La pratique d'une plus grande ouverture dans l'élaboration des politiques économiques et la diffusion des données économiques et financières est au cœur des efforts que déploie la communauté internationale pour être mieux à même de prévenir les crises financières. Cette transparence est de nature à assurer le fonctionnement ordonné et efficace des marchés financiers, à réduire les risques de choc et à accroître la responsabilisation des décideurs. Au cours des récentes années, beaucoup de pays ont pris des mesures pour accroître la transparence, tandis que le FMI s'efforçait de son côté de rendre ses activités et ses délibérations plus ouvertes au public, tout en sauvegardant la nature confidentielle de son rôle de conseiller auprès des gouvernements des pays membres.
Introduction
Les crises financières des années 90 ont poussé nombre de pays et d'acteurs du système financier international à entreprendre des réformes importantes. Pour les décideurs et les intervenants du marché, ces crises ont notamment démontré qu'un manque de transparence en matière de gestion économique et financière et de formulation des politiques économiques peut être source d'instabilité. À l'heure où l'information circule de manière instantanée et où les flux de capitaux se caractérisent par leur puissant débit et leur volatilité potentielle, la communication de données fiables au bon moment devrait réduire les risques de déstabilisation des marchés.
Le manque de transparence a contribué à la crise mexicaine de 1994-95 et aux crises des marchés émergents de 1997-98 : aux doutes qu'ont initialement ressentis les marchés — dans l'ignorance de certains phénomènes importants — allait succéder la confusion lorsque fut révélée l'ampleur des problèmes. L'insuffisance de données économiques, les faiblesses cachées des systèmes financiers et le manque de clarté entourant l'élaboration et la conduite des politiques, devaient aboutir à une perte de confiance qui, à terme, allait menacer la stabilité mondiale.
Beaucoup de choses ont changé depuis. Les efforts de la communauté internationale pour prévenir les crises — par le biais de réformes telles que l'élaboration de normes et de codes universels de bonnes pratiques — s'appuient en partie sur l'engagement en faveur d'une plus grande transparence. La communauté internationale reconnaît que l'adoption d'un esprit d'ouverture dans l'élaboration des politiques économiques et la diffusion des données économiques et financières fait partie intégrante du processus de réforme, au même titre que le renforcement des fondamentaux économiques.
La transparence favorise le fonctionnement ordonné et efficace des marchés financiers en rendant ses participants mieux informés. Elle renforce l'économie en élargissant le débat et l'analyse des politiques. Elle met en relief la responsabilisation des décideurs en pouvant ainsi leur donner plus de crédibilité. Enfin, elle peut également contribuer à réduire les risques de corruption.
Au cours des récentes années, beaucoup de pays ont montré leur détermination renouvelée à promouvoir la transparence en étendant le champ des informations qu'ils mettent à la disposition des marchés et du public. Ces efforts ont été encouragés par le FMI ainsi que par d'autres institutions financières internationales et organisations professionnelles. Par ailleurs, le FMI a, lui aussi, fait de la transparence un des axes de sa propre réforme. Il a entrepris un vaste programme pour faire mieux comprendre au public ses politiques et ses opérations, et pour être plus à l'écoute du monde extérieur. Ce faisant, le FMI a considérablement accru le volume d'informations destinées au grand public.
Transparence des pays
Suite aux crises qui ont secoué les économies de marché émergentes, les autorités de nombreux pays entendent promouvoir une plus grande ouverture. C'est ainsi que des données économiques autrefois jalousement gardées sont désormais diffusées régulièrement et rapidement. Dans beaucoup de pays, le processus d'élaboration des politiques est devenu beaucoup plus ouvert.
Cette évolution est en grande partie une réaction aux événements qui se sont produits et une réponse aux exigences d'information des marchés financiers pour leur bon fonctionnement. Elle traduit également la volonté de la communauté internationale de faire tout ce qui est possible pour prévenir d'autres crises. Les institutions de Bretton Woods — FMI et Banque mondiale — ont joué un rôle de premier plan dans cette démarche. L'assistance technique du FMI et des autres organisations sera essentielle pour permettre aux pays de poursuivre leurs efforts en matière de transparence et de responsabilisation.
Une grande partie du travail mené par le FMI auprès de ses pays
membres porte justement sur la promotion de pratiques transparentes, y
compris dans la diffusion de données économiques auprès
des marchés1.
Vulnérabilité externe et diffusion des données —
La détection rapide de la vulnérabilité des
pays aux crises et l'examen des politiques qui pourraient être requises
pour la maîtriser font partie du travail normal du FMI dans la surveillance
des politiques économiques et dans ses échanges avec les
autorités des pays. Toutefois, cette détection précoce
relève également des marchés financiers et dépend
donc de la transparence, notamment en ce qui concerne les données.
Le FMI a élaboré des normes pour guider les pays dans la
diffusion des données économiques et financières.
