I. Introducción1. En los documentos presentados recientemente a los Directorios Ejecutivos del Banco y el Fondo1 se ha propuesto la adopción de un nuevo enfoque para la reducción de la pobreza. Dicho enfoque es reflejo del amplio consenso que está surgiendo con respecto a la forma de lograr que las medidas que adopten los países, y el respaldo que se otorgue con fines de desarrollo, se traduzcan en una mayor reducción sostenible de la pobreza. En particular, este consenso --que se recoge en el Marco Integral de Desarrollo del Banco Mundial-- indica que es necesario adoptar estrategias de lucha contra la pobreza que reúnan, entre otras, las siguientes características:
2. En este nuevo marco se reconoce la complejidad de los factores que inciden en la pobreza y los grandes esfuerzos desplegados por otros organismos, como el sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo, en la reducción de la pobreza. Si bien las causas y las soluciones varían según el país, en general, las estrategias acertadas de lucha contra la pobreza tienen varias características en común. El logro de un crecimiento rápido y sostenible, así como un crecimiento en que los pobres puedan participar de lleno, son condiciones necesarias para reducir la incidencia de la pobreza. Ello requiere una gestión macroeconómica prudente, un sector privado fuerte y una inversión sólida, así como políticas sectoriales y estructurales acertadas. En este nuevo enfoque se reconocen además las pruebas cada vez más convincentes de que una pobreza arraigada, y la falta de oportunidades económicas y de un acervo de activos adecuado son factores que, por sí solos, pueden frenar el crecimiento. Asimismo, para reducir la pobreza se requieren mecanismos eficaces de participación de los sectores pobres e instituciones públicas dinámicas y responsables. Una buena calidad de gobierno es necesaria porque garantiza una gestión eficiente de los recursos públicos y mejora la transparencia, permitiendo que el público examine las medidas de las autoridades y que las autoridades encargadas de la gestión fiscal rindan cuentas de los resultados que obtienen. La activa participación de la sociedad civil en el seguimiento de los aspectos pertinentes de los programas es un factor importante en la estrategia que se adopte. 3. De conformidad con este nuevo enfoque, la estrategia que los países se proponen emprender debe enunciarse en un documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), el cual constituirá el principal instrumento para las relaciones entre los países y la comunidad de donantes. En las operaciones de préstamo y las estrategias de asistencia, dicho documento deberá someterse a la aprobación de los Directorios del Banco y el Fondo en lo que se refiere a las políticas y programas respaldados por cada institución en los ámbitos que les corresponden a cada uno, y proporcionará la base para el respaldo que estos organismos otorguen a través del crédito concesionario y para el alivio de la deuda que se conceda en el marco de la Iniciativa para los PPME. 4. Una vez que el Comité Provisional y el Comité para el Desarrollo aprobaron este enfoque, y como se explica en el informe sobre el DELP (Poverty Reduction Strategy Papers--Status and Next Steps2), se procedió a aplicar medidas para respaldar la formulación por parte de los países de estrategias de lucha contra la pobreza y lograr que participasen en este proceso otros organismos de desarrollo. En resumen:
5. Asimismo, en el Banco y el Fondo se están realizando intensos preparativos para estar en mejores condiciones de ayudar a los países a formular estrategias eficaces de lucha contra la pobreza que los países consideren como propias y abordar los problemas que esta tarea planteará para ambas instituciones. El 18 de octubre, funcionarios de alto nivel del Banco y el Fondo participaron en un retiro para analizar la instrumentación del nuevo enfoque y los problemas que plantea para ambas instituciones. En el Banco se están preparando materiales que facilitarán la identificación de los vínculos entre los resultados que se obtengan y las prioridades de la política pública, en tanto que el personal de ambas instituciones está analizando los vínculos entre la macroeconomía y la pobreza. Este material se utilizará para capacitar a los representantes de los países beneficiarios y al personal del Banco y el Fondo3. Se prevé realizar consultas sobre el DELP con las autoridades en África a partir de enero y posteriormente consultas con otros países. 6. En el presente informe preparado conjuntamente por el personal del Banco y el Fondo se resumen las directrices que se han propuesto para la formulación de las estrategias de lucha contra la pobreza y el DELP, y se analiza la función que desempeñará en esta labor el personal de ambas instituciones. El informe tiene por objeto facilitar un proceso de consultas de amplio alcance. En otros documentos se examinan los aspectos operativos del servicio del FMI para el crecimiento y de lucha contra la pobreza (SCLP) y de las operaciones de la AIF4. Estas directrices-- y concretamente el análisis del contenido de los DELP y el proceso participativo descrito en las secciones III y IV a continuación-- serán revisadas a la luz de los comentarios que susciten y de la experiencia que se irá acumulando. Asimismo, el personal de las instituciones ha propuesto que se prepare, antes de las Reuniones Anuales de abril, un informe de situación para evaluar la implementación y, posteriormente, informes de avance que se someterán regularmente a la consideración del Directorio a partir de mediados del 2000. 7. El resto del informe se ha organizado de la siguiente forma. En la sección II se intenta colocar el nuevo enfoque en su contexto y se determinan los resultados a corto plazo que cabrían esperarse de su adopción; se hace hincapié en el carácter consultivo de este informe y se explica que será revisado a la luz de los comentarios recibidos. En la sección III se presentan algunas cuestiones que las autoridades podrían tener en cuenta en la elaboración del DELP; en la sección IV se analizan los procesos que deberán ponerse en marcha en los países --incluida la participación de la sociedad civil-- a efectos de formular y supervisar los DELP. En la sección V se describe la función del personal del Banco y del Fondo para ayudar a las autoridades a redactar el DELP y en la sección VI se examina el vínculo entre el DELP y la concesión de crédito del Banco y el Fondo, incluidos los mecanismos transitorios. En la sección VII se explica el vínculo entre el DELP y la Iniciativa para los PPME. En la sección VIII se esbozan las medidas de respaldo que podrían adoptar los donantes y otras instituciones multilaterales. En la sección IX se presentan algunos temas de debate. II. El contexto del nuevo enfoque8. El principal objetivo del enfoque ampliado es ayudar a los países a formular y poner en marcha estrategias más eficaces para luchar contra la pobreza. En los últimos años, varios países, donantes y organismos internacionales han intentado formular estrategias de lucha contra la pobreza más eficaces. Muchos países de bajo ingreso están firmemente decididos a reducir la pobreza y en muchos países se realizan consultas de amplio alcance como parte del diálogo sobre políticas. En el Banco, a través del Marco Integral de Desarrollo (MID), se procura depurar esta información para que pueda aplicarse en los programas que la institución instrumenta en los países y como parte de sus esfuerzos de solidaridad internacional. El FMI, por su parte, ha creado el SCLP. En el recuadro 1 se presentan los principios derivados de estas labores.
9. Algunos países --como Ghana y Uganda-- ya han registrado avances sustanciales en la formulación de estrategias de lucha contra la pobreza basadas en la participación (véanse los anexos I y II en que se describen las estrategias adoptadas por estos países5). Burkina Faso se halla actualmente en un proceso basado en gran medida en los principios enunciados en el recuadro 2. Sin embargo, si bien estos principios se han aceptado en su mayor parte, es evidente que existen limitaciones con respecto a la medida en que pueden aplicarse inmediatamente tanto a nivel general como a nivel nacional. A nivel general, se requieren medidas suplementarias para llegar a un entendimiento más cabal de las características complejas y multidimensionales de la pobreza y de sus causas como, por ejemplo, los vínculos entre un mayor gasto (por ejemplo, en educación primaria) y los indicadores intermedios deseables (por ejemplo, un aumento del número de alumnos inscritos en la escuela primaria) y los resultados (por ejemplo, los índices de alfabetismo); los vínculos entre el gasto en infraestructura (por ejemplo, en caminos rurales) y la reducción de la pobreza, y la relación entre el crecimiento y la reducción de la pobreza (y las desigualdades, en general).
