Discours

Les défis qui attendent le monde en 2012, Christine Lagarde Directrice générale, Fonds monétaire international

le 23 janvier 2012

TEXTE PRÉPARÉ POUR L’INTERVENTION

Bonjour. C’est un grand honneur que de me retrouver en Allemagne, en cette merveilleuse ville de Berlin. L’Allemagne joue un rôle vital en Europe, au sein de l’économie mondiale et sur la scène internationale. Nous ne parviendrons pas à résoudre la crise sans l’Allemagne et toute absence de solution nuira à l’Allemagne, cheville ouvrière de l’économie de la zone euro. Quel meilleur cadre pour affirmer ce constat que le Conseil allemand des relations extérieures, qui depuis un demi-siècle anime le débat sur le rôle de l’Allemagne dans le monde?

Avant d’aller plus loin, je souhaite rendre hommage aux inlassables efforts que déploient mes chers et très respectés amis, la Chancelière Merkel et le Ministre Schäuble, pour trouver des solutions à cette crise.

Alors que nous laissons derrière nous une année de turbulences, une année où tant de risques ont fini par se matérialiser, nombreux sont ceux et celles qui abordent l’avenir avec anxiété et appréhension, inquiets des perspectives économiques incertaines, de la raréfaction de l’emploi et de la montée des inégalités. Inquiets, en somme, de l’avenir qui sera celui de leurs enfants.

En effet, les projections que le FMI rendra publiques demain revoient à la baisse les chiffres de croissance pour la plupart des régions de la planète. Qui plus est, ces prévisions s’appuient sur l’hypothèse de mesures constructives qui sont loin d’être acquises.

Dans beaucoup trop de pays, l’incertitude bride la demande et le crédit. Le lourd fardeau de l’endettement public et privé assombrit les perspectives économiques. Le système financier mondial reste fragile.

Dans le monde interdépendant qui est le nôtre, ces phénomènes se nourrissent mutuellement par-delà les frontières. Les flux de capitaux vers les pays émergents ont déjà chuté, et la croissance devrait même ralentir dans les régions les plus dynamiques. Les pays à faible revenu sont particulièrement vulnérables.

En tout état de cause, avant de redonner dans le registre du pessimisme collectif, qui par les temps qui courent tend à devenir une sorte de sport mondial, je souhaiterais poser une question toute simple : pourquoi le bilan de 2011 est-il si décevant?

Je dirais que ce n’est pas à cause d’un nouveau traumatisme économique. Non. Ce bilan s’explique plutôt par l’absence de détermination collective pour parvenir à une solution concertée. Nombreux ont été les faux départs et les demi-mesures en 2011; en Europe, mais aussi, par exemple, aux États-Unis avec la débâcle liée au plafond d’endettement.

Pour le dire plus simplement, les gouvernants ont laissé une vieille plaie s’infecter, et les choses n’ont donc fait qu’empirer.

Aussi l’année 2012 doit-elle être une année de guérison. Pour reprendre une citation d’Hippocrate : «La guérison est une affaire de temps, mais c’est aussi parfois un moment à saisir».

Aujourd’hui, il nous appartient de créer ce moment, faute de quoi nous risquerions de sombrer de nouveau dans un épisode digne des années 30. Un épisode où la confiance et la coopération s’effondrent et où les pays se replient sur eux-mêmes. Un épisode qui, à terme, débouche sur une spirale descendante risquant d’engloutir le monde entier.

Je continue d’espérer, convaincue que nous pouvons éviter ce scénario. La raison en est simple : nous savons ce qu’il faut faire. Voilà le message principal que je souhaiterais partager avec vous aujourd’hui. Les perspectives économiques restent certes très inquiétantes, mais il y a une issue. Le monde doit désormais mobiliser la volonté politique pour entreprendre les actions qu’il sait nécessaires.