La Norme spéciale de diffusion des données (NSDD) est destinée
aux pays qui ont accès aux marchés de capitaux internationaux
ou qui souhaitent y accéder, et le Système général
de diffusion des données (SGDD) vise à fournir aux autres
pays un cadre leur permettant d'améliorer l'établissement
et la diffusion de leurs données. La NSDD couvre 17 catégories
de données, diffusées mensuellement, y compris sur les réserves
internationales et la dette extérieure; actuellement, 47 pays
y adhèrent2. En fait, beaucoup de pays
ont choisi de diffuser leurs principales données économiques
à une fréquence plus élevée que celle prescrite
par la NSDD.
Normes et codes — L'adhésion à des normes
et codes universels de bonnes pratiques en matière de politique
économique contribue à assurer le bon fonctionnement de
l'économie. Ces normes et codes sont élaborés par
des organisations internationales — dont le FMI — et des organismes
internationaux de réglementation. Les codes ayant trait à
la transparence en constituent un exemple. Outre la NSDD, le FMI a mis
au point des codes de bonnes pratiques en matière de transparence
des finances publiques et de transparence des politiques monétaires
et financières3. L'évaluation,
par la Banque mondiale et le FMI, de l'observation par les pays des normes
et des codes fait l'objet de Rapports sur l'observation des normes et
des codes (RONC) préparés sous forme de modules couvrant
chacun une norme ou un code particuliers. à la fin avril 2001,
plus de 100 modules de RONC avaient été préparés
pour environ 40 pays industrialisés, économies de marché
émergentes et économies en développement. La plupart
de ces évaluations sont publiées, lorsque les pays l'autorisent4.
Transparence du FMI
Par le passé, on a souvent reproché au FMI de manquer de transparence et de ne pas rendre suffisamment compte de son action. Les réformes récentes ont toutefois efficacement répondu à ces critiques. Grâce à une série d'initiatives entamées au milieu des années 90, aujourd'hui le FMI rend publiques la plupart de ses activités, y compris les rapports sur l'état de l'économie d'une majorité de ses pays membres, ses activités de prêts et une grande partie de ses délibérations internes5. Par ailleurs, dans certains cas, le public a même été invité à participer à ses débats de politique générale.
Tout en s'ouvrant davantage, le FMI doit prendre garde de ne pas compromettre la nature confidentielle de son rôle de conseiller auprès des autorités des pays membres, puisque cela est essentiel à la franchise des rapports qu'il entretient avec elles et à l'efficacité de son action6.
S'agissant de la surveillance de l'économie des pays membres — dont les consultations normalement annuelles au titre de l'article IV font partie intégrante —, des Notes d'information au public (NIP) résumant les délibérations du Conseil d'administration et les évaluations des services du FMI ont été publiées pour plus des trois quarts des pays membres en 2000. Les rapports des services du FMI sur les consultations au titre de l'article IV sont désormais publiés lorsque les pays concernés l'autorisent. Entre le moment où le Conseil a pris cette décision, en juin 1999, et la fin d'avril 2001, 73 pays ont autorisé la publication de 86 de ces rapports.
S'agissant des programmes appuyés par le FMI dans les pays membres, des notes d'information et communiqués sont diffusés systématiquement pour rendre compte de l'examen, par le Conseil d'administration, des demandes et des revues portant sur l'utilisation des ressources du FMI. En outre, on part désormais du principe que beaucoup des documents liés aux programmes de prêts seront rendus publics. Environ 90 % de ces documents le sont, y compris les lettres d'intention et les mémorandums de politiques économique et financière. La publication des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) et des DSRP intérimaires est obligatoire, puisque ces documents ont pour but de solliciter l'opinion du public dans le cadre du processus de consultation. Les rapports des services du FMI concernant les prêts sont publiés par le FMI lorsque les pays visés l'autorisent.
À cela il convient d'ajouter toutes les informations publiées sur les activités internes du FMI. Les propositions de la direction et des services du FMI portant sur une vaste gamme de questions de politique générale ainsi que les résumés des discussions du Conseil d'administration sur les documents y afférents sont dans bien des cas rendus publics. Plus récemment, le FMI a soumis à commentaires un ensemble de documents portant sur la réforme de ses pratiques de conditionnalité, et il prévoit d'organiser une série de forums publics afin d'étendre ce processus7. Des appels de commentaires avaient déjà été lancés sur d'autres grandes questions, y compris sur l'initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés, en 19998.
Le site Internet du FMI comporte une vaste section consacrée aux comptes financiers de l'institution, à la situation financière des pays membres à son égard et à sa position de liquidité9. Le FMI publie désormais des informations sur ses sources de financement, et ses procédures comptables sont conformes aux pratiques internationales.