10. A nivel nacional se observan grandes divergencias en los países en cuanto a:
11. Debido a estas diferencias, debemos ser realistas con respecto a los resultados que pueden esperarse con los DELP en el corto plazo. El nuevo enfoque no es una solución mágica que resolverá los problemas de la pobreza, pero con el tiempo se espera poder contar con más información sobre los problemas y aumentar la capacidad para implementar estrategias eficaces. Como cabría esperarse, las características y el contenido de los DELP, así como los procesos participativos necesarios para su elaboración, variarán de un país a otro. Con el tiempo, y al igual que en el caso de la Iniciativa para los PPME, los países y las instituciones donantes irán aprendiendo sobre la marcha. Por lo tanto, el personal no tiene ninguna idea fija con respecto a la estrategia "ideal" de lucha contra la pobreza ni sobre los procesos participativos, y alienta a las autoridades nacionales a probar distintas modalidades a medida que vayan formulando el DELP para que se ajuste lo más posible a los principios ya enunciados. Todo el resto de este documento debe interpretarse teniendo presente esta observación. 12. Asimismo, ya que el proceso en que se enmarca el DELP fue acordado por los Directorios del Banco y del Fondo y aprobado por el Comité Provisional y el Comité para el Desarrollo, a las instituciones les corresponde orientar a los países de bajo ingreso sobre lo que se está proponiendo en el nuevo enfoque. En las secciones III y IV se intenta ofrecer algún tipo de orientación en este sentido. No obstante, debe considerarse que esta orientación es aún muy provisional por las siguientes dos razones:
13. A medida que este nuevo enfoque se vaya adoptando a mediano plazo, es esencial que no seamos demasiado ambiciosos porque ello podría paralizar el proceso. (Esta observación ha sido subrayada por los funcionarios operativos del Banco y del Fondo.) Por lo tanto, debemos ser realistas con respecto a las estrategias de desarrollo y de lucha contra la pobreza que podemos respaldar en los países de bajo ingreso. III. Posibles elementos de la estrategia de lucha contra la pobreza14. Los principios en que se basa el nuevo enfoque y las buenas prácticas que se han observado en una serie de casos de países parecen indicar que existe una gama de aspectos que pueden abordarse en las estrategias de lucha contra la pobreza que se apliquen en los países. La presente sección tiene por objeto ofrecer una síntesis que facilite la organización del trabajo de las autoridades, con la asistencia de todos los participantes en el proceso, para elaborar un documento de estrategia. No debe considerarse como un marco rígido ni como un modelo básico del DELP. Cuando se justifique, en el DELP se debe procurar partir de las estrategias existentes de lucha contra la pobreza y tener en cuenta las características específicas de los países. En el recuadro 3 se resumen algunos aspectos que las autoridades deberían considerar. 15. La estrategia de lucha contra la pobreza debe garantizar la compatibilidad entre las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales del país y las metas de reducción de la pobreza y de desarrollo social, y formularse a través de un proceso transparente en que las metas, el diseño de las políticas y el seguimiento de la implementación sean el resultado de una participación de amplia base. Generalmente, deberán especificarse en el DELP los siguientes elementos:
16. Esta lista de los posibles componentes que podrían incluirse en el DELP --que se resumen en el apéndice I-- debe considerarse únicamente como indicativa de lo que las autoridades nacionales, con el respaldo del Banco y del Fondo y los otros organismos de desarrollo, deben procurar tener en cuenta. El personal de estas instituciones subraya que esta descripción debe considerarse como una guía que las autoridades podrán utilizar a su discreción y que tendrá que adaptarse a las circunstancias y características específicas de cada país. En lo que se refiere a la estructuración del DELP, debe fomentarse la experimentación. El objetivo es que la versión definitiva del documento describa en forma realista los considerables avances que podrían registrarse en la reducción de la pobreza, así como las políticas necesarias para alcanzar esos objetivos aplicando los principios enunciados en el recuadro 1. 17. El proceso mediante el cual los países diseñarán sus estrategias de lucha contra la pobreza irá evolucionando. Algunos países iniciarán el proceso en una etapa más avanzada y obtendrán resultados más rápidamente. El Banco y el Fondo, así como los otros organismos de desarrollo, deben respaldar este proceso en función de las ventajas comparativas que tienen en sus respectivos ámbitos de competencia. 18. Reviste especial importancia que el DELP ayude a fomentar y evaluar los avances de los países en las siguientes cuatro áreas:
IV. Los procesos nacionales para formular y aplicar una estrategia de lucha contra la pobreza19. Se prevé que la amplia participación de la sociedad civil, de otros grupos nacionales interesados y de las instituciones elegidas mejore el diseño y ayude en la implementación de la estrategia de reducción de la pobreza. En particular, las consultas que se efectúen con los representantes de los más desfavorecidos permitirán a las autoridades tener más en cuenta las inquietudes prioritarias de estos grupos en la formulación de la estrategia6. Al fomentar una mayor identificación con la estrategia, la amplia participación de los interesados puede facilitar una implementación sostenida que se traduzca en buenos resultados. La sociedad civil puede desempeñar una función importante en el seguimiento de la instrumentación de la estrategia y en el fortalecimiento de la rendición de cuentas. 20. Es importante subrayar que las directrices que orienten el proceso de formulación de las estrategias de lucha contra la pobreza no pueden ser, ni deben ser, rígidas. Por el hecho de que estas directrices reflejarán la experiencia y el sistema político del país, la experimentación y adaptación a la cultura y a las circunstancias específicas del país son esenciales para el éxito del proceso participativo. En el recuadro 4 se enumeran los posibles factores que las autoridades podrían tener en cuenta al organizar un proceso participativo.
21. Las autoridades deberán redactar el DELP para reforzar su identificación con la estrategia, recurriendo a asesoramiento externo cuando sea necesario. El primer borrador del documento podrá prepararse una vez efectuadas las consultas con los interesados nacionales o antes de estas consultas, en cuyo caso servirían de antecedentes para las discusiones iniciales. En vista de la función central que desempeñan en el suministro de asesoramiento en materia de políticas y de financiamiento externo, las principales instituciones multilaterales --incluidos el Banco y el Fondo-- deberán respaldar este proceso. En este contexto, podría ser conveniente organizar una reunión de tipo consultiva o una sesión con otros donantes para obtener respaldo externo antes de prepararse la versión final del DELP. Las autoridades serían las que determinarían --en consulta con los organismos internacionales-- en qué etapa finalizar el documento de estrategia a efectos de presentarlo a los Directorios del Banco y del Fondo para su aprobación y para servir de base para solicitar crédito concesionario de estas instituciones (véase la sección V)7. 22. El seguimiento participativo de la implementación del DELP --complementado con medidas que fortalezcan las instituciones de gestión del gasto, así como las prácticas de estas instituciones, con el fin de mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la eficiencia-- es un elemento clave del nuevo enfoque de lucha contra la pobreza. Las autoridades deben preparar anualmente un informe de avance sobre la aplicación del programa de lucha contra la pobreza, que además serviría de base para la declaración de información a todos los agentes externos, con lo cual en teoría podría evitarse que los requisitos de divulgación fuesen excesivos. En este informe de avance se indicaría la medida en que se han alcanzado las metas de desarrollo y se señalarían los factores que han dado lugar a discrepancias entre las metas y los resultados obtenidos. Asimismo, se indicaría en qué medida se solicitaron y se tuvieron en cuenta opiniones externas. También podrían proponerse modificaciones de la estrategia para fortalecer su implementación a la luz de la experiencia acumulada o para hacer frente a perturbaciones exógenas, ya que ambos factores podrían dar lugar a una revisión de marco macroeconómico y otras políticas. Cada tres años deberá actualizarse el DELP, sobre la base de una participación amplia. Esta actualización permitiría que los participantes pasen revista a la implementación de la estrategia. V. La función del banco y del fondo23. El nuevo marco exigirá del Banco y del Fondo que colaboren más estrechamente para ayudar a los países miembros de bajo ingreso. El objetivo es ayudar a las autoridades nacionales a preparar una estrategia de lucha contra la pobreza en que las medidas de política encaminadas a elevar el crecimiento y reducir la pobreza se integran en un marco coherente de políticas macroeconómicas, estructurales y sociales. Para alcanzar este objetivo el personal del Banco y del Fondo deberá presentar a las autoridades el consenso a que han llegado con respecto a los principales obstáculos que impiden un mayor crecimiento y la reducción de la pobreza en cada país, y las medidas de política para hacer frente a esos obstáculos. Asimismo, el personal debe estar dispuesto a considerar estrategias de ajuste y de reforma más flexibles que conciban los países y reflejen una identificación con el proceso, pero que no comprometen los objetivos de reducir la pobreza y lograr un crecimiento más rápido. 