Note d'information au public No. N° 09/30

Note d'information au public : Le Conseil d'administration du FMI examine les "premières leçons de la crise"

le 6 mars 2009

Le 25 février 2009, le Conseil d’administration du Fonds monétaire international (FMI) a examiné des rapports de ses services concernant les premières leçons de la crise.

Informations générales

Depuis que la crise financière a éclaté, le FMI s’emploie à déterminer les causes profondes des turbulences et d’en tirer des enseignements pour promouvoir la stabilité financière. À la demande du Comité monétaire et financier international et des dirigeants du Groupe des Vingt, le FMI a préparé un document intitulé « Les premières leçons de la crise », ainsi que trois documents d’accompagnement fournissant de plus amples détails sur la réglementation financière, les politiques macroéconomiques et l’architecture économique mondiale. Ces documents expriment l’avis des services du FMI, qui n’est pas forcément celui du Conseil d’administration, lequel est présenté dans l’évaluation ci-après.

Les documents préparés par les services du FMI et examinés par le Conseil d’administration sont centrés sur la prévention et non sur la gestion des crises. Ils formulent, au sujet des défaillances observées dans les trois domaines considérés, des recommandations spécifiques qui visent à réduire le risque de crise à l’avenir. En ce qui concerne la réglementation, le document recommande d’en élargir le champ, d’en réduire le caractère procyclique, d’améliorer la gestion de la liquidité et de durcir l’obligation d’information. Pour ce qui est des politiques macroéconomiques, il est suggéré de contrer l’accumulation de risques systémiques par des actions préventives, notamment en cas de déséquilibres et de flux de capitaux de grande ampleur. Enfin, la nécessité de dépasser la fragmentation des compétences en matière de surveillance, des ripostes nationales, de la réglementation transnationale et des apports de liquidités forme le socle d’une proposition de réforme de l’architecture économique mondiale.

Les documents mettent en relief les implications importantes de la crise pour le rôle du FMI. Pour faire face aux défis qui en découlent, des réformes de grande envergure ont été engagées. Dans l’immédiat, le cadre des activités de prêt du FMI (instruments, conditionnalité et conditions financières) fait l’objet d’un réexamen visant à vérifier qu’il répond bien aux besoins des pays membres. Parallèlement, des efforts sont déployés pour faire en sorte que le FMI ait assez de ressources à sa disposition et avoir ainsi l’assurance qu’il sera en mesure de répondre aux besoins de financement engendrés par la crise.

Évaluation par le Conseil d’administration

La discussion d’aujourd’hui a offert, à point nommé, une occasion importante d’essayer de tirer les premières leçons de la crise qui sévit actuellement. Les administrateurs considèrent que ces réflexions des services du FMI sont concises tout en étant exhaustives et qu’elles contiennent une série de recommandations stimulantes et, parfois, discutables. Ils ont souligné qu’il incombait tout particulièrement au FMI, compte tenu de la mission qui est la sienne, d’analyser la crise et de collaborer étroitement avec les autres acteurs — au niveau national et international — pour contribuer au rétablissement de la stabilité financière et de la croissance économique mondiales. Cependant, ils ont aussi souligné que, compte tenu de la très grande diversité et de la complexité des questions soulevées et du fait que la crise continue de sévir, la discussion d’aujourd’hui ne pouvait être que préliminaire. Le débat devra être approfondi lors de réunions ultérieures du Conseil avant qu’un avis définitif puisse être formulé. La discussion d’aujourd’hui a cependant permis de tracer une première ébauche très utile du paysage, en particulier dans les domaines où la réflexion devra être poursuivie.

Les germes de la crise ont été semés pendant les années de forte croissance et de faibles taux d’intérêt qui ont incité à un optimisme et à des prises de risques excessifs et engendré de multiples défaillances — de la discipline de marché, de la réglementation financière, des politiques macroéconomiques et de la surveillance à l’échelle mondiale. Si les administrateurs n’attachent pas tous la même importance relative à chacune de ces défaillances, ils estiment toutefois qu’il y a lieu de prendre des mesures correctrices sur un large front et à de nombreux niveaux, ce qui représente un programme ambitieux pour les décideurs et nécessite des actions coordonnées.

