Discours

Pour une mondialisation plus solidaire -- Allocution prononcée par Horst Köhler, Directeur général du Fonds monétaire international

le 28 janvier 2002

Pour une mondialisation plus solidaire
Allocution prononcée par Horst Köhler,
Directeur général du Fonds monétaire international
à la Conférence sur la mondialisation et l'humanisation de l'économie
parrainée par la Conférence des évêques catholiques du Canada,
El Consejo Episcopal Latinoamericano et
The United States Conference of Catholic Bishops
Washington, le 28 janvier 2002

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1. Éminence, Mesdames et Messieurs, distingués représentants des communautés épiscopales et de la société civile, c'est pour moi un honneur de m'adresser à vous à l'occasion de cette conférence sur la mondialisation et l'humanisation de l'économie.

2. Les critiques faites à la mondialisation se sont quelque peu atténuées depuis le 11 septembre, mais les questions importantes que soulève ce débat restent posées et doivent demeurer au cœur des politiques conduites au plan national et international. Je ne doute pas que les événements tragiques de l'automne dernier aient ouvert davantage les yeux du grand public et ébranlé l'assurance de ceux, nombreux, qui se complaisaient à croire que l'on peut en toute quiétude se désintéresser de ce qui se passe dans des contrées éloignées ou des sociétés étrangères.

3. La mondialisation — ce processus par lequel les progrès de la libre circulation des idées, des personnes, des biens, des services et des capitaux conduisent à l'intégration de nos économies et de nos sociétés — ne nous est pas simplement imposée. Elle est aussi le produit de forces de changement profondément ancrées dans la nature humaine : le désir d'une vie meilleure, la volonté de renouveler et d'améliorer sans cesse nos façons de faire, la quête d'horizons plus larges et de libertés plus grandes. Elle traduit le choix politique de l'ouverture, qui est allé le plus souvent de pair avec la consolidation de la démocratie.

4. De fait, l'économie mondiale était plus intégrée à la fin du XIX^e siècle qu'elle ne l'est aujourd'hui. Mais la mondialisation a été interrompue dans la première moitié du XX^e siècle par la montée d'un nationalisme et d'un protectionnisme agressifs qui devaient déboucher sur la dépression économique et les conflits planétaires. Depuis la seconde guerre mondiale, la démocratie et les marchés libres ont repris leur progression, qui s'est encore accélérée une fois que la guerre froide a pris fin. Conséquence, les cinquante dernières années ont vu un essor des libertés économiques et politiques accompagné d'une prospérité croissante. Le revenu mondial par habitant a plus que triplé, et la majeure partie du monde a enregistré un progrès spectaculaire de l'alphabétisation et de l'espérance de vie. Parmi les principaux bénéficiaires de cette évolution figurent des pays en développement qui abritent plus de la moitié de la population mondiale et qui ont su tirer parti des chances offertes par la globalisation de l'économie durant les deux dernières décennies. Ces pays — le Brésil, le Chili, la Chine, la Corée, l'Inde et le Mexique, notamment — ont plus que doublé leur part des échanges mondiaux et rehaussé leur revenu par habitant. J'y vois la preuve que l'intégration à l'économie mondiale peut être particulièrement bénéfique pour les pays en développement.

5. Cela dit, il est clair aussi qu'une trop grande part de la population mondiale est restée à la traîne. Le fossé entre les nations les plus riches et les plus pauvres est plus grand que jamais. Les quelque trois milliards d'hommes et de femmes qui s'efforcent aujourd'hui de survivre avec moins de 2 dollars par jour ont droit à un avenir meilleur. La pauvreté n'est pas seulement la principale menace qui pèse sur la paix et la stabilité au XXI^e siècle, elle est aussi notre plus grand défi moral.