24. Los equipos del Banco y del Fondo deberán colaborar estrechamente y procurar presentar a las autoridades una visión global coherente, centrándose en sus ámbitos de competencia tradicionales en consonancia con los acuerdos de colaboración que las dos instituciones han establecido8. Por consiguiente, el personal del Fondo asumiría el liderazgo en el suministro de asesoramiento a las autoridades en las áreas que son propias de su cometido y sus atribuciones tradicionales. Ello incluirá fomentar la adopción de políticas macroeconómicas prudentes y reformas estructurales en ámbitos relacionados, como la política cambiaria y tributaria, así como brindar asesoramiento en materia de gestión fiscal, ejecución presupuestaria, transparencia fiscal y la administración tributaria y aduanera. Por su parte, el personal del Banco asumiría el liderazgo en el suministro de asesoramiento a las autoridades sobre el diseño de las estrategias de lucha contra la pobreza, incluida la labor de diagnosticar los problemas a través de evaluaciones de la pobreza y su seguimiento, el diseño de estrategias sectoriales, las reformas para incrementar la eficiencia y el dinamismo de las instituciones, y el establecimiento de redes de protección social, así como de ayudar a las autoridades a preparar estimaciones del gasto para alcanzar las metas prioritarias que se han fijado en la reducción de la pobreza. Además, el personal del Banco asumiría el liderazgo en la formulación de recomendaciones para incrementar la eficacia del gasto público, y su capacidad para reducir la pobreza (por ejemplo a través de estudios del gasto público), así como de otras reformas estructurales como la privatización y la reforma del marco regulatorio. El personal de ambas instituciones trabajará conjuntamente en muchas áreas, como el establecimiento de un entorno propicio para el crecimiento del sector público, la liberalización comercial y el desarrollo del sector financiero. 25. El personal del Banco y del Fondo, así como los demás agentes principales, deberán colaborar estrechamente para lograr que sus respectivos aportes se plasmen en recomendaciones que ayudan a las autoridades nacionales a formular una estrategia de lucha contra la pobreza que consideren como propia. Tanto el Banco como el Fondo tendrán que responsabilizarse por la coherencia del respaldo y el asesoramiento que brinden, teniendo en cuenta los aportes de los principales agentes y las opiniones de los interesados en los países. Al respecto, se identificarán las medidas de política prioritarias en que correspondería al Banco o al Fondo asumir la responsabilidad principal de respaldar la formulación de las políticas de las autoridades y su seguimiento (véase el apéndice 1). También se prevé que otras instituciones internacionales, donantes y representantes de la sociedad civil asumirán una función de apoyo cada vez mayor con respecto a la formulación de políticas y el seguimiento de las políticas en los ámbitos pertinentes. 26. Asimismo, el personal del Banco y el Fondo deberán unir esfuerzos para comprender mejor el vínculo general que existe entre el marco macroeconómico, el crecimiento y la reducción de la pobreza, sobre todo a mediano plazo, a fin de profundizar la comprensión de los aspectos generales planteados en las secciones II y III. 27. La formulación de una estrategia de lucha contra la pobreza considerada como propia por los países a través de un proceso participativo organizado por las autoridades tiene importantes repercusiones para la preparación de las misiones del Banco y el Fondo. En particular, en estos preparativos se deberá adoptar un enfoque flexible para evitar ejercer presiones excesivas sobre los resultados del proceso participativo. Sin embargo, al mismo tiempo y como reflejo del deseo de estrechar la colaboración entre el Banco y el Fondo, inicialmente el personal deberá formular un ideal común con respecto al análisis diagnóstico de la pobreza, los obstáculos al crecimiento y la reducción de la pobreza, y los posibles costos y beneficios de las principales opciones de política. Asimismo, los preparativos para las misiones deben facilitar la definición de la ayuda que prestarán los funcionarios a las autoridades para la elaboración de un DELP que probablemente variará de un país a otro. 28. Reflejando estas consideraciones, las principales misiones realizadas en el marco de un programa de reducción de la pobreza --sobre todo las que se realizan en las primeras etapas de elaboración de un DELP-- deberán ser conjuntas. Los jefes de misión enviados a los países podrán ser del Banco o del Fondo; de nombrarse un jefe de misión del Banco, por ejemplo, el subjefe sería del Fondo y se encargaría de las labores correspondientes al ámbito de responsabilidades de su institución, y viceversa. Al principio del proceso, el personal deberá procurar formular una visión común, e indicar a la Gerencia las áreas en que hay discrepancias --para luego proponer formas de eliminarlas-- con respecto a:
29. Se reconoce que una mejor comprensión de los vínculos entre la reducción de la pobreza, la estabilidad macroeconómica y el crecimiento a mediano plazo requerirá tiempo. Asimismo, deberán acordarse las responsabilidades que tendrá el personal de cada institución para asistir a las autoridades, en función de la distribución de las responsabilidades descrita anteriormente. 30. Esta visión común no tendrá como propósito servir de posición de negociación; en su lugar, se utilizaría como marco de referencia para entablar un diálogo ilustrado. En los países en que se ha preparado la estrategia de reducir la pobreza, dichas estrategias podrán ser objeto de un examen. La primera misión conjunta deberá probablemente centrar su atención en los elementos que serán incluidos en el DELP y el proceso participativo. El análisis de diagnóstico podría trasmitirse a las autoridades para ayudarles en la elaboración del DELP. En las primeras etapas se prestará más atención a los aspectos que deberán abordarse, y a las opciones de política, que a las soluciones preferidas. El personal se pondría a la disposición de las autoridades para ayudarlas en esta labor de diagnóstico básica, incluido el análisis de la pobreza y la recopilación de datos de diversas fuentes. 31. Las misiones posteriores no tendrían que ser conjuntas (pero los informes regularmente se remitirían a la otra institución) cuando, por ejemplo, las misiones traten sobre aspectos técnicos propios del ámbito de especialización de cada institución. Sin embargo, en determinados momentos clave del proceso, en que se esté preparando una evaluación conjunta del DELP (véase la sección III.D) --especialmente durante el proceso participativo en que se irán definiendo las prioridades de política-- podría ser conveniente realizar misiones conjuntas complementarias cuando se necesite una óptica común aprobada por las Gerencias de ambas instituciones. 32. Si bien el Banco y el Fondo deben, y pueden, ayudar en el proceso consultivo, los gobiernos deben tomar la iniciativa. Es posible que otras instituciones, incluidos los donantes bilaterales y los organismos de Naciones Unidas, estén mejor facultados que el Banco o el Fondo para respaldar estos procesos en forma eficaz. El personal del Banco y del Fondo debe estar dispuesto a explicar sus análisis y los elementos fundamentales de sus posturas de política durante el proceso consultivo, incluso en las primeras etapas del diálogo sobre las políticas. Las misiones aprenderían de este diálogo y deben estar dispuestas a considerar modificaciones en su análisis de los problemas y de las opciones de política. En este proceso, el personal deberá desempeñar una función activa para garantizar que el diálogo nacional se base en un conocimiento cabal de las políticas de crédito del Banco y del Fondo y de las conclusiones de los análisis técnicos sobre la relación entre las medidas públicas y la pobreza derivadas de la experiencia internacional y del análisis propio del país. En general, el respaldo del Banco y el Fondo sería sólo uno de los elementos de un respaldo mucho más amplio que la comunidad internacional otorgaría al proceso de formulación e implementación de la estrategia de lucha contra la pobreza, incluida la asistencia técnica y el financiamiento del proceso (véase la sección VIII). 