La réglementation et la surveillance financières

La crise financière actuelle trouve ses causes profondes dans la défaillance de la discipline de marché dans les pays avancés d’importance systémique, où des incitations mal conçues ont entraîné un effet de levier et des prises de risques excessifs, des instruments financiers nouveaux et complexes qui étaient mal maîtrisés, une mauvaise gestion des liquidités et, en fin de compte, une aggravation des risques systémiques. La réglementation et la surveillance n’ont pas réussi à freiner cette prise de risques excessifs, en raison en partie d’une évaluation déficiente des interconnexions entre les institutions et les marchés réglementés et non réglementés. Lorsque la crise a éclaté, les ripostes des pouvoirs publics ont été entravées par la fragmentation des structures réglementaires, le manque d’information sur les risques et les carences des structures en place pour gérer la crise et intervenir en faveur des banques en difficulté, surtout pour faire face aux tensions transfrontières.

Les administrateurs ont suggéré qu’il serait utile d’envisager une série de réformes prioritaires. Premièrement, le champ de la réglementation devrait être élargi de manière à englober un plus grand éventail d’institutions et de marchés et s’appuyer sur une coopération et une réglementation par fonctions plus efficaces. Deuxièmement, il conviendrait de réexaminer les pratiques réglementaires et institutionnelles actuelles afin d’en réduire le caractère procyclique. Troisièmement, il convient aussi de changer les pratiques en matière de gestion des liquidités et les mesures réglementaires afin de faire en sorte que les institutions financières conservent des volants de liquidité plus importants. Quatrièmement, pour ce qui est des institutions financières et des marchés ayant une importance systémique, l’amélioration des pratiques en matière d’information devrait être une priorité. Les décideurs doivent prendre l’initiative pour veiller à ce que la divulgation d’informations se traduise par une évaluation effective des risques institutionnels et systémiques, et pour que ces informations soient prises en compte dans des dispositifs d’alerte avancée et lors de l’élaboration des politiques macroprudentielles. Cinquièmement, la coopération et la réglementation transfrontières et par fonctions devraient être améliorées et favoriser l’existence de conditions de concurrence équitables entre marchés. Enfin, les cadres nationaux de gestion des liquidités doivent être renforcés et, au niveau international, il est indispensable d’améliorer les mécanismes transnationaux d’apport de liquidités.

Politiques macroéconomiques

Les administrateurs ont noté qu’une des leçons importantes de la crise réside dans la constatation que les booms des prix des actifs ne sont pas tous semblables et que leur effet sur le risque systémique dépend du degré de participation et des engagements du secteur financier. À cet égard, beaucoup d’administrateurs ont estimé qu’il y aurait lieu d’élargir les objectifs de la politique monétaire en y incluant explicitement la stabilité macrofinancière, en plus de la simple stabilité des prix. Un certain nombre d’autres administrateurs ont estimé en revanche que la politique monétaire est un instrument qui n’est pas assez fin pour qu’on y ait recours en période de booms des prix des actifs et du crédit, et qu’il faudrait éviter d’assigner trop d’objectifs à un seul instrument. Les administrateurs sont convenus que la réglementation prudentielle devrait jouer un rôle central face aux booms du crédit. Plus généralement, les administrateurs ont reconnu l’intérêt pour les autorités d’adopter une perspective macroprudentielle plus large et d’assigner clairement aux institutions une obligation de maintien de la stabilité macrofinancière.

Les administrateurs ont considéré généralement que la politique budgétaire n’avait pas joué de rôle direct pendant la période qui a précédé immédiatement la crise. Cependant, beaucoup d’administrateurs ont observé que, dans de nombreux pays, les déficits budgétaires n’avaient pas été suffisamment réduits pendant les années d’expansion, alors que les recettes étaient élevées, et que, par conséquent, l’espace budgétaire disponible pour contrer la crise était plus limité. De plus, dans plusieurs pays, la structure de la fiscalité encourageait le financement par effet de levier et par l’emprunt — ce qui rend le secteur privé plus vulnérable aux chocs. À cet égard, les administrateurs attendent avec intérêt la poursuite des travaux sur ce sujet très important, quoique délicat sur le plan politique.

Un certain nombre d’administrateurs ont fait observer que les déséquilibres mondiaux avaient joué un rôle dans l’accumulation de risques systémiques, mais quelques administrateurs ne sont pas de cet avis. Bien que l’intégration financière ait facilité la transmission de ces risques, la leçon à retenir n’est pas qu’il faut limiter fortement les flux de capitaux. La plupart des administrateurs ont estimé qu’il valait mieux revoir la manière dont les politiques macroéconomiques et structurelles avaient été utilisées pour tenter de remédier aux déséquilibres de grande ampleur, en insistant sur la nécessité de prendre en compte les retombées financières et sur l’économie réelle, et étudier la possibilité de recourir à des mesures prudentielles pour réduire les risques systémiques découlant des flux de capitaux.

