I.  Introduction

1.  El 26 de septiembre de 1999 el Comité Provisional se pronunció a favor de la sustitución del servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) por el nuevo servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP), a través del cual se procura hacer de los programas de reducción de la pobreza de los países miembros de bajo ingreso del FMI un componente clave y más explícito de una renovada estrategia económica orientada hacia el crecimiento económico.¹ A través de ese nuevo servicio financiero se procura "respaldar programas que refuercen considerablemente y en forma sostenible la balanza de pagos [de los países miembros de bajo ingreso que reúnan los requisitos correspondientes] y promover un crecimiento económico duradero que conduzca a un nivel más alto de vida y a la reducción de la pobreza".² Los programas respaldados por el SCLP, como los de la AIF, surgirán de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) preparados por el país prestatario y respaldados, en sus respectivas esferas de competencia, por los Directorios del FMI y del Banco Mundial, y deberán ser compatibles con esos documentos.

2.  Los Directorios Ejecutivos han solicitado al personal del Fondo y al personal del Banco que den forma a los acuerdos operativos destinados a la aplicación de la estrategia acordada. Como respuesta, se han preparado tres estudios sobre temas estrechamente vinculados. En el primero, preparado conjuntamente por los funcionarios del Fondo y el Banco, se analizan modalidades de aplicación del enfoque referente al DELP y sus principios básicos, así como los temas que afectan a ambas instituciones. En un segundo estudio, preparado por los funcionarios del Banco, se consideran los vínculos entre el DELP, las estrategias de asistencia a países y el papel que deben cumplir los diferentes componentes del Grupo del Banco.³

3.  En el presente estudio se consideran las consecuencias de la nueva estrategia a los efectos del otorgamiento de crédito por parte del Fondo, con recursos propios, a través del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza. Ante todo se establecen los logros que se pretende alcanzar a través del nuevo enfoque, así como el papel que cumplirá el Fondo. Tras indicar previsibles modificaciones del diseño del programa se hace referencia al marco que habrá de crearse para tener la certeza de que los programas respaldados por el SCLP surgen de los DELP y son compatibles con los mismos, y se elaboran en estrecha coordinación con el Banco. Como la elaboración de los DELP propiamente dichos, dado su contenido, puede requerir cierto tiempo, en el estudio se analizan regímenes de transición de las operaciones del SCLP, basados en DELP provisionales. En el documento se formulan también algunas recomendaciones destinadas a simplificar los requisitos de documentación. Se propone un proceso de revisión encaminado a evaluar la experiencia acumulada y enunciar ajustes que deberían introducirse en la política económica. Tras un análisis de las consecuencias de lo expuesto en cuanto a recursos, el documento concluye con el enunciado de temas para el debate.

II.  Objetivos de la nueva estrategia y función del Fondo

A.  Consecuencias generales

4.  En el enunciado de la nueva estrategia se establece ante todo, en forma categórica, que uno de los componentes fundamentales de la asistencia a los países de bajo ingreso debe ser un programa internacional concertado de reducción de la pobreza. Se hará renovado hincapié, como motor de toda reducción sostenible de la pobreza, en el logro de un crecimiento económico acelerado y sostenible, que ha sido siempre un objetivo básico de los programas respaldados por el Fondo. No obstante, en el nuevo enfoque se reconoce, como hecho cada vez más evidente, que una pobreza arraigada y una fuerte desigualdad en cuanto a oportunidades económicas y dotación de activos pueden, por sí mismos, ser impedimentos al crecimiento económico. Para que los programas orientados hacia el crecimiento económico sean eficaces y sostenidos, éstos deberán aplicarse en un marco en que la apremiante necesidad de reducir la pobreza sea también un objetivo capital. A partir de esa base, y como fruto del análisis y las recomendaciones efectuados en el marco de las revisiones internas y externas del SRAE y de las sugerencias constructivas formuladas por numerosos comentaristas externos, se ha llegado al compromiso de una mayor compenetración de los programas para países de bajo ingreso respaldados por el Fondo con políticas de lucha contra la pobreza mejor financiadas y con las que los países estén más identificados.

5.  El nuevo marco se basa, en forma decisiva, en la modificación del método de selección de objetivos y programas. El país y su población tendrán que asumir el liderazgo en ese proceso. Los DELP serán preparados por el Gobierno conforme a un proceso de activa participación de la sociedad civil, ONG, donantes e instituciones internacionales, que contará con la asistencia del Fondo y el Banco. Se espera que los DELP elaborados en la esfera local susciten nuevas ideas sobre estrategias y medidas necesarias para lograr objetivos comunes de crecimiento económico y reducción de la pobreza y promuevan, en los países, la identificación de estos últimos con sus programas y el compromiso de pugnar por esos objetivos. El sector público asumirá una mayor responsabilidad con respecto a esos programas a través de un continuo debate de política económica y la determinación de indicadores de resultados que permitan controlar la eficacia y eficiencia de los programas, inclusive en la esfera del gasto público. El Fondo tendrá que estar dispuesto a evaluar nuevos enfoques, reconocer la necesidad de un saludable proceso de experimentación e innovación y respaldar ese proceso. Los funcionarios del Banco deberán estar dispuestos a considerar sendas de ajuste alternativas, teniendo en cuenta sus repercusiones sobre los pobres.

6.  La política macroeconómica deberá compenetrarse mejor con los objetivos sociales y sectoriales, a fin de que los planes se respalden mutuamente y sean compatibles con un conjunto común de objetivos de estímulo del crecimiento económico y reducción de la pobreza. A esos efectos se pondrá en marcha, en el contexto de los DELP, una estrategia coherente y general de la que emanarán directamente las medidas específicas respaldadas por el Fondo (y el Banco). Se determinará el costo y el orden de prelación de las medidas sociales y sectoriales clave, los proyectos de infraestructura, las reformas institucionales y otras medidas orientadas a reducir la pobreza, que se incluirán en el marco macroeconómico. La necesidad de financiar programas de reducción de la pobreza podría repercutir directamente sobre el diseño del marco macroeconómico, como base de la creación de un entorno de continua estabilidad macroeconómica (véase párrafos siguientes). Un componente clave consistirá en movilizar respaldo externo y, a ese respecto, los funcionarios del Fondo deberán redoblar los esfuerzos encaminados a identificar incrementos sostenidos de los recursos destinados a los países en que puedan usarse en forma más eficaz. A todos esos efectos será preciso mantener con el Banco, y con otros donantes, una coordinación aún más estrecha que en el pasado; los vínculos respectivos se mencionan también más adelante.