Je souhaiterais décrire les principales composantes de cette démarche sous trois grands axes :

• Premièrement, le chemin que doit suivre la zone euro.
• Deuxièmement le rôle du reste du monde.
• Et troisièmement, le rôle et la responsabilité qui incombent particulièrement au FMI.

Les politiques dans la zone euro

Je commencerai par l’Europe, qui est au cœur de nos préoccupations — pas seulement en raison du projet historique qu’elle représente, mais aussi, et surtout, des liens commerciaux et financiers qui la lient au reste du monde.

Afin d’appréhender la crise de l’Europe, il faut reconnaître d’entrée de jeu le chemin parcouru par la zone euro pour faire face à ses nouvelles réalités.

Les pays de la zone euro ont déployé leur dispositif de sécurité transfrontalier par le biais du Fonds européen de stabilité financière (FESF) et tracé les contours de sa version permanente sous la forme du Mécanisme européen de stabilité (MES); il y a à peine deux ans, cela tenait de l’hérésie. Ils ont suivi une démarche concertée pour recapitaliser les banques et mis en place un conseil sur les risques systémiques. Des réformes de gouvernance ont été engagées pour assurer une discipline budgétaire plus rigoureuse et plus effective et plusieurs pays ont pris des décisions douloureuses pour maîtriser leurs déficits. En outre, la Banque centrale européenne a mobilisé d’impressionnantes ressources pour mettre des liquidités à long terme à la disposition des banques.

S’il importe de reconnaître ces initiatives majeures, je ne serai cependant pas la première à signaler qu’elles constituent des ingrédients — des ingrédients seulement — d’une solution globale. Beaucoup d’Européens eux-mêmes le rappellent avec une fermeté grandissante.

Permettez-moi donc de donner mon point de vue sur ce qu’il reste à faire. Les impératifs sont au nombre de trois : une croissance plus vigoureuse, des pare-feux plus vastes, et une intégration plus poussée.

Premièrement, une croissance plus vigoureuse. Cette question se décline de plusieurs manières.

L’économie de la zone euro étant en net ralentissement, l’inflation est déjà en repli et le risque est grand qu’elle soit nettement inférieure aux objectifs l’an prochain, ce qui entraînerait une augmentation de l’endettement et freinerait davantage la croissance. Un autre assouplissement monétaire au bon moment sera important pour atténuer ce type de risques.

Pour assurer une croissance plus vigoureuse, il faut aussi que les banques ne se mettent pas en marche arrière en limitant le crédit face aux pressions des marchés. Les solutions doivent se centrer sur le relèvement des niveaux de fonds propres, et non sur la compression du crédit, comme moyen de renforcer les ratios de fonds propres. Il est également primordial de préserver des conditions ordonnées de financement.

Sur le front budgétaire, procéder à des coupes généralisées dans l’ensemble du continent ne fera qu’attiser les tensions récessionnistes. Certes, plusieurs pays n’ont d’autre choix que d’imprimer plus de rigueur à leurs finances publiques, en agissant vite et de manière énergique. Mais cela n’est pas le cas de tous les pays. Pour beaucoup, l’ajustement budgétaire peut être plus graduel. Les stabilisateurs automatiques, qui font intervenir une diminution des recettes fiscales et une augmentation des dépenses face à une économie qui s’essouffle, devraient sans aucun doute pouvoir jouer pleinement. Enfin, les pays disposant d’une marge de manœuvre budgétaire devraient accompagner l’effort commun en revoyant le rythme d’ajustement prévu pour cette année.

Certains pays ont encore beaucoup à faire pour devenir plus compétitifs et renforcer leur potentiel de croissance. Dans cette perspective, des réformes structurelles sont cruciales, même si leur impact s’inscrit dans le moyen ou le long terme. L’expérience nous le montre : la viabilité des finances publiques dépend en dernière analyse de la croissance à long terme.