6. Ce n'est pas en essayant de remonter le cours du temps et d'inverser le processus de mondialisation que l'on résoudra ces problèmes. Le processus d'intégration à l'économie mondiale recèle encore un énorme potentiel d'amélioration des conditions de vie sur notre planète. Pour que ce potentiel se concrétise, nous devons travailler à rendre la mondialisation plus solidaire, c'est-à-dire soucieuse de n'oublier personne et d'équilibrer davantage ses risques et ses bienfaits. Il est urgent, pour ce faire, de forger un concept politique qui corresponde au monde globalisé d'aujourd'hui et qui puisse inspirer et orienter le processus de globalisation.

7. Plus que toute autre chose, sans doute, la mondialisation requiert la coopération de chacun et l'existence d'institutions capables de l'organiser dans ces multiples formes. Et, pour mobiliser les volontés et canaliser le soutien des peuples à travers le monde, cette coopération suppose qu'un consensus existe sur une série de principes et de règles dont je citerai les plus importants.

• Premièrement, tous les pays doivent être assurés que leur voix sera entendue et leurs intérêts reconnus. Comme l'a dit le Pape Jean-Paul II lors du rassemblement œcuménique d'Assise le week-end dernier, c'est en étant à l'écoute les uns des autres que nous pourrons «...dissiper les ombres du soupçon et de l'incompréhension».

• Deuxièmement, chacun doit être convaincu que tous les pays assumeront leurs responsabilités et prendront en compte l'impact de leurs actions sur les autres.

• Troisièmement, il importe que les décisions prises au plan international s'inscrivent dans le respect des souverainetés nationales et des autorités locales, des religions, des cultures et des traditions. C'est un domaine où l'Église catholique peut ouvrir la voie en créant, par la tolérance, des passerelles entre les peuples et les religions du monde. Partout où c'est possible, la dynamique de mondialisation doit reposer sur la participation du plus grande nombre, sans exclusion, et sur les initiatives locales.

• Enfin, l'économie mondiale a besoin d'une éthique mondiale fondée sur le respect des droits de l'homme, mais aussi sur la reconnaissance des responsabilités personnelles et sociales. Quelles que soient leurs convictions religieuses, les membres d'une même communauté ont toujours accepté et observé un ensemble des préceptes moraux communs : partager avec les plus démunis, protéger les plus vulnérables, etc. Dans un monde toujours plus intégré et plus interdépendant, le champ d'application de ces valeurs cardinales s'étend.

8. À mon sens, les institutions de Bretton Woods — le FMI et la Banque mondiale — forment d'une équipe qui travaille à rendre la mondialisation plus solidaire. Nos deux institutions ont été créées en 1944 pour rétablir et préserver les bienfaits de l'intégration mondiale en favorisant l'ouverture, la confiance et la coopération internationale. En dépit de toutes les critiques qui nous sont adressées aujourd'hui, j'ai la conviction que, si nous n'existions pas, il faudrait nous inventer. Nous poursuivons un objectif commun — favoriser l'instauration d'une prospérité largement partagée — en nous appuyant sur une division judicieuse des tâches et sur un partenariat étroit qui vise à renforcer notre efficacité conjointe. La Banque mondiale concentre ses efforts sur les investissements à long terme et le renforcement des capacités des pays membres, qu'elle appuie dans les efforts qu'ils déploient pour résoudre leurs problèmes sociaux et environnementaux et combattre la pauvreté. Le FMI, pour sa part, se concentre sur le fonctionnement du système monétaire international et favorise l'adoption des politiques macroéconomiques saines, sans lesquelles il ne peut y avoir de croissance durable. Les flux de capitaux privés sont devenus la principale source de financement de la croissance, de la productivité et de la création d'emplois, mais ils constituent aussi une source d'instabilité et de crises. Nous devons donc aider les pays membre à tirer parti des chances qu'offre l'intégration des marchés de capitaux, tout en réduisant au minimum les risques encourus, et travailler à la stabilisation du système financier international.

9. Pour s'acquitter de cette mission, la Banque mondiale et le FMI ont pour atouts majeurs leur caractère universel et une culture institutionnelle fondée sur la recherche du consensus, la confiance et le respect mutuel. Depuis la crise asiatique, en particulier, le FMI a amorcé un processus de réforme et de changement destiné à renforcer sa dimension coopérative et à mettre l'institution en mesure de mieux servir ses membres.

