|
Тематические обзоры за 2000 год
2000 Spring Meetings Review of Experience with Evaluation in the Fund Financial Assistance for the IMF's Poorest Members Review of Fund Facilities--Preliminary Considerations
|
 |
|
|
Реформирование МВФ: обновление и преемственность Подготовлено сотрудниками МВФ Апрель 2000 года В последние годы международное сообщество столкнулось с чрезвычайно сложными экономическими задачами, связанными, в частности, с необходимостью справиться с неустойчивостью ситуации в странах с формирующимся рынком, оказать помощь странам, совершающим переход от экономики централизованного планирования к рыночной экономике, и содействовать экономическому росту и сокращению бедности в беднейших странах. В связи с этими задачами во всем мире стали широко обсуждаться вопросы реформирования международной валютно-финансовой системы, а также вопросы реформ в Международном Валютном Фонде. МВФ откликается на эти дискуссии, преобразуя свою деятельность и внося собственный важный вклад в дело реформирования международной финансовой системы. И действительно, обсуждению хода реформ отведено центральное место на запланированном на 16 апреля в Вашингтоне (округ Колумбия) заседании Международного валютно-финансового комитета (МВФК), состоящего из 24 министров и управляющих центральными банками, которые представляют 182 государства-члена МВФ. Многие из уже осуществленных в последнее время или еще находящихся на стадии рассмотрения реформ МВФ направлены на усиление роли МВФ в предотвращении и преодолении финансовых кризисов. Наряду с этим, они с новой силой заостряют внимание на значении программ, нацеленных на сокращение бедности в беднейших странах мира. При проведении реформ учитываются особенности роли МВФ в соотнесении с другими международными финансовыми учреждениями, прежде всего Всемирным банком, для обеспечения как можно большей координации действий этих организаций. Кроме того, все более широкий характер приобретают усилия по предоставлению общественности доступа к информации о государствах-членах МВФ, а также о программах МВФ и обсуждениях вопросов политики. Международным сообществом активно обсуждается ряд других важных направлений реформ, непосредственно затрагивающих роль МВФ в мировой экономике. Эти реформы имеют далеко идущие последствия и охватывают вопросы либерализации движения капитала, надлежащих валютных режимов и роли частного сектора в предотвращении и преодолении финансовых кризисов. По мере развития дебатов по этим вопросам и выработки соответствующих решений преобразование МВФ неизбежно будет продолжаться. За последние 55 лет роль и операции МВФ изменились во многих отношениях в ответ на необходимость адаптации к переменам в мировой экономике и потребностям расширяющегося числа членов Фонда. Однако цели МВФ — содействие международной финансовой стабильности и экономическому росту — в основном остались неизменными. Такое равновесие между обновлением и преемственностью обязательно должно быть сохранено. Исполняющий обязанности директора распорядителя, Стэнли Фишер, в своем недавнем выступлении отметил: «Правительства почти всех 182 государств-членов МВФ рассматривают Фонд как важнейший компонент международной финансовой системы. Поэтому, реформируя МВФ, важно будет позаботиться о том, чтобы Фонд сохранил способность выполнять все задачи, для решения которых он был создан»1. |
| Историческая справка Реформы в МВФ имеют длительную историю2. Сегодня предложения о проведении реформ выдвигаются с целью сделать экономику отдельных стран и международную финансовую систему в целом менее подверженными кризису. Наряду с этим они направлены на снижение остроты и сокращение длительности кризисов, которые все-таки возникают. Международное внимание к этим вопросам обострилось после мексиканского кризиса 1995 года, воспринятого многими как иллюстрация опасностей, порождаемых все возрастающей глобализацией финансовых рынков. В апреле 1995 года Временный комитет МВФ (предшественник МВФК) определил необходимые направления совершенствования надзорной деятельности МВФ и политики его государств-членов. Эти инициативы заложили основу для проведения многих последовавших за этим реформ, выразившихся в более пристальном, непрерывном и откровенном надзоре за экономикой государств-членов; более широком и гласном раскрытии экономических данных в целях большей прозрачности и заблаговременного предупреждения о надвигающихся кризисах; а также в усилении внимания к вопросам надежности финансовых секторов. В том же 1995 году, во время Ежегодных совещаний МВФ, Временный комитет утвердил новый механизм чрезвычайного финансирования, благодаря которому у МВФ появилась возможность быстро реагировать на потребности стран, переживающих кризис. В последующие годы, особенно вслед за азиатским кризисом, разразившимся в середине 1997 года, правительствами, законодательными