Deuxièmement, un pare-feu plus vaste. Sans ce dispositif des pays comme l’Italie et l’Espagne, foncièrement capables de rembourser leurs dettes, pourraient être poussés dans une crise de solvabilité en raison de coûts de financement anormaux. Cela aurait des conséquences désastreuses pour la stabilité systémique. Une augmentation substantielle des ressources réelles actuellement disponibles, en passant du FESF au MES, en augmentant la taille de ce dernier et en définissant un calendrier clair et crédible pour sa mise en œuvre, serait d’un grand secours. L’intervention de la BCE au moyen d’apports de liquidités suffisants pour stabiliser le financement des banques et les marchés des titres d’État serait également essentielle.

Nous devons par ailleurs rompre le cercle vicieux des banques qui portent atteinte aux États, qui à leur tour portent atteinte aux banques. Il y a une réciprocité dans l’action. Si les banques deviennent plus solides, notamment en rétablissant un niveau suffisant de fonds propres, elles ne nuiront plus aux États en alourdissant leurs dettes ou leurs engagements conditionnels. À l’inverse, en rétablissant la confiance dans les titres d’État, les banques seront gagnantes, car elles en sont d’importantes détentrices et bénéficient en général de garanties implicites ou explicites des États.

Ceci m’amène au troisième point : une intégration plus poussée. À certains égards, la crise est la crise d’une intégration inachevée. Au niveau de la zone euro, les fondamentaux semblent être bons — le solde des transactions courantes est équilibré et l’inflation et le déficit budgétaire sont faibles. La zone euro a cependant du mal à gérer les déséquilibres internes. En outre, un marché financier unique ne saurait s’appuyer sur des dispositifs légaux et institutionnels qui fonctionnent selon des formules nationales asymétriques.

Pour rompre le cercle vicieux entre les États et les banques, nous devons partager davantage les risques par-delà les frontières dans le système bancaire. À court terme, une structure paneuropéenne dotée des moyens de prendre des participations directes dans les banques aiderait à le rompre. À plus long terme, l’union monétaire doit s’appuyer sur une intégration financière assortie d’une instance de supervision unifiée, d’une seule autorité de résolution bancaire dotée de ressources communes, et d’un seul et même fonds de garantie des dépôts.

La zone euro a aussi besoin d’une plus grande intégration budgétaire. Une situation où coexistent dix-sept politiques budgétaires entièrement indépendantes et une seule politique monétaire n’est pas tenable. Pour compléter son «pacte budgétaire», la zone euro a besoin de mettre en place une formule de partage des risques budgétaires, qui permettrait de disposer d’un appui commun avant que les perturbations économiques d’un pays n’aboutissent à une crise financière et budgétaire coûteuse pour l’ensemble de la zone.

Plusieurs options de financement sont disponibles pour soutenir ce partage des risques, dont l’émission de bons ou d’obligations de la zone euro ou, comme le propose le Comité des conseillers économiques du gouvernement allemand, la mise en place d’un fonds de remboursement de la dette. Un accord politique sur l’émission d’obligations conjointes à l’appui du partage des risques aiderait à convaincre les marchés de la viabilité future de l’union économique et monétaire européenne.

Les politiques dans le reste du monde

J’en arrive maintenant au deuxième volet : les politiques dans le reste du monde. Je me suis attardée sur l’Europe tout simplement parce qu’elle est à l’épicentre de la crise actuelle et qu’elle revêt donc une importance fondamentale pour les perspectives mondiales. Mais d’autres pays ont un rôle au moins aussi important à jouer pour redresser le cap.

Les États-Unis, la plus grande économie de la planète et le cœur du système financier mondial, ont une responsabilité particulière. Ils sont certes sur le chemin de la reprise, mais d’une reprise timide, et le chômage, même s’il est en repli, reste trop élevé.

Les principales priorités doivent être d’alléger le fardeau de la dette des ménages et d’attaquer de façon résolue la question de la dette publique.