7.  Un crecimiento económico sostenido y beneficioso para los pobres, basado en una vigorosa actividad e inversión del sector privado, será la piedra angular de la estrategia de reducción de la pobreza. El Fondo seguirá aconsejando medidas encaminadas hacia ese objetivo y respaldando su aplicación, inclusive en materia de gestión macroeconómica prudente, mayor liberalización y apertura de los mercados y creación de un entorno estable y previsible para la actividad del sector privado. En el marco macroeconómico se incluirán medidas directas de lucha contra la pobreza. El proceso participativo facilitará un debate abierto sobre temas tales como el impacto social de las medidas de política económica y el ritmo y el orden de aplicación de las reformas. También se hará creciente hincapié en las medidas encaminadas a promover una adecuada gestión, conforme, en general, con su función de mecanismo de respaldo de la inversión privada y el crecimiento económico, y en especial a los efectos de respaldar una gestión fiscal eficiente y transparente. Este último objetivo revestirá especial importancia, porque muchos países tienen necesidad de transferir ciertos componentes del gasto público hacia programas de reducción de la pobreza eficientes y bien orientados, en lugar de dedicarlos a fines improductivos. Los funcionarios del Fondo colaborarán con el Banco en el otorgamiento de asistencia a los países, para mejorar la eficiencia de ese gasto.

B.  Elementos del diseño de los programas del Fondo

8.  Las modificaciones más amplias y fundamentales de la labor del Fondo consisten en que los objetivos y las medidas previstos en los programas respaldados por el SCLP emanarán directamente de la estrategia de reducción de la pobreza del país (tal como arriba se señala). En esta sección se reseñan los efectos en dos ámbitos de diseño de programas en que se prevén importantes modificaciones de las prácticas del pasado: i) interrelación de los programas de reducción de la pobreza con la elaboración de los programas macroeconómicos, y ii) tratamiento de los temas de gestión pública, notablemente en la esfera de la administración de los recursos públicos.

Incorporación de la reducción de la pobreza a los programas macroeconómicos

9.  Las deliberaciones sobre el marco macroeconómico se harán más abiertas y reiterativas. Se prevé que los países miembros soliciten al personal del Fondo que participe en consultas de amplia base organizadas por los solicitantes al preparar su estrategia de lucha contra la pobreza y el marco macroeconómico básico de la misma. Se realizarán consultas públicas en torno a los programas macroeconómicos clave, incluida la determinación de objetivos de crecimiento económico e inflación, así como la orientación de la política fiscal, monetaria y de balanza de pagos, y las medidas estructurales encaminadas a acelerar el crecimiento económico. En el marco del proceso participativo del DELP se identificarán programas sociales y sectoriales clave y reformas estructurales orientadas hacia la reducción de la pobreza y hacia el crecimiento económico, se establecerá su orden de prelación y su costo presupuestario sin olvidar la necesidad de eficiencia en el gasto y su adecuada focalización hacia los objetivos. El método de determinación de costos a partir de la base se reflejará en el diseño del marco macroeconómico, inclusive en cuanto al nivel y la estructura del gasto público y al déficit fiscal y de la balanza de pagos.⁴ A este respecto las autoridades deberán tener en cuenta los efectos sobre la demanda interna, la capacidad de ejecución y la necesidad de mantener un nivel adecuado de reservas internacionales. Tendrán que asegurarse de que los programas referentes al gasto puedan financiarse en forma sostenible y no inflacionaria.

10.  En algunos países puede existir margen para reasignar gasto público u obtener recursos internos adicionales para respaldar la estrategia de reducción de la pobreza. Al igual que en el pasado, deberá considerarse en una etapa temprana la posibilidad de movilizar ingreso fiscal interno adicional. También deberá evaluarse la posibilidad de obtener financiamiento interno adicional teniendo en cuenta la necesidad de mantener la estabilidad macroeconómica y evitar que el sector privado sea desplazado injustificadamente. Se plantearán ineludibles preguntas en cuanto al volumen del financiamiento externo y al objetivo de inflación más apropiados. Como el financiamiento inflacionario representa un impuesto que incide principalmente sobre los pobres, deberán sopesarse cuidadosamente los riesgos de esa opción. Renunciar al objetivo de una baja inflación para financiar un gasto adicional no constituye un mecanismo eficaz para reducir la pobreza, especialmente en los casos en que la inflación es de más de un dígito. Todos estos temas serán analizados en el contexto del proceso participativo que conduzca al DELP, y se examinarán en mayor detalle en el documento mismo.

11.  Una vez establecidos los límites de los recursos internos que pueden obtenerse, para conciliar la estabilidad macroeconómica con los niveles de gasto necesarios para alcanzar las metas en materia de pobreza en gran medida será preciso, en general, lograr un adecuado volumen de donaciones externas o préstamos en condiciones muy concesionarias.⁵ De esto se desprenden tres consecuencias:

• En el proceso de elaboración de un DELP será necesario presentar a los donantes escenarios macroeconómicos que indiquen, con mayor claridad que en el pasado, el financiamiento necesario para alcanzar los objetivos del programa convenidos con el país, sobre todo en lo que se refiere a la reducción de la pobreza, en el contexto de los Objetivos de Desarrollo Internacional a largo plazo. Además, será esencial explicar las consecuencias, a los efectos de la consecución de los objetivos del programa, de un financiamiento mayor o menor que el propuesto.

• En el marco del proceso participativo será preciso identificar el orden de importancia de los elementos del programa para la reducción de la pobreza, de modo que si el financiamiento o el gasto no llegan al nivel propuesto puedan realizarse ajustes que reduzcan al mínimo las consecuencias en cuanto a las metas de reducción de la pobreza.