L’architecture économique mondiale et le FMI

La principale défaillance de l’architecture économique mondiale réside dans l’absence de signaux d’alerte adéquats avant la crise, y compris, mais pas seulement, de la part du FMI, surtout par le biais de la surveillance des pays ayant une importance systémique. Même lorsque des risques ont été identifiés, ils ont trop souvent été exprimés de façon vague ou trop timide pour véritablement retenir l’attention des décideurs. Les administrateurs ont considéré en général que le FMI aurait dû identifier, communiquer et promouvoir de façon plus efficace des ripostes coordonnées aux risques systémiques qui pesaient sur l’économie mondiale.

En conséquence, il faut intensifier les efforts de renforcement de la surveillance, en veillant en particulier à couvrir toutes les sources de risques systémiques de façon intégrée, et poursuivre l’analyse des questions encore mal maîtrisées. La présomption tacite que les risques existent surtout sur les marchés moins développés devrait laisser place à la surveillance de tous les types de risques systémiques, dans les pays avancés comme dans les pays émergents. À cet égard, la plupart des administrateurs saluent les travaux en cours visant à la mise au point avec le Forum de stabilité financière d’un dispositif d’alerte avancée. Beaucoup d’administrateurs ont aussi souligné l’importance pour le FMI d’affiner le PESF, encore que certains administrateurs préféreraient donner la priorité à un renforcement plus général de l’analyse du secteur financier dans le contexte de la surveillance bilatérale. Il conviendrait aussi d’accorder une plus grande attention, dans les activités de surveillance, aux flux transfrontaliers de grande ampleur. Il a aussi été souligné que, pour assurer l’efficacité de la surveillance, il importe que les services du FMI produisent des analyses et des recommandations franches et indépendantes.

Une fois la crise éclatée, l’imprécision des règles et des accords de collaboration entre les autorités de contrôle financier en matière d’intervention et de répartition des charges ont entraîné des ripostes fragmentées et des retombées lorsque les institutions ont fait faillite. Les administrateurs sont convenus dans l’ensemble que ce problème devait être résolu, mais ils ont noté qu’il n’existe pas de solution facile, compte tenu de la nécessité de partager les coûts budgétaires. Les améliorations suivantes pourraient être apportées : recentrage de la surveillance sur les institutions et les marchés d’envergure mondiale et ayant une importance systémique ; mise au point de structures compatibles pour les interventions en faveur des banques en difficulté et le partage de l’information ; et entente sur des pratiques minimales pour surveiller les entreprises transnationales.

Une quatrième ligne de fracture de l’architecture économique mondiale est celle de l’insuffisance des apports de liquidités et des facilités de financement et d’assurance destinées à aider les pays à surmonter les turbulences sur les marchés mondiaux des capitaux. Les administrateurs ont estimé que la résolution de ce problème ne pouvait incomber au seul FMI, mais les efforts actuellement déployés pour doubler la capacité de prêt de l’institution devraient y contribuer largement. La réforme des instruments de prêt du FMI, de la conditionnalité, des commissions additionnelles et des commissions d’engagement ainsi que la réforme de la gouvernance au FMI sont autant de questions qui ont leur propre importance. Certains de ces sujets ont déjà été examinés séparément par le Conseil et les autres le seront sous peu.

Beaucoup d’administrateurs ont souligné que, en ce qui concerne la gouvernance du FMI, les conclusions formulées dans ces documents devaient être considérées comme exprimant le point de vue des services du FMI, qui n’est pas forcément celui du Conseil d’administration. Les administrateurs ne considèrent pas que la structure de gouvernance interne du FMI ait empêché la détection rapide de la crise ou la prise de mesures pour l’atténuer. Cependant, ils sont d’avis que la réforme de la gouvernance du FMI est en soi une question importante. À cet égard, ils ont noté qu’il importait de reprendre les travaux sur la réforme des quotes-parts et de la représentation, encore que certains administrateurs aient insisté pour que les travaux sur la riposte à apporter à la crise restent la priorité immédiate du FMI. Les administrateurs attendent avec intérêt l’occasion d’examiner le rapport du Comité Trevor Manuel, qui paraîtra prochainement.

En résumé, les discussions préliminaires d’aujourd’hui nous ont donné ample matière à réflexion. Ces leçons et les recommandations dont elles s’accompagnent devront faire l’objet d’un suivi dans diverses instances internationales, et tout particulièrement au Conseil d’administration du FMI. Il importe de parvenir un large accord sur toutes ces questions; c’est pourquoi une collaboration étroite avec les autres instances concernées et un dialogue intense entre nous seront essentiels au cours de la période à venir.