S’agissant du logement, nous appelons depuis un certain temps à la recherche de solutions pour rendre viable l’endettement hypothécaire, y compris par des programmes visant à faciliter les réductions de dette. Je suis consciente des complexités d’ordre juridique et politique, mais la stratégie actuelle ne fonctionne pas de manière satisfaisante et nous devons repenser les choses.

En ce qui concerne la dette publique, les autorités devront trouver le moyen de sortir de l’impasse politique, en saisissant toutes les occasions raisonnables de réduire les déficits de demain — y compris en réformant les prestations sociales et en augmentant les recettes —sans compromettre l’économie d’aujourd’hui.

Ceci m’amène à une autre tendance préoccupante et généralisée, celle qui consiste à voir dans la politique budgétaire une lutte morale entre la prodigalité et la responsabilité. C’est souvent en ces termes que s’exprime le discours des responsables politiques et des marchés. Or, les marchés eux-mêmes sont saisis de schizophrénie au regard de la rigueur budgétaire, tantôt la récompensant avec des taux d’intérêts plus faibles, tantôt s’alarmant du frein à la croissance et poussant les taux d’intérêt à la hausse.

Nos conseils restent les mêmes : des mesures crédibles capables de générer et d’étayer l’épargne à moyen terme contribueront à dégager la marge de manœuvre propice à la croissance aujourd’hui, en permettant un rythme de rééquilibrage plus modéré.

Qu’en est-il des autres pays est des autres régions?

Le Japon ne saurait faire l’économie d’un plan de rééquilibrage crédible pour réduire la dette publique durant les années à venir. Il a en outre besoin de réformes pour relever la croissance à long terme.

Les pays dont le solde courant est excédentaire, qu’ils soient avancés ou émergents, ont également un rôle à jouer, surtout en veillant à ce que la demande intérieure prenne le relais, pour accompagner la croissance mondiale. En fin de compte, les déficits mondiaux ne diminueront que si les excédents en font autant.

Dans ce cas particulier, la Chine pourra aider l’économie mondiale et s’aider elle-même en continuant de rendre la croissance moins tributaire des exportations et de l’investissement et de miser davantage sur la consommation. Pour y parvenir, plusieurs mesures sont envisageables, dont le soutien budgétaire à la consommation des ménages et l’expansion des dispositifs de protection sociale et la libéralisation du système financier. Autant d’initiatives que le gouvernement chinois a fait siennes.

Une dernière observation : la réglementation financière ne doit pas tomber dans l’oubli. Nous ne pouvons tout simplement pas continuer de fonctionner avec le secteur financier qui a provoqué la crise financière mondiale. Il nous faut un système financier plus stable et plus sûr, un système dont le fonctionnement serve à irriguer et non à déstabiliser l’économie réelle. Les dirigeants ont certes beaucoup avancé sur ce terrain, mais il leur reste à parachever les réformes et à faire en sorte que les nouvelles normes soient mises en application de manière systématique à l’échelle internationale.

Le rôle du FMI

J’en arrive à mon troisième et dernier point : le rôle du FMI

À l’évidence, la coopération signifie que tous les pays doivent travailler ensemble à la recherche d’une solution commune à partir d’un diagnostic commun.

L’une des missions fondamentales du FMI consiste à mettre en lumière les liens d’interdépendance entre les pays et à promouvoir une issue concertée.

Mais le FMI peut apporter bien plus que des analyses, des conseils ou des mises en garde.

Il peut aussi offrir des financements lorsque cela est nécessaire. Je suis convaincue que nous devons renforcer la capacité de prêt de l’institution. L’objectif est de compléter les ressources que l’Europe mettra à disposition, mais aussi de répondre aux besoins des «victimes innocentes» de la contagion, où qu’elles soient dans le monde. Une économie planétaire a besoin de pare-feux d’envergure mondiale.

D’après nos estimations, durant les années à venir, les besoins de financement à l’échelle mondiale pourraient s’élever à 1.000 milliards de dollars. Pour pouvoir jouer son rôle, le FMI envisagerait de mobiliser jusqu’à 500 milliards de dollars en ressources additionnelles de prêt. À ce stade nous sommes en train d’étudier les options et de consulter les pays membres.