• Los donantes tendrán sus propias opiniones sobre las prioridades y las posibilidades de financiamiento; en consecuencia es preciso que estén estrechamente involucrados en el proceso, que será participativo. De ese modo será más fácil contar con pleno financiamiento para el programa.

12.  Los funcionarios del Fondo y el Banco tendrán que asumir una actitud más emprendedora para movilizar recursos externos compatibles con la estrategia de reducción de la pobreza, a los efectos de incitar a los donantes a que suministren recursos adicionales para los países que más los necesitan y pueden utilizarlos eficazmente.⁶ Ello representará un componente básico e importante del proceso del DELP. El objetivo consistirá en maximizar el impacto global del financiamiento de los donantes, en un marco que ellos hayan ayudado a elaborar.

13.  Paralelamente, los funcionarios instan a los donantes a considerar otras modificaciones de los mecanismos que utilizan para proporcionar respaldo a países de bajo ingreso. A menudo, las prácticas que aplican los donantes suscitan considerable incertidumbre en cuanto al volumen y el momento de desembolso de los recursos, y quizás hayan impedido una eficaz asignación de fondos de donantes destinados a respaldar estrategias sectoriales. Los países beneficiarios han señalado que la imposición de condiciones severas, en muchos casos repetidas, por parte de los donantes y las instituciones financieras internacionales, tiene un alto costo administrativo, ha obstaculizado la planificación de marcos plurianuales óptimos de política macroeconómica y puede haber impedido la utilización de esos fondos para el respaldo de actividades de planificación y programas de mediano plazo. En consecuencia, se exhortaría a los donantes a participar activamente en el diseño del DELP y asumir compromisos de mediano plazo en respaldo de la estrategia convenida en ese documento. Esto también se aplica a otras fuentes de respaldo consistente en financiamiento concesionario, como los bancos regionales de desarrollo.

Redoblada importancia del buen gobierno

14.  En los programas respaldados por el SCLP será necesario hacer mayor hincapié en la mejora de la gestión pública, como base fundamental de la estabilidad macroeconómica, el crecimiento económico sostenible y la reducción de la pobreza. Este enfoque podría abarcar toda la gama de ámbitos de la gestión que revisten importancia para el Fondo.⁷ No obstante, uno de los principales objetivos consistirá en una mejor gestión de los recursos públicos, el logro de una mayor transparencia, una fiscalización pública más activa y, en general, una mayor responsabilidad del Gobierno en cuanto a la gestión fiscal. De ese modo se dará respaldo a la aplicación y al control de las medidas sociales y de lucha contra la pobreza que implican erogaciones. En el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal se mencionan varios objetivos generales pertinentes: establecer claramente las funciones y responsabilidades del sector público; informar a la población sobre las actividades gubernamentales; realizar en forma abierta la preparación, ejecución y registro del presupuesto, y someter la información fiscal a una verificación independiente de su integridad.⁸

15.  En los países en que es preciso hacer más hincapié en el buen gobierno y en la transparencia fiscal, cabría esperar que en los programas respaldados por el SCLP se identifiquen medidas específicas y su cronograma de aplicación, así como un adecuado sistema de seguimiento. También se promoverá el buen gobierno a través de la activa participación de la sociedad civil en el seguimiento de aspectos pertinentes del programa. La revisión regular del gasto público (orientada por el Banco) constituiría también un instrumento clave para hacer un seguimiento del impacto del gasto social y del gasto destinado a la lucha contra la pobreza. Se prevé la necesidad de incrementar la asistencia técnica proveniente del Fondo, en coordinación con otras fuentes de ese tipo de asistencia.

Funciones del Fondo y del Banco

16.  Los funcionarios del Fondo y el Banco deberán colaborar mutuamente en forma estrecha y tratar de presentar a las autoridades una reseña global coherente centrada en sus ámbitos de competencia técnica tradicionales, conforme a los acuerdos mutuamente celebrados por las dos instituciones.⁹ Los funcionarios del Fondo asumirán el liderazgo en ámbitos propios de su cometido y responsabilidades tradicionales, como la promoción de una política macroeconómica prudente; la realización de reformas estructurales en ámbitos conexos, como la política cambiaria y la política tributaria, y cuestiones referentes a administración fiscal, ejecución del presupuesto, transparencia fiscal y administración tributaria y aduanera. Los funcionarios del Banco asumirán el liderazgo en cuanto a la formulación de recomendaciones a las autoridades en materia de diseño de estrategias de reducción de la pobreza, lo que comprende la necesaria labor de diagnóstico, por ejemplo a través de evaluaciones referentes a la pobreza y el seguimiento de las mismas, diseño de estrategias sectoriales, reformas que permitan contar con instituciones más eficientes y con mayor capacidad de respuesta y creación de redes de seguridad social, y el otorgamiento de asistencia a las autoridades para calcular el volumen del gasto prioritario en reducción de la pobreza destinado a alcanzar determinados resultados. Los funcionarios del Banco también deben asumir el liderazgo en el asesoramiento para la determinación de mecanismos que confieran mayor eficacia y orienten más francamente el gasto público hacia la reducción de la pobreza (a través de estudios del gasto público y procedimientos similares) y la realización de otras reformas estructurales, como las referentes a la privatización y la reforma regulatoria. Muchos ámbitos deberán ser compartidos por los funcionarios de una y otra institución, como los referentes a la creación de un entorno propicio para el crecimiento del sector privado, la liberalización del comercio y el desarrollo del sector financiero.

17.  Para cumplir el papel que le corresponde como fuente de asistencia para la preparación de la estrategia macroeconómica, los funcionarios del Fondo deberán estar en condiciones de interpretar la labor realizada por el Banco y otras instituciones. No obstante, el Directorio considera que los funcionarios del Fondo no deben tratar de complementar ni sustituir la labor realizada por el Banco en cuanto al análisis de la pobreza o la formulación de programas sociales.