• Le FMI, qui était relativement fermé, est devenu de plus en plus ouvert et transparent, comme peuvent en témoigner tous ceux qui ont visité notre site Internet. Nous encourageons et favorisons la même transparence dans les pays membres.

• Le FMI a pris l'initiative d'une refonte théorique radicale de la gouvernance économique, fondée sur le respect de normes et codes de bonne gestion économique et financière, le gouvernement d'entreprise et la surveillance des économies des pays membres dans le cadre des missions annuelles; il s'agit de mettre tous les acteurs économiques sur un pied d'égalité.

• Nous nous efforçons de mettre au point une stratégie globale de nature à préserver la stabilité et l'intégrité du système financier international, bien commun de l'humanité. Le programme d'évaluation des secteurs financiers (PESF) conduit conjointement par le FMI et la Banque mondiale est désormais au cœur des efforts entrepris par nos deux institutions pour consolider les secteurs financiers nationaux et combattre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

• Nous prenons aussi des mesures pour simplifier la conditionnalité des prêts du FMI et favoriser une véritable prise en main des programmes de réformes par ceux à qui elles sont destinées. La conditionnalité reste nécessaire, car il n'y a pas de stabilité ni de croissance sans bonnes politiques. Mais cela ne signifie pas que nous faisons la leçon à nos membres ou que nous leur imposons nos vues. Ces réformes ne peuvent être menées à bien que si les pays en assument eux-mêmes la responsabilité, ce qui suppose qu'ils soient convaincus que les réformes sont dans leur intérêt.

• Enfin, le FMI est plus que jamais une institution soucieuse d'écouter et d'apprendre — et pas uniquement auprès de ses pays membres! Nous reconnaissons et nous apprécions le rôle des institutions religieuses et de la société civile dans l'articulation des fondements moraux de l'action collective et la mobilisation d'un soutien des populations sur le terrain.

10. L'année 2001 a été à tous égards très difficile. L'activité économique marquait le pas à travers le monde avant même le 11 septembre, et les attentats terroristes ont aggravé les risques et les incertitudes. La bonne nouvelle, c'est que les économies nationales et le système financier international dans son ensemble ont fait preuve jusqu'à présent d'une remarquable résistance — grâce, entre autres, aux initiatives prise par le FMI. Mais la médaille a son revers : le ralentissement de l'économie mondiale a rendu la vie encore plus difficile pour les populations vulnérables, et menace de marginaliser davantage les nations les plus pauvres. C'est pourquoi j'ai demandé instamment aux économies industrielles, surtout, de faire tout ce qui est en leur pouvoir pour relancer la croissance mondiale.

11. Nous sommes profondément préoccupés, au FMI, par les troubles sociaux et les difficultés que connaît l'Argentine. Par deux fois en moins d'un an, nous avons accru notre aide financière à ce pays. Fin 2001, toutefois, il est devenu manifeste que l'Argentine ne pouvait pas compter, au plan politique, sur cette union indispensable pour mettre en œuvre la stratégie qu'elle s'était elle-même choisie. Je suis prêt à discuter du rôle du FMI dans cette tragédie. Mais soyons prudent : le nœud du problème, et donc la clef de sa résolution, se trouve à l'évidence en Argentine. La dernière décennie a été marquée par des réformes importantes et de réels succès. Mais les réformes n'ont pas eu l'ampleur requise et n'ont pas été appliquées avec la persévérance voulue. En particulier, la politique budgétaire conduite n'était pas saine et le cadre institutionnel de l'État et de la société est resté trop faible. Je crois que le Président Duhalde sait quelles sont les causes de la crise. Son intention est d'unifier le taux de change et de laisser flotter le peso, et d'étayer ce dispositif par une politique monétaire et budgétaire judicieuse : c'est une bonne nouvelle. Parallèlement, toutefois, d'autres signaux ont semé la confusion parmi les investisseurs et les Argentins. Seul un plan global et cohérent permettra de surmonter la crise économique et sociale, même si chacun doit être conscient que tout ne pourra pas être résolu en quelques semaines. J'en conclus que l'Argentine doit resserrer encore sa collaboration avec la communauté internationale. Il va sans dire que le FMI souhaite l'aider à sortir de cette crise. Dans le cadre de notre mandat, nous sommes prêts à dialoguer avec les autorités et à apporter à l'Argentine notre assistance technique et notre aide financière.