Outre les concours financiers, le FMI peut offrir un «mécanisme d’engagement» pour pérenniser les bonnes politiques lorsque des financements ne sont pas nécessaires. La demande adressée par l’Italie au FMI pour qu’il réalise un suivi de ses politiques en constitue un bon exemple.

Enfin, comme l’on entend beaucoup parler de «sauvetages européens» spéciaux, permettez-moi de rappeler quelques faits. Notre financement est à la disposition de tous les membres, dans la zone euro et ailleurs. Nous ne prêtons qu’aux pays qui en font la demande et qui s’engagent à mener des politiques solides. Cela étant, les concours que nous apportons aux pays de la zone euro doivent s’inscrire dans un dispositif clair, applicable à l’ensemble de la zone. Pour sauvegarder les ressources de nos pays membres, notre responsabilité est de prêter dans un cadre d’endettement viable. Notre rôle est d’avoir un effet d’entraînement sur le financement privé et non pas de le remplacer indéfiniment.

Conclusion

Quelques mots de conclusion. Nous savons tous ce qu’il faut faire, mais, j’en suis consciente, aucune des tâches ne sera aisée. Je comprends les redoutables difficultés politiques que doivent surmonter les gouvernements.

Je comprends la déception des Européens, qui ont construit un édifice si remarquable sur les ruines de la Deuxième Guerre mondiale. L’union monétaire n’avait certes pas réussi sur tous les plans, mais la crise financière mondiale qui s’est déclenchée de l’autre côté de l’Atlantique a mis plus durement en évidence ses vulnérabilités. Je comprends aussi pourquoi les Européens pensent que les décisions difficiles qu’ils ont prises ne sont pas suffisamment reconnues.

Je comprends aussi les déceptions des autres pays. Alors qu’ils commençaient à se remettre de la crise de 2008, ils voient leur redressement compromis par les déboires de l’Europe. Ils ne cessent d’attendre la résolution de cette crise, sur un continent qui, selon eux, est suffisamment riche pour résoudre seul ses propres problèmes.

Je comprends la douleur de ces pays européens qui doivent s’imposer un ajustement, et la difficulté qu’il y a à en partager la charge d’une manière qui soit socialement équitable. Mais je comprends aussi ce que ressentent les pays qui ont épargné et à qui l’on demande aujourd’hui d’aider ceux qui auraient pu être plus prudents dans la gestion de leur économie.

Mais il y a une chose que nous devons tous comprendre : nous nous trouvons aujourd’hui à un tournant décisif. Il ne s’agit pas de sauver un pays ou une région. Il s’agit d’empêcher que le monde ne se laisse happer par une spirale de dégradation économique. Il s’agit d’éviter un épisode digne des années 30, où l’inaction, l’insularité et l’intransigeance idéologique se combineraient pour provoquer l’effondrement de la demande mondiale.

Plus nous attendrons et plus la tâche sera difficile. Il n’est d’autre solution que d’avancer ensemble. Notre avenir économique collectif en dépend.

Mieux que d’autres, l’Allemagne comprend les vertus de la solidarité résolue. Forte de son expérience avec la Soziale Marktwirtschaft et l’unification, elle a montré ce qui pouvait être fait en rassemblant toutes les forces dans l’intérêt du bien collectif. Le monde a aujourd’hui besoin de la forte impulsion de l’Allemagne, et il est dans l’intérêt primordial de l’Allemagne de jouer ce rôle.

Je terminerai en citant Goethe : «Il ne suffit pas de savoir, il faut aussi appliquer; il ne suffit pas de vouloir, il faut aussi agir». (Es ist nicht genug, zu wissen, man muß auch anwenden; es ist nicht genug, zu wollen, man muß auch tun.) Voilà le défi qui nous attend durant l’année à venir.

Merci de votre attention.