Otras características del SCLP

18.  Al margen de las reformas de fondo que se requieren para aplicar un enfoque más certero con respecto a la pobreza, las restantes condiciones principales aplicables a los acuerdos enmarcados en el SCLP siguen siendo idénticas a las del SRAE. El marco de acceso será el dispuesto por el Directorio en enero de 1999 y, previsiblemente, las decisiones específicas referentes al monto del acceso variarán en función de la firmeza del programa. En cuanto a los requisitos necesarios para recibir asistencia en el marco del SCLP, coinciden con los aplicables para recibir asistencia del SRAE; el compromiso de los recursos se basará en un acuerdo trienal; los criterios de ejecución, las revisiones y los desembolsos serán semestrales, o, en casos seleccionados, trimestrales; la tasa de interés será del 0,5% y el plazo de vencimiento estará comprendido entre 5½ y 10 años. Se presumirá que todas las cartas de intención y todos los memorandos de política económica referentes a la utilización de los recursos del SCLP se darán a conocer públicamente.

III.  Relación del SCLP con el DELP

19.  Los acuerdos del FMI enmarcados en el SCLP deberán respaldar la estrategia global de reducción de la pobreza y ser compatibles con ella. Los funcionarios del FMI deberán evaluar la relación con el DELP al recomendar la aprobación, por parte del Directorio, de acuerdos del SCLP, y deberá efectuarse una nueva evaluación cuando se efectúen las revisiones del programa. En la estructura que se recomienda a continuación se establecen vínculos para asegurar que el nivel de actualización del DELP básico permita su utilización como base para el SCLP. Se sugieren procedimientos para hacer frente a imprevistos. El marco recomendado se basa en el establecimiento de una coordinación más estrecha aún con el Banco y su aprovechamiento como vehículo principal para lograr que el DELP y su ejecución sean satisfactorios en los ámbitos en que el Banco es la institución líder.

Aprobación y determinación del cronograma por parte de ambos Directorios

20.  La aprobación de un DELP actualizado por parte del Directorio del Fondo y el Directorio del Banco en sus respectivos ámbitos de competencia, sería una de las condiciones de la aprobación, por parte del Fondo, de un acuerdo del SCLP, o para la conclusión de una revisión del mismo. Se sugiere, tras el período de transición en que se prepararían DELP provisionales,¹⁰ la elaboración de un DELP a través de un proceso participativo, normalmente cada tres años, y la elaboración, por parte de las autoridades, de informes de avance en que se actualice la estrategia en la medida en que sea conveniente en los años comprendidos entre un programa y otro. De ese modo se dispondría de un DELP actualizado o un informe de avance respaldados por el Banco y el Fondo en cualquier momento en que se solicite al Directorio del Fondo la aprobación de un nuevo acuerdo del SCLP o la conclusión de una revisión del mismo.

21.  Para la determinación del cronograma de los debates del Directorio sobre el DELP es necesario establecer un equilibrio entre varios objetivos. Los puntos siguientes constituyen un enfoque provisional:

• Se recomienda la realización de un debate en el Directorio sobre el DELP o el informe de avance que normalmente tendría lugar en la misma oportunidad en que se delibere sobre un acuerdo del SCLP o su revisión.

• Es probable que, dado el ritmo natural de los ciclos de elaboración de la política económica de los países, sea conveniente que los DELP se realicen con tiempo suficiente como para que sirvan de respaldo a la preparación del presupuesto anual del país; de ese modo los debates en el Directorio se sincronizarían, en general, con las solicitudes de nuevos acuerdos trienales o revisiones anuales. Si es posible, los preparativos referentes al DELP (incluidos los estipulados en el DELP provisional, al que se hace referencia más abajo) se encaminarían hacia ese objetivo cronológico, con la colaboración, para alcanzar esa meta, de todas las entidades participantes. Al mismo tiempo, los funcionarios del FMI consideran importante no vincular indebidamente el cronograma de las deliberaciones referentes al DELP con las operaciones del Fondo, dado el objetivo de que todas las principales entidades que respalden los programas de reducción de la pobreza del país encaminen sus operaciones basándose en el DELP.

• Lo ideal sería hacer coincidir los ciclos trienales del DELP y el SCLP, por lo cual un nuevo acuerdo del SCLP se iniciaría al mismo tiempo que se aprueba un nuevo DELP. Aunque esto a veces ocurrirá, los funcionarios del FMI no creen conveniente darle carácter de requisito obligatorio. La posibilidad de promover una cancelación anticipada de acuerdos del SCLP vigentes y poner en marcha nuevos acuerdos cuando se prepara un nuevo DELP podría causar perturbaciones para los países prestatarios y para los acreedores. No obstante, sería necesario establecer un mecanismo flexible para insertar en los programas vigentes respaldados por el SCLP los objetivos y las medidas macroeconómicas y estructurales descritos en los DELP, cuando esos documentos surjan en medio del acuerdo trienal del SCLP.

• En general, la aprobación del DELP o de un informe de avance por parte del Directorio del Banco y el Directorio del Fondo dentro de los 12 meses precedentes constituiría un requisito previo para la aprobación de un nuevo acuerdo del SCLP, o la conclusión de la revisión de un acuerdo vigente.

Imprevistos

22.  En los casos en que el Directorio considere decisiones referentes al SCLP sin contar simultáneamente con un DELP o un informe de avance, será necesario evaluar, en los documentos referentes a los programas respaldados por el SCLP, la posibilidad de que alguna circunstancia haya quitado pertinencia al DELP más reciente. En algunos casos, las medidas previstas en un DELP pueden requerir ajustes, dentro de un mismo año, frente a hechos imprevistos. Toda excepción al DELP que se considere necesaria en el contexto de la conclusión de una revisión debe ser acordada con las autoridades y con los funcionarios del Banco, y debe mencionarse expresamente en los documentos del programa. Cabría esperar que al elaborarse el siguiente DELP anual o el informe de avance se concilien las medidas contenidas en el DELP con el programa básico respaldado por el SCLP.

