de 15%, decorrente da retoma gradual do turismo estrangeiro e da recuperação da procura interna. Impulsionado pelo aumento do investimento associado à emissão de novas concessões de jogo e por uma maior integração com a Área da Grande Baía de Guangdong‑Hong Kong-Macau, o crescimento deverá acelerar para 23% em 2023, antes de convergir gradualmente para o seu potencial de longo prazo de cerca de 3,5% no médio prazo. No entanto, dada a gravidade das perdas económicas durante a pandemia, o nível do PIB deverá ultrapassar o seu nível anterior à crise apenas em 2025. Na ausência de progressos rápidos no sentido da diversificação económica, o saldo da balança corrente deverá regressar aos níveis anteriores à pandemia à medida que o turismo regressar à RAE de Macau.

No curto prazo, o saldo dos riscos está inclinado em sentido descendente . Embora um controlo da pandemia melhor do que o esperado e uma integração com a Área da Grande Baía mais rápida do que o estimado possam contribuir para um crescimento mais forte do que o atualmente previsto, a maioria dos riscos está associada a um menor crescimento.

• Ressurgimento da pandemia: O ressurgimento da Covid‑19 e das restrições de mobilidade associadas poderá travar a recuperação da RAE de Macau no curto prazo e provocar mudanças comportamentais persistentes (por exemplo, uma transição permanente para o jogo online), comprometendo a viabilidade do setor do jogo no médio prazo.
• Regulamentação mais rigorosa do setor do jogo: A proposta alterada de reforma da lei do jogo da RAE de Macau foi bem acolhida pelos operadores e deu resposta a uma série de preocupações dos investidores, mas subsistem algumas incertezas. A recente proibição de marketing de serviços no domínio do jogo no Continente envolve riscos para as perspetivas do segmento VIP do mercado.
• Repercussões da China continental: Potenciais incumprimentos em grande escala no setor imobiliário da China continental e um abrandamento súbito do crescimento na China continental podem ter repercussões negativas na economia e no sistema financeiro da RAE de Macau.
• Riscos financeiros: A pandemia teve um grande impacto nos rendimentos das famílias reduzindo a sua capacidade de serviço da dívida, o que poderá, potencialmente, afetar os bancos e ameaçar a estabilidade financeira. Condições financeiras mundiais mais restritivas poderão exercer pressão sobre as empresas não financeiras com repercussões no sistema bancário.
• Alterações climáticas: A intensificação dos riscos relacionados com o clima devido a esforços insuficientes para reduzir as emissões de carbono a nível mundial pode afetar negativamente tanto as instituições financeiras como as empresas.

As políticas de apoio continuam a ser fundamentais no curto prazo

A força da recuperação depende de uma reabertura segura da economia ao turismo. A este respeito, e com base nos esforços de vacinação do governo, será fundamental continuar a aumentar as taxas de vacinação. Além disso, a criação de novos corredores de viagem entre a RAE de Macau e outras economias com elevadas taxas de inoculação e baixas taxas de infeção poderá acelerar a recuperação do setor do jogo.

O apoio orçamental continua a ser essencial. A restritividade orçamental prevista no orçamento de 2022 é prematura, tendo em conta o hiato do produto ainda elevado e os riscos significativos em sentido descendente. Dado que o espaço orçamental permanece, por agora, amplo, uma orientação orçamental neutra em 2022 será mais bem adaptada para apoiar a atividade económica no setor não relacionado com o jogo e atenuar qualquer impacto de longo prazo da pandemia no potencial económico.

Ao mesmo tempo, a política orçamental deve ser recalibrada para promover o crescimento. Orientar as transferências sociais para as famílias mais vulneráveis com uma elevada propensão para o consumo pode ser mais eficaz no apoio à recuperação e à inclusão. O incentivo à criação de emprego apoiará a recuperação e facilitará a reafetação de recursos. A este respeito, os esforços do governo em matéria de colocação no emprego e de correspondência entre a oferta e a procura de emprego, em especial para os jovens, são encorajadores. As despesas adicionais com os cuidados de saúde e a educação, bem como o aumento dos investimentos públicos macrocríticos na resistência às alterações climáticas impulsionarão a procura no curto prazo, facilitando simultaneamente a diversificação económica e a adaptação às alterações climáticas no médio prazo. Para assegurar a eficiência das despesas públicas relacionadas com a Covid-19 é importante seguir as mesmas orientações rigorosas em matéria de transparência orçamental e responsabilidade pela prestação de contas de todas as outras despesas públicas.