комитетами и комиссиями, учеными, политическими структурами и самим МВФ был выдвинут ряд предложений о проведении реформ, как в международной системе, так и в МВФ. В числе групп, выдвигавших предложения, находились: группа промышленно развитых стран и стран с формирующимся рынком, впоследствии получившая название Группы 22; независимая рабочая группа, созданная расположенным в США Советом по международным отношениям; Женевская группа научных работников; Выборный комитет по МВФ при Министерстве финансов Соединенного Королевства; Консультативная комиссия по международным финансовым учреждениям, назначаемая Конгрессом США. Кроме того, силами независимых экспертов было проведено несколько исследований по ряду основных направлений деятельности МВФ с целью повышения их эффективности. Тремя из наиболее важных таких исследований стали: анализ механизма расширенного финансирования структурной перестройки (ЕСАФ)3, анализ надзорной деятельности МВФ4 и анализ исследовательской деятельности МВФ5. В настоящее время группа независимых экспертов занимается изучением формул, при помощи которых рассчитываются квоты государств-членов, определяющие размер финансовых взносов в Фонд, количество голосующих прав при принятии решений МВФ и степень доступа к финансированию Фонда. Регулярно проводятся также обзоры внутренней политики, результаты которых сейчас открыто публикуются. В число наиболее важных обследований последнего времени входили обзоры ЕСАФ, надзорной деятельности, экономических показателей стран, получающих займы в рамках программ нельготного кредитования МВФ, и различных аспектов мер, принимавшихся МВФ в ответ на азиатский кризис. В апреле 2000 года Исполнительный совет МВФ принял решение о создании независимого отдела оценки политики, который дополнит текущую деятельность Фонда в области внутренних и внешних оценок. Круг полномочий, структура, штаты и порядок работы отдела будут определены к началу работы Ежегодных совещаний в сентябре 2000 года. Все предложения, касающиеся проведения реформ, учитываются в ходе анализа деятельности и программ МВФ, осуществляемого в настоящее время МВФК, Исполнительным советом, руководством и сотрудниками Фонда. Реформы в МВФ Надзорная деятельность. Реформирование МВФ неразрывно связано с реформами международной финансовой архитектуры. Тщательная оценка уроков кризисов, разразившихся в 90-х годах ХХ века в странах с формирующимся рынком, послужила толчком к выдвижению предложений и осуществлению широкого комплекса реформ в целях повышения устойчивости международной финансовой системы. Все они имеют отношение к деятельности и организации МВФ. Надзорная деятельность МВФ в странах (диалог по вопросам политики с официальными органами каждого отдельного государства-члена) претерпевает изменения в ответ на появление новых наборов стандартов и кодексов проведения политики в широком круге областей. Эти стандарты и кодексы затрагивают такие вопросы, как надежность финансового сектора, прозрачность налогово-бюджетной, денежно-кредитной и финансовой политики, предоставление данных и корпоративное управление, и занимают центральное место в усилиях по повышению экономической и финансовой стабильности, усилению ответственности и подотчетности за разработку политики и обеспечению информационной осведомленности при принятии кредитных и инвестиционных решений. Некоторые из вышеуказанных инициатив уже находятся на стадии осуществления. Например, сорок семь стран присоединились к Специальному стандарту на распространение данных, что позволяет улучшить качество отчетности и, таким образом, помогает разработчикам политики и участникам рынка6. Государства-члены МВФ возложили на Фонд новые обязанности, нередко выполняемые во взаимодействии с другими международными организациями и профессиональными органами. В ряде областей начато осуществление пилотных программ (в том числе программ по оценке уязвимости финансового сектора, прозрачности и подотчетности, а также стандартов и кодексов), и ожидается, что эти программы постепенно приобретут постоянный характер. Прозрачность. Одним из главных компонентов реформ международной финансовой системы является улучшение предоставления информации рынкам. Краеугольное положение эти вопросы занимали также в реформах МВФ, осуществленных за последние два года. В настоящее время МВФ публикует для общественности широкий ассортимент информационных материалов и данных. Восемьдесят процентов государств-членов приняли решение об обнародовании подробных сведений о своих обсуждениях вопросов политики с МВФ в форме информационных сообщений для общественности, в которых в сводной форме излагаются результаты консультаций в соответствии со Статьей IV7. Более 50 стран дали согласие на участие в пилотном проекте по опубликованию докладов сотрудников МВФ, входящих в состав документации для обзоров, предусмотренных Статьей