Evaluaciones de los funcionarios con respecto a la ejecución

23.  Como las decisiones del Fondo con respecto al uso de recursos del SCLP no siempre coincidirán en el tiempo con la aprobación del DELP o el informe de avance por parte de ambos directorios, se requiere un mecanismo de verificación, en el momento en que se aprueban las medidas del SCLP o se efectúa la revisión, de que la estrategia referente a la pobreza no se está apartando de sus objetivos. En consecuencia, la Administración sólo recomendaría a la aprobación de esas medidas por parte del Directorio si, tras celebrar consultas con los funcionarios y la Administración del Banco, estima que la aplicación del DELP sigue siendo satisfactoria. En caso de desviación de los objetivos durante la ejecución, la Administración recomendaría que se acuerden las medidas correctivas suficientes y dignas de crédito encaminadas a volver a encarrilar la estrategia de reducción de la pobreza. A la luz de las sugerencias efectuadas en anteriores deliberaciones del Directorio, este enfoque supone una vinculación más amplia con la aplicación de elementos de la estrategia de lucha contra la pobreza orientados por el Banco que la de la propuesta anterior de que esa vinculación se basara en la identificación de dos o tres medidas clave referentes a la pobreza en los programas respaldados por el SCLP.¹¹

24.  En las esferas macroeconómicas y estructurales que competen al cometido del Fondo, la evaluación de la ejecución del SCLP estará a cargo de los funcionarios y la Gerencia del Fondo. En cuanto a las políticas sociales, la mayor parte de las medidas de reducción de la pobreza y otras medidas estructurales que forman parte de los cometidos primordiales del Banco, antes de que los funcionarios y la Gerencia del Fondo realicen su propia evaluación de si corresponde recomendar la aprobación, por parte del Directorio, de un acuerdo del SCLP, o una revisión, los funcionarios del Fondo deberían determinar si entre el personal del Banco subsiste alguna duda importante de que la ejecución sea satisfactoria.¹² Previsiblemente, en los informes de los funcionarios del FMI se tendrá muy en cuenta la opinión de los funcionarios del Banco sobre el avance logrado en esas esferas. Además se dejaría constancia de la opinión de los funcionarios del Banco en relación con la aplicación de los elementos del DELP comprendidos en la esfera de su competencia. Se aplicará un sistema paralelo a fin de lograr que las opiniones del Fondo figuren en documentos clave del Banco.

IV.  Marco de Condicionalidad

Supervisión complementaria de los programas

25.  Una estrecha coordinación con el Banco, en un contexto en que todas las operaciones crediticias emanen del DELP, dejaría margen para reducir la superposición de la condicionalidad y la supervisión del Fondo y del Banco en relación con sus operaciones de otorgamiento de crédito. El objetivo consistiría en suscitar una mayor transparencia y responsabilidad, y al mismo tiempo una mayor eficiencia, en la labor de supervisión de los programas de ambas instituciones. Por el contrario, en los programas respaldados por el SRAE se preveían a menudo múltiples condiciones estructurales, muchas de ellas en ámbitos orientados por el Banco, como la reforma de las empresas públicas, la reestructuración del servicio civil y programas sectoriales. La responsabilidad primordial en cuanto al control del cumplimiento de algunos criterios ha seguido en manos del Banco, lo cual ha conducido a situaciones en que los puntos de referencia de los programas del Fondo puedan dejar de ser aplicables, debido a que el Banco y las autoridades han convenido en nuevas estrategias.

26.  En consecuencia, para determinar con más precisión el enfoque y dar mayor eficiencia a la condicionalidad, se recomienda definir, en el DELP o en los documentos que lo acompañan, en relación con cada medida, si el otorgamiento de respaldo al Gobierno a los efectos de la elaboración y la supervisión de los programas ha de recaer principalmente sobre el Fondo o sobre el Banco. Como siempre, la otra institución seguiría participando en deliberaciones en la medida en que fuera conveniente. Previsiblemente, otras instituciones internacionales, los donantes y la sociedad civil irían asumiendo también un papel cada vez más importante como fuentes de respaldo para la elaboración de los programas y la supervisión de los mismos en algunas esferas. En esos casos, el hecho de que la responsabilidad recaiga sobre el Banco o el Fondo indicaría qué institución sería el principal nexo en la labor que se realice con esas otras entidades.

27.  Tomando como base la distribución de responsabilidades acordada, las cartas de intención y los memorandos de política económica del SCLP sólo se referirían, presumiblemente, a los ámbitos en que el Fondo tuviera primordial responsabilidad, y supondrían entendimientos sobre los mismos (y en esas esferas la condicionalidad se utilizaría con mesura). La determinación del régimen de condicionalidad referente a ámbitos comprendidos primordialmente en la esfera de competencia del Banco estaría a cargo de este último, y no tendría por qué figurar en los acuerdos del SCLP.¹³ Luego se darían a conocer en forma resumida, en los informes de los funcionarios del Fondo, los resultados alcanzados en esferas de responsabilidad del Banco que figurarían en la reseña de la opinión de los funcionarios del Banco, cuya inclusión se propone. Este marco de supervisión y condicionalidad complementarias de los programas representa un apartamiento de las prácticas actuales, por lo cual deberá evaluarse la experiencia acumulada a través de su ejecución en el contexto de las revisiones (véanse párrafos siguientes).

28.  Se espera que la eliminación de la superposición de esfuerzos en ciertas esferas facilite a los países prestatarios el cumplimiento de las condiciones necesarias para obtener asistencia. Mucho se avanzaría a ese respecto si otras instituciones y entidades dispensadoras de asistencia utilizaran el marco del DELP para coordinar sus propias estrategias crediticias y establecer el régimen de condicionalidad de las mismas.

Condicionalidad específica del Fondo

29.  En los acuerdos del SCLP se procuraría, a través de la condicionalidad, evaluar la aplicación del programa, para que éste alcance sus objetivos. En lo que respecta a la evolución macroeconómica, mediante la supervisión de los acuerdos del SCLP se procuraría garantizar el logro de los objetivos macroeconómicos planteados en el DELP. Éste contendría un marco macroeconómico cuantificado a mediano plazo y, en el programa respaldado por el SCLP, se elaborarían puntos de referencia trimestrales específicos para los resultados derivados del marco. Cabe prever que la supervisión macroeconómica se base en prácticas establecidas, utilizándose objetivos intermedios en los sectores fiscal, monetario y externo.