São necessárias políticas proativas para salvaguardar a estabilidade financeira.

• Endividamento do setor privado: Será importante reforçar o acompanhamento das empresas e das famílias para antecipar melhor o potencial aumento das insolvências devido à pandemia. Incentivar os bancos a manterem uma provisão prudente ajudará a resistir a uma potencial deterioração da qualidade dos ativos. A melhoria dos quadros de insolvência, de resolução e de reestruturação da dívida, nomeadamente através de soluções extrajudiciais especiais, evitará a sobrecarga do sistema judicial e apoiará o crescimento.
• Repercussões da China continental: O quadro regulamentar e de supervisão deve ser melhorado para gerir os riscos decorrentes da exposição significativa à China continental. O reforço do controlo do risco de crédito dos mutuários da China continental deve prosseguir. Além disso, avaliações de risco prospetivas e uma estreita cooperação em matéria de supervisão com o Continente ajudarão a minimizar o potencial de arbitragem regulamentar. Acresce que a situação de liquidez dos bancos com grandes passivos externos de curto prazo deve ser cuidadosamente acompanhada.
• Política macroprudencial: O objetivo de reduzir os riscos decorrentes do aumento dos preços dos imóveis residenciais poderá ser alcançado associando a diferenciação dos limites do rácio empréstimo/garantia diretamente à avaliação do risco dos empréstimos e mutuários pelos bancos, em vez da atual diferenciação baseada na residência.

A indexação ao dólar de Hong Kong continua a ser útil para a RAE de Macau. A indexação proporcionou uma âncora nominal credível para a estabilidade económica e financeira. A solidez do regime cambial assenta na implementação de uma política orçamental contracíclica, mercados de trabalho flexíveis, um setor bancário saudável e uma cobertura das reservas adequada. A manutenção destas políticas assegurará a continuação do sucesso do regime cambial.

Encontrar novos motores do crescimento através da diversificação económica

O governo formulou uma estratégia de diversificação que, se for bem aplicada, pode reduzir substancialmente a vulnerabilidade da economia aos choques. O Plano Diretor para o Desenvolvimento da Zona de Cooperação Intensiva de Guangdong-Macau, recentemente publicado, visa desenvolver quatro indústrias emergentes e impulsionar a integração da RAE de Macau na Área da Grande Baía. Os progressos alcançados pelo governo na promoção do desenvolvimento de serviços financeiros modernos são louváveis. O avanço da agenda de diversificação do governo exigirá a resolução dos estrangulamentos estruturais, tais como a oferta limitada de competências relevantes e o elevado custo da mobilidade profissional.

É fundamental implementar uma abordagem multifacetada para colmatar a lacuna na composição das competências a fim de apoiar a diversificação e o desenvolvimento de serviços financeiros modernos.

• Desenvolvimento de competências: O investimento em formação profissional e prática orientada para os resultados, assim como o reforço das ligações entre as atividades empresariais e científicas, facilitarão a aquisição de competências e ajudarão a reduzir o défice de competências. Os requisitos administrativos para a contratação de trabalhadores qualificados não residentes poderão ser simplificados para ajudar a competir por talentos estrangeiros.
• Integração regional: A maior integração com a Área da Grande Baía proporciona uma oportunidade para aceder a uma maior reserva de mão-de-obra qualificada e externalizar algumas atividades económicas, tirando partido da vantagem comparativa do continente na indústria transformadora.
• Infraestruturas físicas e de TIC: Colmatar as lacunas em matéria de infraestruturas face aos países da OCDE, incluindo no que diz respeito às infraestruturas digitais, permitirá à RAE de Macau aceder a mão-de-obra qualificada a partir de locais remotos. Neste contexto, são bem-vindas as medidas tomadas pela Autoridade Monetária de Macau (AMCM) no sentido de criar novas infraestruturas financeiras para promover o desenvolvimento de serviços financeiros modernos. Devem prosseguir os esforços com vista a ampliar a oferta de habitação pública e a reformar os quadros regulamentares para aumentar a oferta de habitação pelo setor privado.
• Instituições públicas e ambiente de negócios eficazes: O aumento da previsibilidade regulamentar, o reforço da independência do poder judicial e o fortalecimento da proteção dos direitos de propriedade, bem como a racionalização da regulamentação aplicável ao trabalho e às empresas, aumentarão a atratividade da RAE de Macau para os investidores estrangeiros e facilitarão a reafetação de recursos para setores em expansão.
• Supervisão financeira: É importante equilibrar os esforços do governo na promoção do desenvolvimento do setor financeiro com a necessidade de preservar a estabilidade e a integridade financeiras. Embora as autoridades tenham realizado progressos na reforma do quadro jurídico, o quadro regulamentar e de supervisão deve continuar a ser reforçado para gerir os potenciais riscos do setor financeiro em crescimento. A expansão do setor dos serviços financeiros exigirá igualmente medidas para identificar e mitigar os riscos em matéria de branqueamento de capitais/financiamento do terrorismo.
• Cooperação reforçada: O governo dispõe de inúmeras iniciativas para promover a sua agenda de diversificação. No entanto, estes esforços estão dispersos por diferentes agências governamentais. A cooperação mais estreita entre estas agências melhorará a eficácia dos esforços de diversificação do governo.

