El Fondo Monetario Internacional está embarcado en una serie de reformas cuyo objeto es enfocar su trabajo más directamente en las atribuciones y conocimientos fundamentales que le competen en aspectos de la política macroeconómica y financiera. La reforma afecta a los servicios financieros del FMI, a la reevaluación de la condicionalidad que entrañan sus préstamos, a una colaboración más estrecha con otras instituciones internacionales —sobre todo con el Banco Mundial— en campos como los programas de evaluación del sector financiero, el alivio de la deuda y la lucha contra la pobreza, al establecimiento de prioridades con respecto a los programas de asistencia técnica y a un compromiso firme en los temas de transparencia y rendición de cuentas.

Introducción

Los constructores del orden económico internacional tras la segunda guerra mundial hicieron del FMI la institución central para el fomento de la cooperación económica internacional y le encargaron promover un sistema monetario internacional abierto y estable que contribuyera a la prosperidad mundial. Así, es natural que tras las crisis surgidas en los mercados emergentes en los años noventa, la reevaluación reciente de la arquitectura financiera mundial incluyera el reexamen de las operaciones del FMI.

Entre las críticas al FMI figura el hecho de que no llegó a detectar ni a solucionar los puntos vulnerables de las economías que condujeron a las crisis, que los programas respaldados por el FMI han sido demasiado agresivos y exigentes con los países beneficiarios, que se ha excedido en sus atribuciones y no ha cooperado adecuadamente con otras instituciones internacionales, sobre todo el Banco Mundial, y que el FMI no es lo bastante transparente ni rinde cuentas en grado suficiente.

Visión de la reforma

El Director Gerente del FMI, Horst Köhler, asumió el cargo en mayo de 2000 y describió en las Reuniones anuales de 2000, en Praga, la visión que él tenía del FMI. Explicó que consideraba al FMI como parte activa de quienes promueven una globalización en beneficio de todos y como institución centrada principalmente en sus funciones básicas. Los 183 países miembros dieron su apoyo a un FMI que:

• se esforzará por fomentar un crecimiento económico no inflacionario y sostenido que beneficie a todos los pueblos del mundo,

• sea el centro competente en favor de la estabilidad del sistema financiero internacional,

• funcione en forma complementaria con otras instituciones creadas para salvaguardar la estabilidad financiera mundial y

• sea una institución abierta, que aprenda de la experiencia y el diálogo, y se adapte continuamente a las circunstancias cambiantes¹

En la visión que describió el Director Gerente se hace referencia explícita al compromiso de continuar ayudando a los países más pobres para que puedan obtener el máximo beneficio de la economía mundial altamente integrada en que hoy vivimos. Se pone así de relieve la importancia de la colaboración del FMI con el Banco Mundial en lo referente a la estrategia reforzada de lucha contra la pobreza iniciada a finales de 1999, y en el esfuerzo asociado que ya ha conseguido una importante reducción de la deuda en 22 países pobres muy endeudados.

Con este telón de fondo, el personal y la gerencia del FMI y los gobiernos de los países miembros han acelerado la tarea de reenfoque de las operaciones. Los planes se realizan en el contexto de la reforma del sistema financiero internacional.

Transparencia

La transparencia en la toma de decisiones económicas y en la divulgación de datos económicos y financieros es un elemento clave del esfuerzo que hace la comunidad internacional para ser más eficaz a la hora de prevenir las crisis financieras. Con más apertura y mejor rendición de cuentas se obtienen características que son esenciales para la reforma a nivel nacional, al objeto de reducir la vulnerabilidad de los países ante una crisis, y en el propio FMI².

Desde las crisis de los años noventa se han lanzado varias iniciativas de reforma que han hecho hincapié en la mayor transparencia, por ejemplo, los planes destinados a fomentar la disponibilidad más amplia de datos económicos y financieros. Es así que el FMI ha desempeñado un papel central en la formulación, divulgación y evaluación de una gama de normas que establecen buenas prácticas en los campos económico y financiero³ Una norma clave elaborada por el FMI se engloba en las llamadas normas especiales para la divulgación de datos (NEDD) que orientan a los países en la comunicación al público de datos económicos y financieros; actualmente, 47 países participan en las NEDD⁴.

Los planes para dar más transparencia al FMI han llevado a la publicación regular de una amplia variedad de material relacionado con todos los aspectos de las tareas del FMI, material que comprende información sobre los procedimientos de supervisión referentes a los países miembros, documentos sobre los programas respaldados por el FMI, política de la institución, evaluación externa e interna, información financiera y archivos. Entre las medidas tomadas más recientemente está la creación de una Oficina de Evaluación Independiente que evaluará las actividades del FMI; a mediados del mes de abril se anunció el nombramiento de Montek Singh Ahluwalia, ex director general de finanzas del Gobierno de la India, como director de dicha oficina. El FMI también ha profundizado sus relaciones con el público y las organizaciones de la sociedad civil para asegurarse de que escucha y se comunica mejor.

Estabilidad del sistema financiero y prevención de las crisis

En los últimos años, el FMI ha estado reforzando su función como centro superior encargado de la estabilidad del sistema financiero internacional. Al mismo tiempo, se esfuerza por ampliar la cooperación con otras instituciones en el mismo campo.