30.  La condicionalidad del SCLP abarcaría, en la medida en que fuera necesario, las medidas consideradas comprendidas en la esfera de competencia del Fondo en determinado país y decisivas a los efectos del logro de la estabilidad macroeconómica y la aplicación de una estrategia de crecimiento económico duradero más acelerado y mayor reducción de la pobreza. Las funciones respectivas del Fondo y del Banco se determinarían por el procedimiento descrito en los párrafos 16 y 17. En algunas esferas de responsabilidad institucional compartida, como las correspondientes a la reforma del comercio exterior o del sector bancario, la condicionalidad, en programas específicos respaldados por el SCLP, se aplicaría a los sectores en que el Fondo sea la institución líder en el país de que se trate.

31.  Las condiciones que regirían la reforma estructural en los programas respaldados por el SCLP se extraerían del universo de medidas estructurales contenidas en el DELP, o constituirían una versión más detallada de las mismas. Si en el DELP se hubiera establecido exclusivamente un conjunto muy específico de medidas de política económica, la CDI o el MPEF correspondiente al SCLP podría constituir esencialmente un extracto que comprenda las medidas correspondientes al año siguiente. Si, en cambio, el DELP contuviera exclusivamente orientaciones de política económica más generales sería necesario establecer en la CDI o el MPEF medidas específicas de respaldo de la estrategia acordada, así como los plazos de aplicación de las mismas.

V.  Régimen de Transición

32.  Se ha puesto en marcha el proceso de elaboración de un DELP de alcance general, pero llevará tiempo preparar estrategias participativas con las que el país se identifique. Entre tanto, se requiere un régimen de transición, a fin de que no se interrumpa el apoyo que ofrece el Fondo a los países en el marco del SCLP, incluir cuanto antes los elementos de la nueva estrategia en los programas y como incentivo para que se prepare sin demora el DELP definitivo.¹⁴ Los funcionarios del Banco y el Fondo han comenzado los preparativos encaminados a ir eliminando en forma rápida el DPPE y basar el programa de crédito continuo en un DELP provisional. En el documento complementario conjunto del presente estudio se describe el contenido y el proceso de preparación de los DELP provisionales.

33.  Se requeriría un DELP provisional como base de los nuevos programas anuales enmarcados en el SCLP. Como sucedía con el DPPE, podría prepararse el DELP provisional de modo que coincida con la solicitud de un nuevo programa anual, o podría prepararse antes, como base de una nueva estrategia de asistencia del Banco a un país, o en relación con un documento de la Iniciativa para los PPME referente al punto de decisión. En general cabe prever que un DELP provisional aprobado en los últimos seis meses sirva de respaldo a un nuevo programa anual correspondiente al SCLP. La mayor parte de los aspectos institucionales serían similares a los descritos anteriormente con respecto al DELP. La aprobación del DELP provisional por parte de los Directorios del Fondo y del Banco, basada en evaluaciones conjuntas de los funcionarios de una y otra institución, sería una condición para la aprobación, por parte del Directorio del Fondo, de los acuerdos trienales del SCLP, o de los desembolsos de respaldo de los nuevos programas anuales. Además, para decidir si es conveniente recomendar la conclusión de revisiones de mediano plazo, los funcionarios del Fondo recabarían, e incluirían en su informe, la opinión de los funcionarios del Banco. Finalmente, los mecanismos de supervisión y condicionalidad se basarían en el marco complementario de responsabilidades del Fondo y del Banco ya propuesto, si ello resulta factible en el contexto de la utilización de DELP provisionales.

34.  Los funcionarios recomendarán a los países miembros que comiencen a sustituir cuanto antes los DELP provisionales por DELP definitivos, y respaldarán esa labor mediante una activa asistencia. La actividad inicial se centrará en los países habilitados para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME que hayan alcanzado o se estén aproximando al punto de decisión (cuadro 1). En general, se prevé que --en forma congruente con la expectativa de que se elabore un DELP dentro de un plazo de dos años-- los países presenten exclusivamente un DELP provisional antes de sustituirlo por un DELP definitivo, un año más tarde. El avance en la preparación de los DELP será objeto de análisis periódicos (véanse párrafos siguientes).

35.  Se requieren diferentes regímenes de transición para los países de bajo ingreso que no preparen DELP provisionales dentro del próximo año. Esta categoría comprendería a los países que actualmente no cuentan con programas respaldados por el Fondo ni operaciones crediticias activas de la AIF, y que no están participando en deliberaciones activas encaminadas a la celebración de acuerdos de ese género. A ese respecto, se propone autorizar un período de transición adicional antes de la elaboración de un DELP definitivo, aunque los países deberían preparar esos documentos inclusive fuera del contexto de las operaciones de otorgamiento de crédito del Banco o del Fondo. Ese régimen se aplicaría también en el futuro a los países que hayan celebrado un acuerdo del SCLP, basado en un DELP, cuando ese acuerdo haya expirado y a la expiración haya seguido una prolongada interrupción del respaldo del Fondo o del Banco, sin que entre tanto se haya actualizado el DELP. En el caso de los países de bajo ingreso que pertenezcan a esas categorías se propone el sistema siguiente, basado en los mecanismos iniciales de respaldo del Fondo que se utilicen:

• Asistencia de emergencia (para países en situación de posguerra o afectados por desastres naturales). Si las autoridades y los funcionarios del FMI prevén que el acceso a la misma ha de conducir a un programa respaldado por el SCLP, en los documentos de las autoridades debe definirse desde el comienzo el cronograma de preparación de un DELP.¹⁵ El Fondo no exigiría un DELP hasta que se haya propuesto el primer programa respaldado por el SCLP, que se basaría en un DELP provisional o definitivo, conforme al cronograma acordado anteriormente.

• Acuerdos de derecho de giro: En este caso también, la celebración de un acuerdo de derecho de giro no estaría supeditada a la elaboración de un DELP, pero en la CDI o el MPEF se definiría un cronograma de preparación del mismo si las autoridades y los funcionarios del FMI prevén que el país ha de solicitar, ulteriormente, la celebración de un acuerdo respaldado por el SCLP.¹⁶ A diferencia de los países que utilicen inicialmente asistencia de emergencia, los que soliciten la celebración de acuerdos de derecho de giro tendrían que presentar un DELP más rápidamente, ya que, por definición, poseen un marco institucional más sólido a los efectos de la aplicación de medidas macroeconómicas y estructurales.