As medidas de reforço do quadro de CBC/FT são positivas e devem ser prosseguidas. O governo realizou progressos satisfatórios na resolução das deficiências de conformidade técnica. No entanto, o quadro de CBC/FT aplicável ao setor offshore e a investigação e repressão do branqueamento do produto de atividades criminosas de origem estrangeira, em especial através do setor do jogo, devem ser reforçados.

Mitigar os riscos climáticos através da adaptação

A RAE de Macau está altamente exposta a riscos relacionados com o clima. Embora não seja um importante emissor de carbono, ela é significativamente afetada pelas alterações climáticas. A RAE de Macau enfrenta riscos elevados de ciclones e um risco médio de inundações costeiras e de escassez de água. Algumas infraestruturas críticas correm o risco de ficar abaixo do nível anual de cheias no prazo de dez anos, o que poderá ser muito mais oneroso do que o custo das medidas de adaptação às alterações climáticas.

Para mitigar os riscos relacionados com o clima, a RAE de Macau tem de alinhar as políticas públicas com os objetivos climáticos. A RAE de Macau poderá beneficiar da implementação de sistemas de alerta precoce para monitorizar e avaliar a sua exposição aos riscos das alterações climáticas. A atual estratégia de ordenamento do território poderá ser atualizada para dar uma resposta adequada à subida do nível do mar e às tempestades. São necessárias medidas para reforçar a proteção costeira e mitigar a erosão costeira . Será importante intensificar os investimentos públicos em infraestruturas críticas, na segurança da água e na gestão costeira. Além disso, uma melhor compreensão e gestão dos riscos financeiros decorrentes das alterações climáticas ajudarão a proteger o sistema financeiro dos riscos relacionados com o clima. A este respeito, a intenção das autoridades de melhorar a cobertura dos seguros em caso de catástrofes relacionadas com o clima constitui um passo na direção certa.

Apoio aos esforços de diversificação e de resiliência às alterações climáticas através da política orçamental

Uma estratégia orçamental de médio prazo bem articulada ajudará a apoiar os esforços de diversificação e resiliência climática. O aumento da despesa com educação, cuidados de saúde e infraestruturas públicas resistentes às alterações climáticas no médio prazo apoiará agora a recuperação, eliminando simultaneamente os estrangulamentos à diversificação e aumentando a resistência da economia às alterações climáticas no futuro. A diversificação contribuirá igualmente para reduzir os desequilíbrios externos no médio prazo.

Os compromissos decorrentes de múltiplas exigências em matéria de política orçamental são mais bem abordados num quadro orçamental de médio/longo prazo (QOMLP) credível em detrimento do atual processo orçamental anual. Um QOMLP pode assegurar o espaço orçamental para as medidas orçamentais necessárias, integrando todas as decisões orçamentais numa estrutura bem especificada com prioridades claras de curto e médio prazo, medidas para assegurar a eficiência da despesa e das políticas fiscais, bem como orientações e planos claros para garantir a sustentabilidade orçamental e a equidade intergeracional no longo prazo.

A missão gostaria de agradecer às autoridades pelas excelentes discussões e pelo apoio organizacional ao longo da visita virtual.