IV8. Наряду с этим сейчас открыто публикуется значительное большинство писем о намерениях и других документов о государственной экономической политике, в которых излагаются политические программы стран, занимающих средства у МВФ9. МВФ также стал более открытым в отношении собственных операций. Председателем Исполнительного совета издаются заявления об итогах обсуждений заявок на получение кредитов на заседании Совета. Регулярно публикуется информация о ликвидном положении МВФ и данные о состоянии счетов государств-членов10. Начиная с августа 2000 года МВФ впервые начнет издавать квартальный план своих финансовых операций. Расширились возможности доступа исследователей к архивам МВФ11. Сейчас открыто публикуются ключевые документы по вопросам политики, охватывающие широкий круг тем12. Прилагаются дополнительные усилия по налаживанию связей с гражданской общественностью, расширению программы выпуска публикаций МВФ и развитию диалога с частным сектором. Центральное место в этих усилиях занимает опубликование информации на сайте МВФ (http:\\www.imf.org). Помощь бедным. За последние 15 лет значительно возросла роль МВФ в оказании помощи беднейшим странам в достижении экономической стабильности и устойчивого повышения жизненного уровня. Начиная с механизма финансирования структурной перестройки, а затем механизма ЕСАФ, предоставление помощи бедным странам на льготных условиях стало одной из главных особенностей работы МВФ. В результате все большее внимание стало обращаться на социальные последствия программ экономической стабилизации. Однако неснижающийся уровень бедности свидетельствует о том, что предстоит сделать гораздо больше. Хотя основная ответственность за разработку программ искоренения бедности по-прежнему лежит на Всемирном банке и других организациях содействия развитию, за МВФ также сохраняется важная роль, прежде всего в области макроэкономической и финансовой политики. С учетом этого МВФ и Всемирный банк, работая в тесном взаимодействии, разрабатывают совместно с правительствами отдельных стран новый подход, основанный на неразрывной связи сокращения бедности, экономического роста и облегчения бремени задолженности. В случае МВФ главным компонентом стратегии является пришедший на смену ЕСАФ механизм предоставления льготных кредитов, который называется механизмом финансирования на цели сокращения бедности и содействия экономическому росту (ПРГФ)13. Механизм ПРГФ призван сделать сокращение бедности ключевым элементом ориентированной на рост стратегии действий. Это достигается благодаря объединению льготных займов, предоставляемых МВФ для поддержки надлежащей макроэкономической политики в целях содействия сокращению бедности со стороны Всемирного банка и других организаций по вопросам развития. Финансируемые в рамках ПРГФ программы строятся вокруг всеобъемлющей стратегии мер по сокращению бедности, которую власти страны разрабатывают во взаимодействии с гражданской общественностью и которая пользуется поддержкой со стороны международного сообщества14. Макроэкономическая стабилизация и внешняя жизнеспособность — главные цели кредитования МВФ — имеют при таком подходе основополагающее значение, поскольку без них невозможно обеспечить устойчивый экономический рост, который является ключевой предпосылкой сокращения бедности. ПРГФ сочетается с энергичными усилиями по предоставлению бедным странам с высоким уровнем задолженности (странам ХИПК) более широкого и быстрого облегчения бремени долга. Эта расширенная инициатива ХИПК предназначена для оказания помощи странам, которые имеют право на ее получение и проводят надежную экономическую политику. В рамках инициативы странам помогают сократить бремя внешнего долга до приемлемых уровней таким образом, чтобы при этом обеспечивалось эффективное сокращение бедности15. Почти половина (80) государств-членов МВФ имеют право на ПРГФ, а 36 из этих стран отвечают критериям получения помощи по линии расширенной инициативы ХИПК. Девять стран уже воспользовались этой инициативой, и ожидается, что число таких стран возрастет до 20 до конца 2000 года. Обзор финансовых механизмов МВФ. Исполнительный совет выступил инициатором проведения анализа конструкции и функционирования механизмов нельготного финансирования МВФ, для того чтобы выяснить необходимость и возможные пути их модификации в целях удовлетворения потребностей государств-членов в изменяющихся условиях мировой экономики16. Данная инициатива была предпринята вслед за принятием в 1999 году решения о замене ЕСАФ, механизма льготного финансирования МВФ, механизмом ПРГФ. Хотя обсуждение указанных вопросов находится на ранней стадии, Совет уже провел значительную работу, упразднив механизмы, которые не использовались или не отвечали потребностям государств-членов. С января 2000 года МВФ ликвидировал механизм финансирования буферных запасов, Фонд валютной