• Acuerdos del SCLP: Se requeriría un DELP provisional como base para la solicitud de aprobación, por parte del Directorio, del acuerdo trienal. En general se requeriría luego un DELP para que los funcionarios y la Gerencia del FMI recomendaran la aprobación de la revisión referente al segundo año.

VI.  Documentación

36.  Se propone hacer circular en ambos Directorios, junto con el DELP y los informes de avance anuales, una breve evaluación preparada conjuntamente por los funcionarios del Fondo y el Banco. En este estudio, cuyo contenido se examina en mayor detalle en el estudio conjunto sobre los DELP, se evaluaría la estrategia referente a estos últimos y se expondrían los fundamentos de la recomendación de los funcionarios a favor (o en contra) de la aprobación de la misma por parte del Directorio. En virtud de este nuevo requisito, en conjunción con las exigencias adicionales que supone el DELP en relación con el DPPE, es probable que la documentación necesaria para un programa respaldado por el SCLP sea mayor que la prevista para el SRAE.

37.  En consecuencia, corresponde considerar mecanismos que reduzcan en cierta medida la documentación global necesaria para los acuerdos del SCLP. Los funcionarios del FMI han tenido presente el carácter bastante repetitivo de los documentos en los que se basan los programas respaldados por el SRAE (cuadro 2). La labor encaminada a mitigar ese problema sólo ha tenido un éxito marginal, especialmente debido a la diversidad de funciones, audiencias y políticas referentes a la publicación de los diversos estudios. Dado que en el DELP y en la evaluación de los funcionarios aparecerá material aclaratorio adicional, así como la expectativa de que se publiquen ambos documentos, se proponen los siguientes pasos concretos para reducir la documentación necesaria para los acuerdos respaldados por el SCLP:

• Si las autoridades están de acuerdo, las cartas de intención (o los memorandos de política económica y financiera) sólo contendrán, además de una carta de remisión inicial, una lista de medidas de política económica, bajo amplios encabezamientos, así como los cuadros de criterios de ejecución y puntos de referencia necesarios. Las medidas de política económica tendrían que presentarse en forma de párrafos señalados con viñetas o en forma de matrices. De ese modo, a diferencia de lo que sucede con muchos documentos de política económica actuales, se eliminaría el análisis de antecedentes de la situación económica, así como los resultados que arroje el programa hasta la fecha, ya que esos ámbitos temáticos se considerarían en el DELP, y en la evaluación y los informes de los funcionarios.

• Los informes de los funcionarios podrían ser más breves, teniendo en cuenta el material que contienen el DELP y las evaluaciones que lo acompañan. Dichos informes deberían centrarse en explicaciones y análisis, y sólo harían referencia a medidas clave previstas en su texto; por lo demás se remitirían a la CDI y al MPEF. Si las autoridades prefieren incluir en estos últimos documentos material de antecedentes, el mismo podría no figurar en el Informe del personal, estableciéndose referencias cruzadas pertinentes, y el informe se centraría entonces en la evaluación de los funcionarios.

• Cuando la publicación de un DELP y una CDI coincida con la publicación de documentos de la Iniciativa para los PPME, o se realice poco antes que ésta, en los documentos de la Iniciativa no se expondrían las intenciones de política económica, sino que se haría referencia al DELP. La Iniciativa para los PPME ha sido reformada de modo que puedan reducirse las secciones en que se analiza la vulnerabilidad, ya que los objetivos de sostenibilidad ya no se seleccionan a partir de gamas de alternativas basadas en la vulnerabilidad.

VII.  Revisión

38.  Las medidas propuestas en el presente estudio y en los estudios complementarios suponen una importante modificación de la labor que realiza el Fondo con los países de bajo ingreso. Es aconsejable realizar con tiempo un proceso de revisión y seguimiento. Los funcionarios recomiendan llevar a cabo una revisión completa del SCLP a más tardar al término de 2001, fecha en que, previsiblemente, la mayor parte de los usuarios de dicho servicio, o todos ellos, habrán preparado por lo menos un DELP. A través de esa revisión, realizada con la colaboración de los países miembros, instituciones internacionales, otras fuentes de asistencia y la sociedad civil, se evaluará la importancia de los programas respaldados por el SCLP para la estrategia enunciada en los DELP.

VIII.  Consecuencias en cuanto a Recursos

39.  La estrategia consistente en aplicar con la mayor celeridad posible un enfoque centrado cada vez más en la pobreza influirá considerablemente sobre la labor del Fondo, y, por lo tanto, sobre el volumen de recursos necesarios. A juicio de los funcionarios y de la Gerencia, es imposible aplicar en forma satisfactoria el nuevo enfoque si el Directorio no se compromete firmemente a incrementar los recursos de personal de los departamentos afectados. Se han remitido al Directorio estimaciones específicas iniciales de las necesidades de recursos.¹⁷ A continuación se presenta un breve listado de los nuevos ámbitos de trabajo. Aunque algunos suponen cierta redistribución de tareas que ya se cumplen, en la mayoría de ellos deberán aumentarse las cifras netas de recursos.

40.  Es probable que la asistencia para la preparación de DELP requiera largo tiempo y un uso muy intensivo de recursos. Cabe prever los siguientes efectos:

• Más trabajo correspondiente a misiones: El volumen y la índole de la labor que deberá realizarse hacen probable que para la preparación de DELP se requieran misiones adicionales a países que utilicen, o que quizás utilicen, recursos del SCLP. Es probable que las misiones sean de mayor duración y supongan viajes más frecuentes dentro de los países. Parece probable que se realice por lo menos una misión adicional por año a la mayoría de los países habilitados para recibir asistencia del SCLP, aunque podrían requerirse más misiones para ayudar a preparar el primer DELP. Además, se recomienda la participación de funcionarios del Fondo en la preparación de los DELP en los países que obtengan crédito concesionario del Banco, aunque no sea previsible que reciban asistencia en el marco del SCLP.