12. L'expérience de l'Argentine et d'autres pays en crise est riche d'enseignements pour le FMI. Premièrement, nous devons nous consacrer davantage encore à la prévention des crises et améliorer notre capacité à générer des initiatives avant même que ces crises n'éclatent. Deuxièmement, nous devons mieux délimiter les rôles respectifs du FMI et du secteur privé dans la prévention et la gestion des crises. C'est dans cet esprit que le FMI a suggéré la création d'un mécanisme de restructuration de la dette souveraine — inspiré du chapitre 11 de la législation américaine sur la faillite — qui s'appliquerait aux pays dont l'endettement est devenu insupportable. Troisièmement, les réformes structurelles sont indispensables pour que s'instaure une croissance durable, mais elles doivent être de grande envergure, reposer sur des fondements solides et être socialement équitables. Quatrièmement, et cela découle de ce qui précède, les pays qui s'ouvrent à l'économie mondiale doivent disposer des capacités institutionnelles nécessaires pour le faire de façon productive et, en règle générale, ils ont intérêt à adopter un taux de change flexible. Une économie de marché intégrée au système mondial doit disposer d'institutions solides, mais aussi d'un cadre de réglementation et de contrôle capable de préserver la concurrence et de favoriser l'équité ainsi que la bonne gouvernance de l'État et des entreprises. C'est pourquoi le FMI doit coopérer plus efficacement encore avec la Banque mondiale et les banques régionales de développement, qui sont responsables au premier chef du renforcement des capacités institutionnelles et de la protection sociale.

13. J'ai la conviction que le FMI doit rester résolument engagé aux côtés des pays les plus pauvres, car nous sommes une institution universelle et notre mission est d'aider tous nos membres. Nous appuyons, avec d'autres nations et institutions internationales, les objectifs de développement du millénaire adoptés par Nations Unies pour l'horizon 2015. Et j'estime pour ma part que ces objectifs, aussi ambitieux qu'ils soient, peuvent et doivent être atteints. Mais cela ne pourra se faire que si la communauté internationale prend conscience qu'elle ne peut plus s'en tenir à sa «routine» quotidienne.

14. Le combat contre la pauvreté dans le monde ne sera gagné que s'il repose sur une volonté politique réelle et sur la capacité des pays pauvres à s'aider eux-mêmes — en s'appliquant à préserver ou rétablir la paix dans leurs frontières, à instaurer l'état de droit et la bonne gouvernance et à libérer les énergies créatrices des populations. Il faudra pour cela des investissements, notamment dans le capital humain et les infrastructures, mais aussi des politiques et des institutions économiques qui stimulent l'initiative privée et favorisent une intégration réussie au marché mondial. Il est encourageant de voir que cette approche se concrétise, comme dans le cas du Nouveau partenariat pour le développement de l'Afrique. Notre principal atout dans cette lutte contre la pauvreté, c'est la volonté politique et la résolution des pays en développement à s'attaquer eux-mêmes à ce problème.