33. Si bien el tiempo que llevará la elaboración de un borrador casi definitivo del DELP variará de un país a otro, en algún momento tendrá que realizarse una misión conjunta del Banco y el Fondo para preparar la presentación del documento a los Directores Ejecutivos. Para ello, será necesario el acuerdo de ambas gerencias con respecto a la visión común de la estrategia que irá surgiendo del proceso consultivo a fin de determinar si puede servir de base para la concesión de crédito concesionario de estas instituciones. También es posible que, en ciertas ocasiones, haya que realizar consultas informales con los Directorios en esta fase. 34. La misión conjunta comunicaría la opinión de las Gerencias con respecto a la estrategia que se esté formulando. En particular, la misión analizaría con las autoridades toda modificación de la estrategia considerada como necesaria para que las gerencias puedan recomendar a los Directorios la aprobación del DELP. También en esta ocasión, el personal deberá estar preparado para explicar estos puntos de vista a los demás participantes en el proceso consultivo. Esta información facilitaría la decisión de las autoridades con respecto a la etapa y la forma en que desearían someter el documento de estrategia a la consideración de los Directorios. Se prevé que, como sucede en el marco de los mecanismos actualmente en vigor, generalmente las autoridades sólo planteen un debate del DELP en los casos en que la Gerencia esté dispuesta a recomendar su aprobación. El DELP se presentaría a los Directorios con un informe conjunto del personal en que se evalúe la estrategia planteada por las autoridades en el DELP y se describa el efecto que su aplicación tendrá sobre la estructura de los programas de cada institución. a los Directorios del Banco y del Fondo 35. La experiencia sugiere que cuando los países se identifican con la estrategia de lucha contra la pobreza se facilita su implementación y se obtienen mejores resultados. Sin embargo, también existe el riesgo obvio de que en ciertos casos las estrategias nacionales resultantes de un proceso en que participe la sociedad civil no aborden en forma rigurosa los aspectos más difíciles y delicados desde el punto de vista social, y su contenido podría no resultar convincente para el Banco y el Fondo. En última instancia, los Directorios tendrán que decidir si la estrategia es adecuada y si una estrategia de fuerte identificación nacional --pero que contempla un programa de acción menos decidido-- puede justificarse en circunstancias particulares. 36. El personal propone elaborar una evaluación conjunta, que se presentaría con el DELP, en que se recomendaría la aprobación (o censura) de la estrategia como base para recibir crédito concesionario del Banco y el Fondo. Asimismo, en este informe se incluiría una descripción del proceso participativo en que se basó la preparación de la estrategia. Sin embargo, en el informe conjunto no se recomendaría ni la aprobación ni la censura del proceso participativo. Los Directorios habrían tenido la oportunidad de formular comentarios sobre el contenido del DELP en anteriores sesiones informales de información. Los donantes principales también habrían participado en este proceso. Los puntos de vista de los Directorios sobre las prioridades de política --suponiendo que fuesen diferentes de los contenidos en el DELP y que, pese a ello, los Directorios estuviesen dispuestos a aprobar el DELP como base para el crédito concesionario del Banco y el Fondo-- se comunicarían a las autoridades y podrían tenerse en cuenta en las posteriores revisiones del documento (por ejemplo en los informes de avance anuales) y en el contexto específico de los programas de crédito. 37. Se prevé que, en muchas ocasiones, las autoridades optarán por publicar el documento de estrategia cuando dispongan de su versión definitiva y, por ende, antes de las deliberaciones del Directorio. En todo caso, se prevé publicar en el sitio en Internet del Banco y del Fondo un comunicado de prensa en que se resuman los resultados de las deliberaciones de los Directorios junto con el DELP y el informe conjunto del personal. Una vez aprobado por los Directorios, el DELP proporcionaría la base para las operaciones del Banco y del Fondo en el país en cuestión en lo que se refiere a las operaciones de préstamo y las estrategias de asistencia. En la sección VI se analizan los vínculos entre el DELP y las operaciones del Banco y del Fondo, sobre la base de los informes que preparen los Directorios por separado sobre este tema. 38. Los funcionarios del Banco y del Fondo analizarían con las autoridades el informe de avance sobre la implementación de la estrategia de lucha contra la pobreza. De conformidad con los procedimientos establecidos en el DELP, el informe de avance anual y el informe conjunto del personal sobre los avances en la implementación de la estrategia se presentarían a ambos Directorios y a los principales interesados. Como se indica en las siguientes secciones, la aprobación de estos documentos por parte de los Directorios y las recomendaciones del personal podrían tener importantes repercusiones para las fechas en que se efectuarían los desembolsos de asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME y los futuros desembolsos en virtud de las operaciones del Banco y el Fondo. Asimismo, se prevé que el informe de avance sobre la estrategia de lucha contra la pobreza será el documento utilizado para comunicar los avances al grupo consultivo y, por lo tanto, constituiría un elemento importante en las decisiones de los donantes con respecto a las operaciones futuras. 39. El personal propone que ambos Directorios revisen la implementación del nuevo enfoque de lucha contra la pobreza antes del final de 2001. El personal prepararía una evaluación conjunta sobre la implementación como parte de un proceso de revisión en que se tendría en cuenta el material que proporcionen los países miembros, los organismos internacionales, otras fuentes de asistencia y la sociedad civil. 40. La participación de los funcionarios en las labores de asistencia a las autoridades nacionales para la elaboración del DELP tendrá un efecto importante sobre las actividades del personal. Se prevé un aumento de la carga de trabajo en las áreas relativas a la pobreza (datos y diagnósticos), el proceso participativo en colaboración con la institución hermana (incluido un mayor número de misiones conjuntas), la investigación básica, el suministro de asistencia técnica, y en el diálogo sobre la instrumentación del DELP con el público en general. Este trabajo adicional que realizarían las misiones y los representantes residentes podría tener importantes repercusiones sobre los costos por concepto de remuneración y viajes del personal. Las repercusiones para el Banco y el Fondo se analizan en mayor detalle en los documentos que las instituciones han preparado sobre estos aspectos. VI. Vínculos entre el DELP y las operaciones de concesión de crédito41. En el caso del Banco, las estrategias de asistencia (CAS) tendrían una función importante en el proceso. En estas estrategias se adoptarían como metas los indicadores intermedios y se reexaminarían las prioridades para las operaciones de préstamo respaldadas por el Banco. En todos los países de la AIF, la estrategia de asistencia se basaría en las medidas especificadas en el DELP a efectos de determinar los mecanismos de activación del crédito. En el caso de los PPME, de no existir una estrategia de asistencia o un correspondiente informe de avance para el año anterior al punto de decisión, en el memorando del Presidente sobre el documento relativo al punto de decisión en el marco de la Iniciativa para los PPME se especificarían los mecanismos de activación del crédito sobre la base de los avances en la implementación de la estrategia de lucha contra la pobreza. Ya que el programa de respaldo se habrá establecido en la evaluación del personal sobre el DELP, el documento elaborado en el marco de la estrategia de asistencia resumiría en forma concisa y pragmática el programa de trabajo del Banco a mediano plazo. 42. El DELP, o la versión preliminar del mismo que aprueben los Directorios del Banco y el Fondo, servirá de base para la estrategia de asistencia y los niveles de crédito a proporcionarse. Una vez que un PPME alcance el punto de decisión o se esté estudiando la aprobación de un nuevo préstamo en el marco del SCLP, o efectuándose un examen de un programa en marcha (y en el caso de todos los prestatarios de la AIF, en una fecha que se determinará a más tardar el primero de enero de 2001 a la luz de la experiencia acumulada en el primer año), se exigirá la adopción de una estrategia de lucha contra la pobreza aprobada por el Directorio o la elaboración de un DELP provisional o de un informe de avance sobre un DELP10 para que pueda considerarse la concesión de un volumen de crédito sustancial o de préstamos con fines de ajuste, a menos que se presenten circunstancias especiales como, por ejemplo, una emergencia o una crisis. De no formularse un DELP o un DELP provisional aprobado por ambos Directorios, la Gerencia del Banco establecería en la estrategia de asistencia los criterios que regirían todo programa de crédito propuesto durante el período que abarque la estrategia de asistencia. 43. Todos los programas respaldados por el SCLP se basarán en el DELP y se formularán con las autoridades nacionales en estrecha colaboración con el Banco Mundial. Ello tendrá varios efectos fundamentales sobre las operaciones del Fondo11. El efecto más importante sería que la mayoría de las metas y las políticas establecidas en el marco del SCLP se desprenderán directamente de la estrategia del país en la lucha contra la pobreza. Ya que el DELP será la base para el crédito en condiciones concesionarias que el Banco y el Fondo otorguen a los países de bajo ingreso, habría cierto margen para reducir la redundancia en los detalles de la condicionalidad. Las cartas de intención en el marco del SCLP abarcarían únicamente las áreas en que el Fondo asumiría el papel central en la matriz de políticas del DELP, exceptuándose las condiciones que se refieren al ámbito de competencia del Banco y que, de no aplicarse, podrían tener un efecto macroeconómico de una magnitud tal que se desvíe el programa respaldado con recursos del SCLP; estas condiciones también se especificarían en dicho programa. 