Las crisis surgidas en los mercados emergentes en los años noventa dejaron claro que hacían falta medidas para promover las tareas de prevención o solución de las crisis, sobre todo para ampliar las labores de identificación de los puntos vulnerables, tanto internos como externos, que pueden elevar el potencial de una crisis perjudicial. Un elemento clave de esa labor entraña la comprensión más profunda de la dinámica de los sectores financieros de los mercados emergentes y su relación con los mercados de capital mundiales, especialmente a la luz del impacto que las corrientes volátiles de capital tienen en las economías de los países.

La piedra angular de esa labor de refuerzo de los sectores financieros es el programa de evaluación del sector financiero (PESF) lanzado en 1999 por el FMI y el Banco Mundial para identificar los puntos fuertes y débiles de los sistemas financieros internacionales, los riesgos que presentan, y para ayudar a determinar las necesidades de desarrollo y de asistencia técnica. Después de una fase piloto que incluyó a una docena de países, las evaluaciones del PESF se han ampliado a otra docena más de países, y en el programa se prevé realizar anualmente un total de 24 evaluaciones⁵ Estas evaluaciones establecen la base del análisis que efectúa el FMI sobre riesgos para la estabilidad económica debidos a posibles deficiencias del sector financiero y sobre la capacidad del sector para absorber perturbaciones macroeconómicas.

El FMI también ha lanzado reformas en su organización para reforzar sus conocimientos sobre aspectos del sector financiero. Se ha creado un Departamento de Mercados Internacionales de Capital con los fines siguientes: profundizar en la comprensión que tiene el FMI de las operaciones del mercado de capital y de las fuerzas que impulsan la oferta y la demanda de capital, ampliar su capacidad de estudio de los aspectos sistémicos relacionados con los mercados de capital, permitirle efectuar una supervisión más eficaz en el ámbito nacional e internacional, mejorar la capacidad de alerta sobre indicios de crisis en los mercados financieros, y ayudar a los países miembros a formular e implementar las medidas de política apropiadas que les permitan obtener acceso a los mercados internacionales de capital⁶.

Además, se ha establecido el Grupo Consultivo sobre Mercados de Capital con objeto de promover el diálogo regular con el sector privado. De esta manera, el FMI podrá obtener una comprensión mejor de la dinámica de los mercados de capital y de las operaciones de las instituciones financieras privadas. Servirá también para fomentar el diálogo destinado a encontrar enfoques constructivos para la participación del sector privado en la prevención y resolución de las crisis financieras.

Racionalización de la condicionalidad

Desde los años ochenta, se ha ampliado la condicionalidad que conlleva el crédito del FMI para poder abarcar así la gama de reformas estructurales que se consideran importantes para reforzar el crecimiento económico y dar más estabilidad al sector financiero. La ampliación de la condicionalidad ha sido reflejo creciente de que el FMI se ha estado comprometiendo en la ayuda a los países que enfrentan graves problemas económicos de índole estructural, a saber, los países en transición de Europa central y oriental, los países más pobres del mundo y los países de mercado emergente en los que, en las crisis de los años noventa, se manifestaron complejos problemas en el sector financiero.

Sin embargo, se expresa cada vez más la inquietud de que la condicionalidad del FMI haya podido evolucionar hasta abarcar demasiados aspectos de la política económica, incluidos algunos que se sitúan fuera del núcleo central de atribuciones de la institución, y que dicha condicionalidad pueda ser demasiado detallada. Se teme que su carácter socave el sentimiento en los países de considerar como propios los programas que respalda el FMI —sobrecargando la capacidad de un país para implementar las reformas— y que resulte menos eficaz que una condicionalidad más focalizada.

El FMI está revisando la condicionalidad para tener en cuenta las cuestiones mencionadas. En una primera etapa, el Director Gerente, en un escrito de septiembre de 2000 dirigido al personal, ofreció algunas indicaciones en las que se daba alta prioridad a la racionalización y reenfoque de la condicionalidad⁷ El personal ha elaborado una serie de estudios⁸ que se han examinado en el Directorio Ejecutivo⁹ Se ha pedido al público que ofrezca comentarios sobre los documentos relacionados con la condicionalidad antes de que el Directorio Ejecutivo pase a la etapa siguiente de examen¹⁰.

Se está formando un consenso en el sentido de que, si bien la condicionalidad es un factor indispensable de las tareas del FMI, hace falta racionalizar el concepto. El Directorio Ejecutivo ha convenido en que los países deberán tener un margen de maniobra mayor para determinar las opciones de política que desean, al tiempo que se asegura que el financiamiento del FMI se centra en las medidas de política que sean imprescindibles para restablecer y mantener la estabilidad macroeconómica. En general, las reformas estructurales que sean cruciales para alcanzar ese objetivo continuarán incluidas en las condiciones que conllevan los programas respaldados por el FMI. Sin embargo, se prevé un enfoque más limitado para las reformas estructurales que sean pertinentes, pero no cruciales, a efectos de alcanzar los objetivos macroeconómicos.