La direction et les services du FMI ont développé leurs contacts avec plusieurs groupes extérieurs. En juillet 2000, le FMI a créé un Groupe consultatif sur les marchés de capitaux afin de mieux communiquer avec les marchés; il est actuellement en train de créer un nouveau Département des marchés de capitaux internationaux, afin d'intensifier ce processus. Dans le monde entier, les services du FMI expliquent aux représentants de la société civile, y compris les organisations non gouvernementales, le travail de l'institution et les informent des questions connexes, aussi bien à titre officiel que dans un cadre informel.
De nombreuses évaluations externes (ainsi qu'internes) des activités et des programmes du FMI ont été réalisées au cours des récentes années, et les résultats de presque toutes ces études ont été publiés10. En avril 2000, le FMI a annoncé qu'il entendait créer un Bureau d'évaluation indépendant pour compléter les mécanismes d'évaluation et de revue existants. En avril 2001, l'ancien Secrétaire indien aux finances, Montek Singh Ahluwalia, a été nommé Directeur de ce bureau, lequel devrait commencer ses activités dans le courant de l'année.
Le FMI publie désormais chaque semestre un résumé du programme de travail du Conseil d'administration. L'agenda officiel des membres de la direction est également rendu public.
Conclusion
D'une manière générale, être plus transparent ne
pose pas de difficultés techniques. Toutefois, pour que cette transparence
soit efficace — en l'appliquant à la formulation des politiques
et en diffusant des données de qualité — il faut consacrer
des efforts soutenus au développement des cadres juridiques, des moyens
administratifs et du capital de connaissances techniques. Ces changements prendront
du temps, surtout dans nombre des pays en développement. Le travail d'élaboration
des normes qui constitueront la base de la transparence commence à peine.
Dans beaucoup de domaines, cette tâche reste entière et de nombreuses
améliorations restent encore à venir. Le FMI participe à
tous ces efforts. Il est également appelé à fournir une
assistance technique dans les domaines relevant de ses compétences, pour
aider les pays à parvenir à une transparence efficace, dans leur
propre intérêt et dans celui de l'économie mondiale tout
entière.
1 «Réforme de l'architecture du Système
financier international - Bilan des progrès accomplis à la fin de
l'an 2000», étude thématique du Fonds monétaire
international 01/01, mars 2001 (http://www.imf.org/external/np/exr/ib/2001/fra/030901.htm.)
2 «Dissemination Standards Bulletin Board»(http://dsbb.imf.org/).
3 «Code révisé de bonnes pratiques
en matière de transparence des finances publiques» (http://www.imf.org/external/np/fad/trans/fre/codef.pdf)
et «Code de bonnes pratiques pour la transparence des politiques monétaires
et financières : déclaration de principes» (http://www.imf.org/external/np/mae/mft/code/fre/code2f.pdf.)
4 «Rapports sur l'observation des normes et
des codes» (http://www.imf.org/external/np/rosc/rosc.asp.)
5 Les catégories de documents du FMI examinées
dans cette section sont disponibles sur le site Internet du FMI (www.imf.org.)
6 «IMF Reviews the Experience with the Publication
of Staff Reports and Takes Decisions to Enhance the Transparency of the Fund's
Operations and the Policies of its Members»; note d'information au public
no 01/3, 12 janvier 2001(http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2001/pn0103.htm.)
7 «Conditionality in Fund-Supported Programs-Overview»,
20 février 2001 (http://www.imf.org/external/np/pdr/cond/2001/eng/overview/index.htm);
«Conditionality in IMF-Supported Programs-Policy Issues», 16 février 2001
(http://www.imf.org/external/np/pdr/cond/2001/eng/policy/index.htm);
«Structural Conditionality in IMF-Supported Programs», 16 février 2001
(http://www.imf.org/external/np/pdr/cond/2001/eng/struct/index.htm);
«Trade Policy Conditionality in Fund-Supported Programs», 16 février 2001
(http://www.imf.org/external/np/pdr/cond/2001/eng/trade/index.htm);
Transcription d'un communiqué sur la conditionnalité du FMI préparé
par Masood Ahmed, Directeur adjoint, Département de l'élaboration
et de l'examen des politiques du FMI, 21 mars 2001 (http://www.imf.org/external/np/tr/2001/tr010321.htm.)
8 «Debt Initiative for Heavily Indebted Poor
Countries (HIPCs)» (http://www.imf.org/external/np/exr/facts/hipc.htm.)
9 «IMF Finances»(http://www.imf.org/external/fin.htm.)
10 «External Evaluation of the ESAF»,
juin 1998 (http://www.imf.org/external/pubs/ft/extev/index.HTM);
«External Evaluation of IMF Surveillance», septembre 1999 (http://www.imf.org/external/pubs/ft/extev/surv/index.HTM);
«External Evaluation of IMF Research Activities», avril 2000 (http://www.imf.org/external/pubs/ft/extev/res/index.HTM)