44. En general, la aprobación simultánea --o en los últimos doce meses como máximo-- de un DELP provisional (véase la sección VI (c)), de un DELP definitivo o de un informe de avance preparado por los Directorios del Banco y el Fondo sobre la estrategia de lucha contra la pobreza, sería un requisito para la aprobación de un nuevo acuerdo en el marco del SCLP o para que pudiera ponerse término a los exámenes efectuados en el marco de un acuerdo en vigor. Si el DELP o el informe de avance del DELP más reciente tuviese más de 12 meses, el personal propondría al Directorio que se complete el examen siempre que pueda acordarse, entre otras condiciones, un plazo para la preparación del DELP o el informe de avance del DELP. Incluso en el caso en que no se cumpla este plazo, para los países en etapa de posguerra o países que han sufrido una catástrofe natural o países que participan por primera vez en un programa respaldado por el SCLP, un documento de estrategia provisional sería suficiente para fundamentar la primera solicitud de aprobación presentada al Directorio. Posteriormente, en general, tendría que prepararse un DELP para que el personal y la Gerencia pudiesen recomendar la aprobación del examen correspondiente al segundo año. Se ha propuesto eliminar en algún momento el DELP provisional, ya que la mayoría de los países tendrían que preparar un DELP definitivo. A la luz de la experiencia que se vaya acumulando en la elaboración del DELP, se propondrá una fecha para efectuar este cambio. Se exigirá un DELP o un DELP provisional para solicitar por primera vez un acuerdo en el marco del SCLP. 45. Asimismo, ya que una decisión sobre el acuerdo en el marco del SCLP podría tardar meses una vez aprobado el DELP o el informe de avance en que se sustenta, la Gerencia del Fondo recomendaría la aprobación del acuerdo, y la conclusión del examen, únicamente si considera que la implementación de la estrategia de lucha contra la pobreza sigue siendo satisfactoria, tras la realización de consultas con el personal y la Gerencia del Banco. En los casos en que la instrumentación de la estrategia se desvié, la Gerencia recomendaría la identificación de medidas correctivas con un grado de credibilidad que permita restablecer la viabilidad de la estrategia. Todos los demás aspectos operativos relacionados con las condiciones en el marco del SCLP (los requisitos de habilitación, los niveles de acceso, los compromisos de recursos basados en un acuerdo trienal, los exámenes y los calendarios de ejecución) serán idénticos a los que se exigían en el marco del SRAE. 46. Varios países han iniciado el proceso de elaboración de un DELP. Además, se ha solicitado a varios gobiernos que formulen planes y calendarios concretos para la elaboración de un DELP. Sin embargo, llevará tiempo formular las sólidas estrategias necesarias, a través de una amplia participación, para poner en marcha programas cuyos resultados puedan ser objeto de seguimiento. Por lo tanto --y en vista de la solicitud del Comité Provisional y del Comité para el Desarrollo de que el Banco y el Fondo consigan que el máximo número posible de países pobres muy endeudados alcance el punto de decisión antes del final del año 2000-- los funcionarios prevén un período de transición en que los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza podrían elaborarse sin que se interrumpan los flujos de recursos concesionarios procedentes del Banco y el Fondo hacia los países de bajo ingreso, o los que se otorgan en el marco de la Iniciativa para los PPME. Durante este período de transición, las estrategias de lucha contra la pobreza irán evolucionando y perfeccionándose a medida que todos los interesados vayan aprendiendo de su propia experiencia y la de otros países. 47. Durante el periodo de transición, los documentos sobre parámetros de política económica se irán remplazando progresivamente por documentos de estrategia de lucha contra la pobreza. Asimismo, los documentos que se someterían a la consideración de los Directorios del Banco y el Fondo serían ligeramente distintos, y el formato y el contenido de los mismos reflejaría el grado de avance en la elaboración de DELP. Sin embargo, en todos los casos, se prevé que pronto se iniciará la labor de fondo necesaria para la elaboración de los DELP. Se prevén los siguientes cambios:
48. Como ya se indicó, en todos estos casos deberá iniciarse la labor destinada a ayudar a las autoridades a preparar su estrategia de reducción de la pobreza. Asimismo, los avances en la elaboración del DELP con respecto al calendario a que se han comprometido las autoridades serían objeto de seguimiento. Además, el personal del Banco y el Fondo exhortarán a las autoridades nacionales a que permitan la publicación, en los sitios en Internet del Banco, el Fondo y los países, de informes en que se describan los avances en la preparación del DELP y el proceso consultivo. Los documentos de estrategia provisionales de lucha contra la pobreza se presentarán a ambos Directorios para su aprobación, así como la evaluación conjunta del personal, a fin de que los directores puedan formular comentarios con respecto al calendario y los planes de las autoridades para la elaboración del DELP. 49. La duración del período de transición cambiará según las circunstancias de los países y dependerá de la situación inicial y de los avances que se obtengan en la elaboración de una estrategia de lucha contra la pobreza. Se prevé que, para la mayoría de los países, la elaboración de un DELP no tardará más de dos años. En general, suponiendo que el DELP pueda elaborarse en dos años, se prevé que los países presentarían sólo un DELP provisional antes de formular un DELP definitivo el siguiente año. Incluso en los casos en que no se cumpla el plazo establecido para que el DELP pueda servir de base para solicitar crédito en condiciones concesionarias del Banco y el Fondo, el personal considera que un DELP provisional podría servir de base para otorgar crédito en condiciones concesionarias a países afectados por conflictos o catástrofes naturales o en que el respaldo del Banco y el Fondo ha sido interrumpido por un período prolongado. 50. Durante este período de transición, también irán evolucionando los procesos utilizados para elaborar un DELP. Por definición, es poco probable que al iniciarse la elaboración del DELP provisional las autoridades puedan lograr el mismo grado de representación de los pobres, o de la sociedad civil a nivel más general, que se esperaría a más largo plazo. En las primeras etapas es posible, por ejemplo, que las consultas se centren más en la organización y los plazos del proceso participativo que en la formulación de la estrategia. Posteriormente, un DELP provisional podría proporcionar algunos detalles, si bien incompletos, sobre los elementos que integrarán la estrategia. VII. Los DELP y la Iniciativa para los PPME51. En principio, los países que solicitan asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME deberán haber adoptado un DELP en el punto de decisión. Sin embargo, sobre todo en el caso de los primeros países que participaron en dicha iniciativa, exigir la finalización del DELP podría retrasar indebidamente el punto decisión. En consecuencia, los Directorios del Banco y el Fondo han accedido transitoriamente a que los países puedan alcanzar el punto de decisión sin tener que formular un DELP, siempre que el país en cuestión demuestre que está comprometido en la lucha contra la pobreza y la elaboración de un DELP en cuanto sea posible. En general, este compromiso se reflejaría en el DELP provisional. De conformidad con este procedimiento, se exigiría a los PPME haber elaborado como mínimo un DELP provisional en el punto de decisión. 52. En los DELP provisionales que se formulen a efectos de alcanzar el punto de decisión se incluiría un análisis de las características y de los lugares geográficos de la pobreza en el país, así como comparaciones con los indicadores sociales de otros PPME, y se describirían los avances obtenidos en la reducción de la pobreza y en el establecimiento de una estrategia integral de lucha contra la pobreza. En este documento se propondrían, para la consideración de los directores, las reformas de política clave y en materia de reducción de la pobreza que se vincularían al logro del punto de culminación. 53. De acuerdo con el enfoque general, llegado el punto de culminación (en que los países reciben alivio de la deuda en forma no condicionada en el marco de la Iniciativa para los PPME), todos los países deberán haber adoptado un DELP mediante un proceso participativo y estén avanzando en su implementación14. Ello significa, como mínimo, que el primer informe de avance anual sobre la implementación del DELP sea satisfactorio y que cumpla todos los requisitos descritos en la sección VI. Sin embargo, inevitablemente habrán conflictos entre este enfoque general y el deseo de recibir asistencia financiera lo antes posible en el marco de la Iniciativa, sobre todo en el caso de los países que ya han alcanzado los puntos de decisión y de culminación. 