15. Pour utiliser au mieux cet atout, le FMI et la Banque mondiale ont mis en place un processus qui favorise la formulation de stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP) à l'initiative des pays concernés. Au début de ce mois, nous avons organisé une Conférence sur les stratégies de réduction de la pauvreté qui a réuni plusieurs centaines de représentants de la communauté officielle et de la société civile afin de dresser le bilan de deux ans d'expérience du processus. Il en est ressorti que les DSRP sont bien accueillis et que cette initiative, jugée prometteuse, devrait faciliter la mise au point de stratégies de lutte contre la pauvreté pouvant recueillir un large soutien, tant dans les pays concernés que parmi leurs partenaires extérieurs pour le développement. Cependant, les participants se sont inquiété des tensions inhérentes au processus et du fardeau administratif qu'il leur impose. Les propositions issues de cette conférence seront une contribution essentielle à l'examen du processus des DSRP et de notre facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) auquel le Conseil d'administration du FMI procédera en mars prochain. Il existe encore, indéniablement, des marges de progression importantes, ne serait-ce que dans l'analyse des causes de la pauvreté et dans l'assistance technique du FMI et des bailleurs de fonds à l'appui du renforcement des capacités institutionnelles, qui doit s'intensifier.

16. Mais, s'il est essentiel que les pays s'aident eux-mêmes, ce n'est là qu'un des termes de l'équation. Nous ne ferons reculer véritablement la pauvreté dans le monde que si les efforts des pays pauvres sont épaulés par un appui plus massif, plus rapide et plus global de la communauté internationale. Il a été possible, grâce en grande partie à l'intérêt soutenu et à l'appui actif des représentants de la société civile et des organisations religieuses — et notamment de l'Église — de mobiliser, dans les pays riches, un consensus en faveur d'une intensification des efforts consentis pour l'allègement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE). Le FMI et la Banque mondiale ont joué un rôle moteur sur ce plan dans le cadre de l'initiative renforcée en faveur des PPTE, qui a déjà permis d'alléger de 36 milliards de dollars, au total, la dette de 24 de ces pays. Jim Wolfensohn et moi-même nous sommes engagés à ne pas ménager nos efforts pour assurer le succès de cette initiative en veillant à ce que les ressources qui y sont consacrées servent effectivement à faire reculer la pauvreté et en faisant le maximum pour que les derniers pays à pouvoir encore en bénéficier — je pense surtout aux cas difficiles des pays qui sortent de conflits — puissent y accéder.

17. L'allégement de dette n'est pas pour autant la panacée, et la campagne en faveur de l'annulation des dettes ne doit pas servir de prétexte pour ne pas prendre les décisions qui s'imposent à tous ceux qui veulent faire reculer durablement la pauvreté dans le monde. Les pays n'échapperont pas au piège de pauvreté s'ils ne se dotent pas des fondements juridiques et institutionnels d'une économie moderne, en faisant en sorte notamment qu'il soit possible d'y emprunter et d'y prêter en toute sécurité. J'ajoute que les ressources qui seraient libérées par de nouveaux allègements de dettes ou l'effacement pur et simple de celles-ci sont loin d'égaler celles que dégageraient les initiatives que les pays riches pourraient prendre dans les domaines clés du commerce et de l'aide. Alors que nous préparons la Conférence des Nations Unies sur le financement du développement prévue à Monterrey et la Conférence de Johannesburg sur le développement durable, je voudrais exhorter ici les institutions religieuses et la société civile à engager, en faveur de l'augmentation de l'aide et de l'accès des produits des pays pauvres aux marchés internationaux, une campagne aussi énergique et résolue que celle qu'elles ont menée en faveur de l'allégement de la dette.

18. Atteindre l'objectif d'aide publique au développement (APD) fixé par les Nations Unies — 0,7 % du PNB — serait l'expression concrète d'une solidarité entre les citoyens des pays riches et des pays pauvres. Aujourd'hui, le niveau moyen de l'APD dans les pays de l'OCDE atteint à peine 0,22 % du PNB, chiffre inacceptable qui se traduit par un déficit des flux d'aide de l'ordre de100 milliards de dollars par an. Et les États-Unis sont en queue de peloton, avec une APD de 0,10 % du PNB seulement. Si les pays riches réussissaient à faire voter une loi obligeant à atteindre l'objectif des Nations Unies dans les dix ans qui viennent, cela permettrait de dégager, dès la première année, assez de ressources nouvelles pour répondre aux besoins estimés — environ 10 milliards de dollars par an — de la nouvelle campagne mondiale de prévention et de traitement du VIH/sida.