стабилизации, временный механизм для решения компьютерной проблемы 2000 года и чрезвычайный компонент механизма компенсационного и чрезвычайного финансирования. В последние годы были добавлены новые механизмы, призванные повысить возможности МВФ в противодействии кризисам. В 1997 году МВФ ввел в действие механизм финансирования дополнительных резервов для оказания помощи странам, испытывающим исключительные проблемы в области платежного баланса, обусловленные возникновением потребностей в краткосрочном финансировании в связи с внезапной утратой доверия рынка. В 1999 году были введены Обусловленные кредитные линии (ССЛ), знаменовавшие собой совершенно новый подход к предотвращению кризисов. Благодаря этим линиям финансовая помощь становится потенциально доступной для стран, которые обеспокоены своей незащищенностью от распространения кризисных явлений, хотя пока и не сталкиваются с непосредственной угрозой кризиса. В настоящее время центр внимания при обсуждении механизмов смещается в сторону более фундаментальных вопросов. Исполнительный совет изучает вопрос о необходимости изменения нацеленности и конструкции традиционных договоренностей о кредитах «стэнд-бай» и механизма расширенного кредитования в целях противодействия чрезмерному стремлению полагаться на использование ресурсов МВФ. Также на повестке дня находится рассмотрение возможных изменений в ССЛ, способных повысить полезность этого механизма для государств-членов. Представление ложной отчетности и предохранительные механизмы. Наличие надежной информации имеет важнейшее значение для любого аспекта деятельности МВФ, особенно в плане гарантии того, что ресурсы Фонда используются строго по назначению. На протяжении многих лет МВФ полагался в основном на доверие к готовности стран представлять необходимую информацию в рамках системы определенных правил и защитных механизмов. Случаи представления ложной информации или злоупотреблений при использовании ресурсов МВФ хотя и редки, но имеют чрезвычайно серьезное значение, поскольку способны подорвать репутацию МВФ как органа, предоставляющего финансовую помощь предусмотрительным образом. С учетом этого Исполнительный совет МВФ недавно принял решение об усилении предохранительных механизмов, используемых в пределах стран-членов для контроля за должным использованием ресурсов Фонда; о более широком и систематическом применении существующих юридических средств в отношении случаев представления ложной отчетности; а также об укреплении порядка обработки информации в самом Фонде. Говоря конкретнее, от центральных банков всех стран, имеющих финансовые договоренности с МВФ, будет требоваться опубликование годовых финансовых отчетов, прошедших независимую аудиторскую проверку в соответствии с международно признанными стандартами. Наряду с этим, постепенно вводится процесс двухэтапной проверки предохранительных механизмов в центральных банках, цель которого удостовериться в том, что системы контроля, бухгалтерского учета, отчетности и аудита в центральных банках являются достаточными для контроля и мониторинга доверенных им ресурсов. Совет достиг также договоренности о более широком и систематическом применении имеющихся юридических средств в отношении случаев представления ложной отчетности и об обнародовании информации о таких случаях. Наконец, сотрудники МВФ будут продолжать предпринимать энергичные меры для обеспечения того, чтобы информация, на основе которой принимаются решения Фонда, была наилучшей имеющейся информацией17. Сотрудничество с другими организациями. МВФ работает в тесном взаимодействии с Всемирным банком, региональными банками развития, Всемирной торговой организацией, ведомствами ООН и другими международными органами. Все они специализируются в определенной области и могут внести свой особый вклад в достижение всемирного экономического благосостояния. Тесное сотрудничество между МВФ и Всемирным банком в вопросах сокращения бедности и реализации инициативы ХИПК является одним из проявлений широких усилий по повышению слаженности действий Бреттонвудских учреждений в решении важнейших международных проблем. Другими направлениями тесного сотрудничества МВФ и Всемирного банка являются реализация программы оценки финансового сектора, направленной на определение системных слабостей в финансовых системах государств-участников, а также деятельность Рабочей группы по финансовой статистике, усилиями которой была разработана база квартальных данных, отражающая данные со стороны кредиторов, по внешней задолженности. Наряду с этим МВФ является членом Форума по финансовой стабильности и принимает участие в рабочих группах по учреждениям с высокой долей заемного капитала и потокам капитала. 1Stanley Fischer, "Presentation to the International Financial Institution Advisory Commission," February 2, 2000; http://www.imf.org/external/np/speeches/2000/020200.htm |