54. Una opción sería aplicar este enfoque en forma universal a todos los países, incluidos los casos retroactivos15, y proporcionar alivio provisional a los países antes de que alcancen el punto de culminación. Si bien esta opción tendría la virtud de que se aplicarían los mismos criterios a todos los países, los casos retroactivos podrían considerar que los desembolsos de asistencia se han retrasado en forma injustificada en el punto de culminación establecido en el marco de la Iniciativa; un retraso que no sería justificado por el largo historial de ajuste y de reforma ya establecido en muchos de estos países. De acuerdo con este enfoque, podrían pasar dos años, por ejemplo, antes de que la mayoría de los casos retroactivos alcancen el punto de culminación --suponiendo que tardaría un año adoptar un DELP basado en un proceso participativo y un año implementarlo-- aunque estos períodos podrían variar de un país a otro16. 55. Una segunda opción sería aplicar un criterio menos riguroso para los casos retroactivos y exigir únicamente que hayan adoptado (pero no aplicado) un DELP basado en un proceso participativo en el punto de culminación. En el DELP provisional podrían especificarse resultados concretos en materia de reducción de la pobreza que tendrían que obtenerse antes de alcanzarse el punto de culminación --a fin de evaluar los progresos alcanzados-- y podría proporcionarse nuevamente asistencia provisional. En el marco de este enfoque, el punto de culminación podría alcanzarse en aproximadamente un año, según las circunstancias del país, aunque este período podría ser significativamente más corto en algunos de los casos retroactivos. 56. En los casos en que se prefiera acelerar el suministro de alivio a los países que ya han alcanzado el punto de culminación, o a los que han establecido un sólido historial con sus programas de ajuste y de reforma17, una tercera opción sería llegar a una determinación con respecto a los progresos globales alcanzados en la reducción de la pobreza vinculados con la elaboración de un DELP provisional. De este modo, se reconocerían los progresos obtenidos por los países en la aplicación de programas de reforma económica y lucha contra la pobreza. Un enfoque de este tipo permitiría a los Directorios evaluar los avances en la formulación y aplicación de una estrategia de lucha contra la pobreza, así como la medida en que dicha estrategia haya sido respaldada por un proceso participativo. En función de las conclusiones de la evaluación de los Directorios, se podría dejar que coincidan los puntos de decisión y de culminación, o exigir que medie un período relativamente corto entre estas dos fechas. VIII. Medidas de los donantes y otros organismos multilaterales57. Para tener éxito, una estrategia nacional de lucha contra la pobreza debe contar con el respaldo de todas sus fuentes de asistencia externa, tanto multilaterales como bilaterales. Ello implica que debe modificarse la forma en que los donantes y los organismos multilaterales proporcionan su respaldo. Actualmente, muchos donantes tienden a respaldar proyectos individuales imponiendo estrictas condiciones que con frecuencia son redundantes, lo cual puede dar lugar a altos costos administrativos y generar incertidumbre con respecto al monto y la oportunidad de los flujos de recursos. Sería preferible que los donantes y los organismos multilaterales participaran activamente en la estructuración del DELP indicando sus preferencias y posteriormente comprometiéndose a mediano plazo a respaldar la estrategia convenida en el marco del DELP. A su vez, estos compromisos podrían reforzarse condicionando la asistencia al cumplimiento de los indicadores de resultados establecidos en el DELP (como se indica en el proyecto piloto de Burkina Faso; véase el recuadro 2). Al igual que en el marco de la alianza sobre estadísticas para el desarrollo en el siglo XXI (véase el apéndice I), las medidas que adoptan los donantes para ayudar a las autoridades nacionales a mejorar sus estadísticas pueden facilitar este proceso. Asimismo, en el marco del proceso participativo, los donantes pueden fomentar la capacidad de los gobiernos beneficiarios y de la sociedad civil proporcionando asistencia técnica y recursos. 58. También sería deseable que las instituciones multilaterales clave participasen plenamente en el proceso de elaboración del DELP. Como ya se indicó, las Gerencias del Banco y el Fondo se han puesto en contacto con las entidades multilaterales clave y se prevé que el proceso en que se enmarca el DELP será analizado en febrero en la reunión de los bancos multilaterales de desarrollo y en las Reuniones del FMI. También participarían en el proceso de formulación del DELP a nivel de países los bancos regionales de desarrolló y otras entidades multilaterales, que utilizarían las estrategias resultantes que formulen los países para orientar sus operaciones de concesión de crédito. Las instituciones multilaterales que no otorgan grandes préstamos --como las que integran el sistema de Naciones Unidas-- pueden ofrecer sus valiosos conocimientos especializados para ayudar a las autoridades nacionales a organizar el proceso participativo y a formular estrategias de lucha contra la pobreza (como el PNUD) o en otras actividades o rubros específicos de gasto (como la OMC). 59. Por último, como se subrayó en el informe publicado en julio sobre las modificaciones de la Iniciativa para los PPME18, las estrategias de lucha contra la pobreza en los países de bajo ingreso deben reforzarse con medidas adoptadas por los países industriales a fin de:
IX. Temas de debate60. En el presente documento se han descrito los posibles componentes del DELP, se ha analizado el proceso participativo para concretarlo, y se han examinado las posibles repercusiones para el Banco y el Fondo y otros organismos de desarrollo. No obstante, el personal hace hincapié en que todos los participantes en este proceso tendrán que estar dispuestos a experimentar y a aprender sobre la marcha. Por lo tanto, en este documento no se ha intentado responder a todas las preguntas que puedan surgir a medida que avancemos en este proceso. Se solicitan los comentarios de los directores con respecto a:
APÉNDICE I Los elementos que podrían incluirse en el DELP Es probable que los elementos que se deban incluir en el DELP varíen considerablemente de un país a otro o evolucionen con el tiempo. El suministro de información analítica de mejor calidad por parte del Banco y el Fondo, y otros organismos de desarrollo, facilitará este proceso. Por lo tanto, los elementos incluidos en el DELP hipotético que se describe a continuación tienen carácter preliminar y estarían sujetos a una revisión a la luz de la experiencia acumulada. Obstáculos que limitan el crecimiento y la lucha Al comienzo del DELP se podrían describir la índole y la localización de la pobreza sobre la base de los datos disponibles. En la medida de lo posible, este análisis no debería limitarse únicamente al examen de los datos sobre el ingreso y las tenencias de activos de los pobres, sino abarcar además sus dimensiones regionales, sectoriales, ecológicas, demográficas y de género, así como los vínculos más importantes entre la estructura institucional y la incidencia de la pobreza20. Si bien las metas de reducción de la pobreza deben fijarse teniendo en cuenta la situación y las prioridades del país, a fin de poder ubicar al país en un contexto internacional, el DELP podría basarse en las comparaciones internacionales de los indicadores sociales clave relacionados con los objetivos de desarrollo internacional (véase el recuadro A1). Asimismo, en el DELP podrían especificarse las principales áreas en que se debe contar con datos de mejor calidad. También deberán evaluarse el grado y la naturaleza de la vulnerabilidad del país a perturbaciones exógenas, así como el efecto que estas perturbaciones podrían tener sobre los pobres, para que pueda evaluarse el riesgo de que la estrategia de reducción de la pobreza fracase y proporcionar una base para considerar las políticas que pudieran reducir este riesgo. Además, en el DELP podrían analizarse los obstáculos macroeconómicos, estructurales, sociales e institucionales que frenan el crecimiento y la reducción de la pobreza. Deberían identificarse los obstáculos a un crecimiento sostenible y llegarse a un acuerdo con respecto a las políticas que podrían fomentar un crecimiento más rápido, por ejemplo, a través de reformas estructurales para crear mercados libres y más abiertos, incluida la liberalización del comercio, la privatización, la reforma tributaria y políticas que creen un entorno estable y previcible para la actividad del sector privado. Podrían también identificarse los obstáculos que impiden que los pobres contribuyan y se beneficien más plenamente del crecimiento como, por ejemplo, el lento crecimiento del sector agropecuario y de la economía rural en general, el limitado acceso a servicios esenciales, y los obstáculos institucionales que limitan la influencia y el control que los pobres pueden ejercer sobre los tipos de prestaciones que reciben. También podría analizarse en qué medida los pobres se benefician del gasto público y el efecto que tiene el sistema tributario sobre los pobres. Análogamente, en el DELP podrían evaluarse los factores que limitan la actividad del sector privado, ya que es probable que la misma estimule la inversión, la creación de empleos y el crecimiento. Al respecto, en el DELP podrían analizarse los factores que restringen la inversión extranjera. Además, en el análisis de los obstáculos que frenan la reducción de la pobreza, debería tenerse en cuenta la experiencia reciente del país, incluido el papel que ha desempeñado la asistencia externa, e identificarse las razones por las que las políticas de reducción de la pobreza han sido exitosas o han fracasado.