19. La libéralisation du commerce international est la meilleure façon d'aider les pays en développement à s'aider eux-mêmes parce qu'elle leur permet de s'affranchir de toute dépendance vis-à-vis de l'aide, mais aussi parce qu'elle est dans l'intérêt de tous. À mon avis, on mesurera véritablement la crédibilité des efforts des pays riches pour lutter contre la pauvreté à leur volonté d'ouvrir leurs marchés et de renoncer aux subventions qui faussent les échanges dans des secteurs — l'agriculture et l'agroalimentaire, le textile et les vêtements, l'industrie légère — où les pays au développement disposent d'un avantage comparatif.

20. Les États-Unis, le Japon et l'Union européenne dépensent des sommes excessives —des centaines de milliards de dollars — pour financer des subventions agricoles et soutenir des activités marginales au bénéfice d'une faible partie de leur population, et mettent à mal, ce faisant, des secteurs agricoles qui sont essentiels à la paix et au développement des pays pauvres. Pourtant, c'est bel et bien ce qui se passe aujourd'hui.

• Aux États-Unis, par exemple, le soutien des prix du coton coûte plus de 2 milliards de dollars par an, soit davantage que la production annuelle globale du secteur cotonnier de l'Afrique subsaharienne. Et le coton américain subventionné accapare plus de 30 % des exportations mondiales, alors que ce secteur crucial pour la vie économique de certains des pays les plus pauvres du monde — le Bénin, le Mali, le Tchad, le Togo — est dans une situation catastrophique.

• Les gouvernements des pays de l'Union européenne dépensent aussi plus de 2 milliards de dollars chaque année pour acheter les surplus de leur production sucrière, et inondent les marchés mondiaux avec ces excédents. Quelques pays en développement bénéficient certes d'un accès privilégié aux marchés de l'UE, sous un régime de quotas, mais cela signifie seulement des pertes encore plus lourdes pour les autres producteurs d'Amérique latine, d'Asie ou d'Afrique australe.

• Au Japon, enfin, les subventions agricoles sont plus élevées que dans toute autre économie avancée, à tel point que le prix du riz, par exemple, est huit fois supérieur aux prix mondiaux. Là aussi, cela signifie pour les pays en développement — et singulièrement pour les pays asiatiques — la perte de créneaux commerciaux majeurs.

21. Les États-Unis jouent un rôle moteur dans la promotion du libre-échange et de la démocratie. S'ils exerçaient ce même leadership pour favoriser l'abolition de subventions aussi insupportables, cela profiterait non seulement aux pays les plus pauvres et les plus vulnérables, mais aussi au peuple américain.

22. J'ai la conviction que non seulement la mondialisation nous incite et nous oblige à rendre ce monde meilleur pour tous, mais nous offre aussi une chance de le faire. Le FMI et l'Église catholique sont deux institutions mondiales — avec chacune, bien sûr, un domaine de compétence et d'influence bien défini — qui devraient, partout où c'est possible, travailler ensemble pour rendre la mondialisation plus solidaire et faire reculer la pauvreté. Nous ne sommes pas d'accord sur tous les points, c'est vrai. Mais je crois qu'il est essentiel de dialoguer et de faire valoir ses arguments en toute connaissance de cause — ne serait-ce que parce que cela permet d'avancer des suggestions susceptibles d'améliorer le FMI. Je vous exhorte à continuer de peser sur la conscience mondiale, de réfléchir aux formes pratiques que pourrait prendre une solidarité active — notamment en pressant les autorités d'agir pour accroître l'aide, ouvrir davantage les échanges et accélérer les réformes structurelles dans les économies avancées. Comme me le disait Son Éminence le cardinal McCarrick, pauvres et riches devraient travailler ensemble à rendre ce monde meilleur. L'ambition du FMI est de faciliter ce partenariat.