• Coordinación con el Banco Mundial: Deberá existir una estrecha y continua coordinación, inclusive en lo referente a los equipos de países, los departamentos de políticas y la Administración. Los funcionarios del Fondo y el Banco prepararían conjuntamente uno o más memorandos de información interna destinados a las misiones de DELP, y lo mismo sucedería con las evaluaciones de los funcionarios con respecto al DELP. La experiencia acumulada con respecto a la Iniciativa para los PPME muestra que esa labor conjunta constituye un mecanismo sumamente eficaz a los efectos de una estrecha comunicación, un planteamiento público de los problemas y la resolución de diferencias, pero costosa en cuanto a tiempo de los funcionarios y de administración.

• Tareas adicionales para los representantes residentes: El proceso de consultas necesario para preparar y supervisar el DELP requerirá un trabajo intensivo y es probable que la exposición de las opiniones de los funcionarios deba prolongarse bastante más allá de la fecha de terminación de la labor de la misión. Los representantes residentes tendrán que asumir un papel activo a ese respecto. Se requerirán los servicios de por lo menos uno de ellos para la mayor parte de los países con DELP; probablemente dos en algunos países en que se estén ejecutando programas respaldados con el SCLP.¹⁸

• Asistencia técnica: El Fondo deberá esforzarse en proporcionar asistencia técnica en administración fiscal y transparencia; también puede requerirse asistencia técnica adicional en materia de banca y estadística.

• Estudios adicionales de los funcionarios: Las solicitudes de respaldo del Directorio del Fondo o del Banco en sus respectivas áreas de responsabilidad deberán ser acompañadas por una breve evaluación conjunta de los funcionarios, que se adjuntaría a un DELP o a un informe de avance, aunque, como ya se señaló, se procurará agilizar el proceso en relación con otros estudios.

41.  La labor arriba descrita influirá en forma importante sobre los costos de dotación de personal y viajes. Si bien los jefes de misión de los departamentos regionales del Fondo y los economistas encargados de los países cubren más de un país, esa práctica será más difícil en el caso de los países habilitados para recibir asistencia del SCLP. Este problema afectará especialmente al Departamento de África, pero también a todos los demás departamentos regionales: APD, EU1, EU2, MED y WHD. Por otra parte debe señalarse que, en los primeros años, las actividades correspondientes a la Iniciativa para los PPME representarán una pesada carga para muchos equipos de países, lo que repercutirá sobre los departamentos encargados de analizar su labor. Además, los economistas de FAD y PDR deberán colaborar aún más con las misiones, y es probable que FAD, INS, MAE y STA les presten servicios adicionales de asistencia y capacitación técnica.

42.  A la labor directamente vinculada con la preparación de DELP de los países se agrega la iniciación, por parte de los funcionarios, de un considerable esfuerzo --que deberá proseguir-- de preparación de medidas para la nueva estrategia. En su mayor parte, esas medidas deberán elaborarse conjuntamente con el Banco Mundial. Se requiere un proceso de debate y análisis interno en el Fondo para aprovechar las opiniones de todos los departamentos participantes y tener la certeza de que las nuevas medidas se aplican eficazmente en el marco del trabajo con los países. Es preciso realizar una investigación básica con respecto a la interrelación entre macroeconomía y pobreza. Por otra parte, se requieren esfuerzos considerables y continuos para explicar las políticas del Fondo en foros externos. Según se prevé, algunas de esas actividades se concentrarán en forma especialmente pronunciada en los próximos uno o dos años; otras, como las de relaciones externas, probablemente continuarán más allá de ese límite.

IX.  Temas para el Debate

43.  En el documento conjunto que acompaña al presente estudio, referente a los DELP, aparecen muchos temas para el debate sobre la estrategia global y sobre los DELP. Se desea conocer la opinión de los directores con respecto a las consecuencias del nuevo enfoque para las operaciones del Fondo; en especial lo que se refiere a los vínculos entre el SCLP y el DELP. Puede ser conveniente que los directores den respuesta a las siguientes preguntas:

Papel del Fondo

• Se desea conocer la opinión de los Directores sobre la descripción de las consecuencias globales, para la labor del Fondo, de la nueva estrategia centrada en la pobreza. ¿Creen acertada la identificación de las funciones del Fondo y de su personal a los efectos de la realización de esa estrategia?

• ¿Están de acuerdo los directores con la recomendación de que las medidas de fomento del crecimiento económico y la reducción de la pobreza cuyo costo se ha determinado formen parte del marco macroeconómico? ¿A su juicio los funcionarios deberían asumir una actitud más emprendedora para tratar de obtener el financiamiento externo necesario?

• ¿Están de acuerdo los directores en que es preciso establecer las medidas que sean necesarias a los efectos de una gestión más acertada, haciendo especial hincapié en una gestión fiscal transparente y responsable?

Vinculación del SCLP con un DELP básico

• ¿Están de acuerdo los directores con el enfoque recomendado con respecto al cronograma de deliberaciones del Directorio sobre los DELP?

• ¿Están de acuerdo con la recomendación de que se interrumpa un programa del SCLP cuando la aplicación global del DELP parezca insatisfactoria, inclusive en ámbitos de competencia primordial del Banco?

Condicionalidad

• ¿Creen los directores que es acertada la recomendación de que en el DELP o los documentos que lo acompañen se determine si es el Fondo o el Banco el organismo que debe asumir el liderazgo en el otorgamiento de respaldo a la formulación de la política económica y el seguimiento de cada medida?

• ¿Les parece acertada la recomendación de que se adopte un enfoque más preciso en materia de condicionalidad y se promueva la eficiencia de esta última limitando la condicionalidad del SCLP a los ámbitos que son principalmente de competencia del Fondo, salvo cuando una condición estructural o de otro género suscite repercusiones macroeconómicas directas y decisivas?

Régimen de transición

• ¿Están de acuerdo los directores con las recomendaciones de utilización de DELP provisionales para otorgar respaldo a nuevos préstamos en el marco del SCLP?

• Con respecto a los países que no preparen un DELP provisional en el próximo año, ¿están de acuerdo los directores con el régimen transitorio recomendado, que se describe en el párrafo 35?

Revisión

• ¿Están de acuerdo los directores en que se deba realizar una revisión del SCLP a más tardar al término de 2001, y que en esa labor colaboren países miembros, instituciones internacionales, otras fuentes de asistencia y la sociedad civil?