Objetivos y políticas
A la luz del análisis anterior, el DELP podría definir las metas a mediano y largo plazo de la estrategia de lucha contra la pobreza del país, y establecer las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales que en su conjunto constituirían una estrategia integral para lograr esos resultados. En el DELP podrían especificarse dos conjuntos de objetivos cuantificables:
Las prioridades de la política económica se enunciarían claramente y se incorporarían en el plan de acción, teniendo en cuenta la información disponible sobre los vínculos entre las distintas políticas, la forma en que deben sincronizarse y la contribución que se espera de las medidas de política con respecto al logro de los indicadores intermedios. La adopción de un plan de acción centrado en objetivos prioritarios para elevar el crecimiento sostenible y reducir la pobreza constituye la esencia misma del DELP. Estas prioridades se incluirían en el marco macroeconómico global y el presupuesto. Por lo tanto, el costo de lograr las mejoras anuales en los indicadores intermedios (por ejemplo, las inversiones en la construcción de escuelas, la contratación de profesores adicionales y la adquisición del material didáctico necesario para incrementar la matriculación, así como en infraestructura rural) y de respaldar la reforma estructural e institucional, podría estimarse sobre la base de un horizonte cronológico de al menos tres años. Es probable que la aglutinación de los objetivos y las políticas de reducción de la pobreza en un marco macroeconómico requiera un proceso de iteración. Asimismo, tendrían que describirse las áreas en que habría que hacer concesiones. Las nuevas prioridades de gasto tendrán que ser compatibles con la capacidad de ejecución y un financiamiento no inflacionario. Por lo tanto, en el DELP tendría que considerarse la posibilidad de reasignar los gastos, formas de incrementar la eficiencia del gasto21 y de recaudar nuevos ingresos sin crear distorsiones, así como las posibilidades de obtener un mayor volumen de asistencia externa (véase el análisis que sigue). Si bien el objetivo final de las políticas se orientaría a la reducción de la pobreza, es inevitable que surjan casos en que las medidas macroeconómicas o estructurales necesarias para elevar el crecimiento y corregir los desequilibrios externos o internos tengan efectos negativos a corto plazo sobre los grupos vulnerables. En tales casos, estos efectos se evaluarían en el DELP y se explicarían las medidas suplementarias que se aplicarían para proteger a estos grupos, por ejemplo, por medio de las redes de protección social. En consecuencia, en el DELP se presentaría una estrategia a mediano plazo para lograr los objetivos de reducir la pobreza y de elevar el crecimiento. Se especificarían las medidas y políticas clave compatibles con este marco general utilizando un horizonte cronológico de al menos tres años. Ya que el marco macroeconómico es una parte esencial de la estrategia, sus principales características durante el horizonte cronológico de tres años podrían resumirse en un cuadro que se adjuntaría al DELP. Análogamente un calendario en que se especificarían las medidas de política clave durante este período trienal, incluidas las reformas institucionales y la asistencia técnica, podría incluirse en la matriz de medidas de política. Cuanto mayor sea el grado de especificación en esta matriz, mayor será la medida en que las operaciones de crédito del Banco y del Fondo puedan basarse en la misma y menor será la necesidad de efectuar largas negociaciones para especificar las condiciones en que se realizarían operaciones respaldadas por el SCLP y la AIF. Con ayuda del personal del Banco y el Fondo, podría especificarse en la matriz de política las áreas en que estas instituciones, u otras, podrían hacerse cargo del seguimiento de los resultados. Sistemas de seguimiento
Es esencial para el éxito de la estrategia que se realice un seguimiento sistemático de la implementación, de modo que se pueda acumular experiencia con respecto a la relación entre las medidas adoptadas y los resultados obtenidos. En el DELP se describirían el marco de los mecanismos para supervisar la implementación, así como el alcance y la organización de los procesos participativos que fortalezcan la responsabilidad, los indicadores que deberán ser objeto del seguimiento, y la periodicidad prevista de la información y del seguimiento. Se propone preparar un informe de avance anual basado en las conclusiones de los procesos de supervisión y los datos que prepararían y publicarían las autoridades nacionales. Con respecto a la formulación de los presupuestos públicos y el control del gasto, en el DELP se incluiría un análisis de las medidas que se adoptarían para mejorar la transparencia y asegurar la responsabilización por parte de las autoridades fiscales, los ministerios de ejecución y, si procede, los gobiernos locales y distritales. En este sentido, es probable que la adopción de mecanismos comunitarios para fomentar la transparencia y lograr una mayor participación de la ciudadanía en la gestión del gasto local desempeñaría una función importante, sobre todo con respecto a los programas de gasto descentralizados, cuya importancia probablemente aumentará. En el DELP se podría establecer un programa de reforma institucional para que los procedimientos presupuestarios globales fuesen más acordes con las prácticas óptimas basadas, por ejemplo, en el código de transparencia fiscal del Fondo. Al respecto, podrían adoptarse procedimientos de auditoría del gasto público respaldados por informes transparentes sobre estas auditorías. También podrían incluirse medidas para incrementar la eficiencia del gasto. En el caso de los países que reciban asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME, deberán preverse en los procedimientos de seguimiento una contabilidad transparente de los ahorros que suscite el alivio de la deuda y del gasto adicional que podría destinarse a la reducción de la pobreza gracias a esos ahorros. Esto no significa que los ahorros que se generen en el marco de la Iniciativa para los PPME deban asignarse a usos específicos, sino únicamente que deberá indicarse el aumento del gasto público asignado a la lucha contra la pobreza al reducirse los topes del gasto fiscal como resultado del alivio de la deuda. En la medida en que estos gastos, incluidos los que se incurran como parte del alivio de la deuda obtenido en el marco de la Iniciativa PPME, se encaucen a través de un fondo de reducción de la pobreza, en el DELP se establecerían los procedimientos necesarios para lograr que estos gastos se integren plenamente en el marco presupuestario global22. En el DELP podrían incluirse, como se ha descrito en los párrafos anteriores, metas intermedias verificables que serían congruentes con los objetivos a más largo plazo de reducción de la pobreza. En este contexto, en el DELP deberán describirse, en los casos en que proceda, las deficiencias en los datos que dificultan el análisis y el seguimiento oportuno de los resultados, así como los factores que han ejercido influencia en los indicadores seleccionados. Sería deseable que en el DELP se describieran las medidas adoptadas para mejorar la calidad, la cobertura y la puntualidad de los datos necesarios para seguir la evolución de los resultados que se obtengan con este nuevo enfoque. Asimismo, deberá describirse la función que han desempeñado las entidades nacionales e internacionales de investigación, los donantes y otras instituciones internacionales para facilitar este proceso23. Asistencia externa