Quedan por estudiar muchos otros aspectos a medida que continúe el examen de la condicionalidad en los próximos meses. Entre ellos figuran los siguientes: cómo aplicar la condicionalidad fuera del campo básico de atribuciones y conocimientos del FMI, y si éste debe ser más selectivo en la concesión de financiamiento en apoyo de los programas que adolezcan de un fuerte sentido de compromiso nacional.

Reforma de los servicios financieros del FMI

El FMI ha puesto en práctica importantes cambios en sus servicios financieros para asegurar que el crédito que concede resulta más eficaz en el apoyo a los planes de los países para resolver, y también evitar, las crisis, al tiempo que se fomenta el uso más eficiente de los recursos de la institución. Las reformas realizadas son la culminación de un examen iniciado en 2000, que también ha conducido a la eliminación de cuatro servicios poco utilizados u obsoletos y a la simplificación de otro¹¹.

Las condiciones de un nuevo servicio financiero, la línea de crédito contingente (LCC), son ahora más atractivas para los países miembros del FMI. La LCC ofrece a los países que han establecido medidas económicas sólidas una línea precautoria de crédito que puede activarse rápidamente para ayudarles a contrarrestar los efectos de una crisis financiera en algún otro lugar. Con los nuevos cambios, el costo de los recursos de la LCC se ha reducido y se ofrece un acceso más automático a un volumen mayor de recursos en el caso de una crisis¹².

El FMI ha aprobado también medidas que alientan el rembolso anticipado de los préstamos y que desalientan el uso prolongado de fondos. Esas medidas reducirán el recurso al FMI como fuente de financiamiento a largo plazo y liberarán fondos para posible uso por otros países. Conforme a la nueva política establecida, se espera de los prestatarios que rembolsen anticipadamente los créditos si así lo permite la situación de su balanza de pagos. Además, el uso considerable de recursos del FMI se desalienta mediante recargos de las tasas de interés, y el Directorio Ejecutivo ha convenido que, al término de un programa respaldado por el FMI, se dará por supuesto que la economía del país se verá sujeta a un seguimiento más estrecho si el crédito pendiente de rembolso excede del 100% de la cuota del país en el FMI.

Cooperación con el Banco Mundial

La reforma del FMI significa también la reevaluación de las relaciones con otras instituciones internacionales, y en particular con el Banco Mundial. Los desafíos que encara la economía mundial —desde prevenir y resolver las crisis financieras hasta erradicar las causas de la pobreza— exigen un grado de cooperación sin precedentes entre las instituciones de Bretton Woods. A estos fines, el Director Gerente del FMI, Horst Köhler, y el Presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, han afirmado la creciente asociación entre ambas instituciones.

En septiembre de 2000, dieron a conocer una declaración conjunta en la que se describían las funciones de cada institución y los principios de cooperación. En la declaración se subrayaba la importancia de centrarse en la labor y los conocimientos básicos y especialmente en la cooperación en los campos en que las tareas del Banco Mundial y el FMI se superponen¹³.

Este compromiso de colaboración es de importancia especial en los campos del alivio de la deuda, la lucha contra la pobreza y la reforma del sector financiero. Las dos instituciones han redoblado el esfuerzo conjunto en dichos campos y los resultados son evidentes: hasta finales de 2000¹⁴, 22 países han recibido alivio de la deuda por un total aproximado de US$34.000 millones, y muchos países se benefician ahora de la iniciativa PESF. La modificación de la condicionalidad del FMI entraña también la redefinición de las funciones que desempeñan las dos instituciones en el contexto de los programas respaldados por el FMI.

Establecimiento de prioridades con respecto a la asistencia técnica

El FMI ha reorientado recientemente su programa de asistencia técnica para dar mejor apoyo a los planes de los países que tengan por objeto reformas económicas y financieras. En enero de 2001, el Directorio Ejecutivo dio su respaldo a una estrategia en la que la asistencia técnica desempeña un papel central de apoyo a la labor del FMI de prevención y gestión de las crisis, desarrollo de la capacidad en los países que tienen derecho al alivio de la deuda y a recursos del servicio para la lucha contra la pobreza, y restablecimiento de la estabilidad macroeconómica en las situaciones que siguen a una crisis. Se reforzará la coordinación y la cooperación con otros donantes, sobre todo con el Banco Mundial, para asegurar que se tienen plenamente en cuenta aspectos importantes de complementariedad en la asistencia técnica del FMI. Estos cambios se irán implementando en el transcurso de los próximos meses¹⁵.

Conclusión

La economía mundial ha tenido que enfrentar una serie de problemas sin precedentes en los últimos veinte años: la crisis de la deuda, la grave situación de los países pobres, la transición en las economías de planificación central y la volatilidad de las corrientes internacionales de capital en gran escala. En todos los casos, la comunidad internacional ha pedido al FMI que asumiera el protagonismo para solucionar las dificultades y, en ese desempeño, el FMI ha aceptado nuevas funciones. Cumplir esas nuevas funciones exigirá que el FMI refuerce sus conocimientos y eficacia al tiempo que se mantiene centrado en su misión básica de promover la estabilidad del sistema monetario internacional.