Un aspecto central del proceso de formulación de un DELP es lograr que los donantes clave, los bancos regionales de desarrollo y otras instituciones financieras internacionales respalden la estrategia de lucha contra la pobreza que apliquen los países. Este proceso debería reducir la duplicación de los esfuerzos de los donantes y de los beneficiarios y mejorar la eficacia de la asistencia que proporcionan los donantes (véase la sección VIII). En el proceso iterativo para integrar la estrategia de lucha contra la pobreza con el marco macroeconómico de los países, es esencial que se identifiquen las fuentes del respaldo externo, tanto financiero como técnico. Para facilitar este proceso se podría preparar un inventario del respaldo externo existente y de la forma en que se suministra. En última instancia, en el financiamiento global de la estrategia de lucha contra pobreza se deben tener en cuenta la afluencia de asistencia y el alivio de la deuda comprometidos. Asimismo, deben tenerse en cuenta el papel que desempeña el crédito obtenido de la AIF, el uso dado a los recursos obtenidos en el marco del SCLP y los recursos que otros organismos multilaterales y bilaterales comprometen para respaldar la estrategia. A fin de ampliar su función catalizadora, en el DELP podrían incluirse evaluaciones del efecto a mediano plazo que tendría sobre los objetivos del programa un aumento o una disminución de los compromisos de asistencia financiera externa. Asimismo, podrían analizarse las repercusiones que tendrían distintos niveles de asistencia externa sobre el logro de los resultados deseados en materia de pobreza y las metas intermedias relacionadas. Se deberá tener en cuenta la capacidad para absorber una mayor afluencia de recursos de asistencia, y los efectos macroeconómicos (por ejemplo, sobre el empleo y el crecimiento) de un gasto mayor en bienes no comerciables a que daría lugar, por ejemplo, una apreciación del tipo de cambio real. Además, en el DELP podrían enunciarse los principios en que se basaría la estrategia de endeudamiento externo del país e indicarse el grado de concesionalidad apropiado de estos préstamos, en función de los niveles de la deuda externa actuales y previstos. Por último, en el DELP podrían indicarse los requisitos en materia de asistencia técnica y fortalecimiento de las capacidades necesarias para llevar a cabo la estrategia, y describirse la función que podrían tener las instituciones multilaterales y los donantes bilaterales. El proceso participativo Reconociendo el papel central que desempeñan los procesos participativos transparentes y de amplia base para fomentar la identificación con la estrategia (véase la sección IV), en el DELP se describirían en forma exhaustiva los procesos utilizados. En este sentido, podrían incluirse los siguientes elementos:
En los DELP que se preparen posteriormente podrían incluirse los comentarios que suscita el proceso, y la forma en que la experiencia acumulada en las rondas anteriores de consultas se tradujo en modificaciones, sobre todo, los esfuerzos desplegados para mejorar el proceso de consultas. También podrían indicarse los puntos de vista de los participantes en el proceso de consulta. Asimismo, en los DELP posteriores se podría describir la participación de la sociedad civil en el seguimiento de la aplicación de la estrategia. 1Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative--Strengthening the Link between Debt Relief and Poverty Reduction (EBS/99/168 y IDA/SecM99-545). Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries (SecM99-604). Review of the IMF's Approach to Social Issues and Policies (EBS/99/171). 2SM/99/267, Revisión 1, 18/XI/99. 3Asimismo, en el Informe sobre el desarrollo mundial se sintetizará la experiencia que se vaya acumulando con las estrategias de lucha contra la pobreza. Véase Approach and Outline on the World Development Report 2000/01 (SecM99-626). 4The Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF)--Operational Issues (de próxima publicación) y Poverty Reduction and Strategy Papers: Internal Guidance Note (de próxima publicación). 5Asimismo, Uganda y Ghana son países piloto para el MID. 6Estas consultas podrían basarse en la labor que el Banco ha realizado en el marco de las evaluaciones de la pobreza con la participación de los afectados. 7Existe el riesgo de que ciertos grupos intenten prolongar el proceso participativo, por lo que las autoridades tendrían que mantener el derecho de poner fin al proceso. 8Report of the Managing Director and the President on Bank-Fund Collaboration (SecM98-733), 1998. 9El personal podría ayudar las autoridades a compilar datos (tanto cuantitativos como cualitativos) de diversas fuentes como, por ejemplo, las evaluaciones de la pobreza con la participación de los afectados (PPA). 10En los últimos 12 meses. 11Véase un análisis detallado en The Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) --Operational Issues (de próxima publicación) 12Gambia, Guinea, Ruanda, Uganda, Vietnam y la República Kirguisa. 13Con la excepción de los documentos sobre el punto de decisión de Mauritania y Uganda, que ya habían empezado a prepararse antes de que se redactara el presente documento; en esos casos, los respectivos documentos en el marco de la Iniciativa para los PPME contienen un plan para la elaboración del documento de estrategia. 14No sería suficiente un DELP provisional. 15Benin, Bolivia, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Guyana, Malí, Mozambique, Senegal y Uganda. 16Podría, por ejemplo acelerarse considerablemente en el caso de Uganda, ya que se considera que este país ya ha adoptado y puesto en marcha una estrategia de lucha contra la pobreza con una considerable participación de la sociedad civil. 17Bolivia, Guyana, Mozambique y Uganda. 18Modifications to the Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative (EBS/99/138 y IDA/SecM99-187/1). 19Véase, por ejemplo, P. Collier y D. Dollar, Aid Allocation and Poverty Reduction, Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo, no. 2041. 20Este análisis podría basarse en la amplia labor que ha realizado el Banco en la evaluación de la pobreza, y concretamente en las evaluaciones de la pobreza efectuadas en más de 40 países basadas en una metodología en que se consulta directamente a los pobres. 21Basándose, por ejemplo, en los estudios del gasto público que efectúa el Banco. 22Podría crearse un fondo de lucha contra la pobreza para financiar determinados gastos destinados a reducir la incidencia de la pobreza a fin de lograr una mejor focalización del respaldo que proporcionen los donantes. Sin embargo, dependiendo de la forma en que se establezcan y el uso que se dé a esos recursos, y de la medida en que se integre en el presupuesto, un fondo de este tipo podría crear graves problemas de duplicación y coordinación presupuestaria. Véase Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative--Strengthening the Link Between Debt Relief and Poverty (EBS/99/168 y IDA/SecM99.545). 23Por ejemplo, podría tenerse en cuenta el acuerdo suscrito el 19 de noviembre de 1999 para poner en marcha una estrategia internacional para financiar y respaldar los sistemas de estadísticas nacionales, así como programas de fortalecimiento de la capacidad a favor de aquellos PPME que reúnan las condiciones necesarias para solicitar un aumento del alivio la deuda al final del año 2000. Esta estrategia se denomina PARIS 21 (Alianza sobre estadísticas para el desarrollo en el siglo XXI) y refleja el compromiso de todos los organismos de desarrollo de lograr que las estadísticas declaradas puedan utilizarse para formular políticas basadas en pruebas. Véase el comunicado de prensa del FMI No. 99/55.
ANEXO I
ANEXO II
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