I. Aperçu général

Depuis des décennies, les prêts concessionnels constituent un élément non négligeable de l'aide internationale aux pays en développement, qui, souvent, pour les plus pauvres, est accordée à un taux d'intérêt égal ou inférieur à 1 % sur plus de 30 ans. Malgré ces conditions préférentielles, nombre de pays pauvres ont éprouvé de plus en plus de difficultés à rembourser leur dette, essentiellement parce que leur croissance économique n'a pas été aussi rapide que prévu.

À partir de la fin des années 80, les pays créanciers se sont concertés pour assouplir progressivement les conditions de remboursement offertes aux pays pauvres en proie à des difficultés de paiement de leur dette qui appliquaient des politiques visant à stimuler leur croissance. Un allégement à des conditions de plus en plus favorables a été consenti sur l'encours de la dette des pays. Néanmoins, plusieurs pays restaient aux prises avec des difficultés. Avec le temps, il est apparu clairement que les problèmes de remboursement n'étaient pas simplement passagers et qu'une solution plus globale s'imposait.

En 1996, une nouvelle initiative d'allégement destinée aux pays pauvres très endettés — l'initiative en faveur des PPTE — a été lancée par le FMI et la Banque mondiale¹. Son objectif était de résoudre les problèmes liés à la dette — chiffrée au total à près de 200 milliards de dollars E.U.— des pays pauvres les plus lourdement endettés (41 au départ, la plupart d'Afrique.) Les 600 millions d'habitants de ces pays ont une espérance de vie inférieure de 7 ans en moyenne à celle de la population des autres pays en développement et la moitié d'entre eux vit avec moins d'un dollar E.U. par jour. Les obligations au titre du service de la dette, qui en étaient venues à absorber une part importante — dans bien des cas, plus de la moitié — des recettes d'exportation de ces pays, constituaient un obstacle majeur à leur développement économique et social. L'initiative en faveur des PPTE, renforcée en 1999 pour offrir un allégement plus important, plus prononcé et plus rapide, vise à apporter une solution durable aux problèmes d'endettement de ces pays en conjuguant une réduction sensible de leur dette à des réformes destinées à stimuler la croissance à long terme et à faire reculer la pauvreté. Le but recherché est de faire en sorte que les ressources dégagées par l'allégement de la dette soient consacrées à un développement durable afin que les pays ne retombent dans des situations d'endettement non viables et que leur population puisse échapper à la pauvreté extrême. Les politiques nécessaires sont complexes, et il faut du temps pour les concevoir et forger un consensus autour de leur mise en _uvre, mais un nombre croissant de pays obtient l'assistance de la communauté internationale en adoptant des politiques qui leur permettent de se prendre en charge. Pour sa part, la communauté internationale — agissant par l'intermédiaire du FMI et de la Banque mondiale — n'épargne aucun effort pour que les pays capables d'utiliser effectivement l'allégement de la dette pour réduire la pauvreté en bénéficient le plus rapidement possible.

II. L'engrenage du surendettement des pays pauvres

Les événements mondiaux des années 70 et 80 — en particulier les chocs pétroliers, les taux d'intérêt élevés et les récessions dans les pays industrialisés, et la faiblesse des prix des produits de base — ont fortement contribué à l'endettement des PPTE. Après avoir augmenté de 12 % par an entre 1970 et 1980, les prix des produits de base ont considérablement diminué au début des années 80. Les pays ont en partie compensé la dégradation de leurs termes de l'échange par un recours accru à l'emprunt.

Les facteurs intérieurs ont aussi joué un rôle important dans cet endettement. De nombreux pays qui vivaient déjà au-delà de leurs moyens (déficits commercial et budgétaire élevés et taux d'épargne faible) ne pouvaient nullement absorber par eux-mêmes les chocs extérieurs. Ils empruntaient alors encore plus massivement, souvent sans modifier leurs politiques afin de réduire leur dépendance à l'égard de ce type de ressources. À cause d'une gestion médiocre du secteur public, et parfois d'une sélection peu judicieuse des projets par les donateurs, une fraction considérable des emprunts extérieurs a été gaspillée et n'a pu servir à renforcer à long terme les capacités de production, ou de mobilisation des devises. Les aléas atmosphériques, les guerres civiles interminables, les politiques économiques faibles et la mauvaise gestion des affaires publiques sont autant de facteurs qui ont également joué un rôle dans l'endettement.

Certains pays pauvres ont eu de plus en plus recours à l'emprunt uniquement pour assurer le service de leur dette. Les fonds nécessaires pour procéder à de nouveaux investissements se sont raréfiés, la croissance a ralenti et les forces qui génèrent l'endettement ont été libérées et sont devenues très souvent intolérables. La dette des pays en développement (y compris ceux à revenu intermédiaire) se chiffre à 2.000 milliards de dollars en 2000, contre 500 milliards en 1980 et 1.000 milliards en 1985. Celle des quarante et un PPTE — les pays les plus pauvres parmi les pauvres — est passée de 60 milliards en 1980 à 105 milliards en 1985 et à 190 milliards en 1990, et, en l'absence d'opérations de réduction, elle aurait atteint près de 200 milliards en 2000.

Dans un premier temps, les créanciers estimaient que les difficultés des pays pauvres à assurer le service de leur dette seraient temporaires. En conséquence, l'allégement de la dette a pris la forme d'un rééchelonnement des paiements, assorti parfois de conditions concessionnelles ou de nouveaux prêts (les accords conclus avec les pays débiteurs à revenu intermédiaire sont examinés à l'encadré 1). En fait, un mécanisme complexe a été mis au point afin d'obtenir la participation, dans des proportions égales, de tous les créanciers bilatéraux. Les pays créanciers ont créé un comité chargé, en consultation avec le FMI, de déterminer l'allégement nécessaire et de veiller à ce que tous les créanciers offrent des conditions au moins aussi favorables que celles établies par le comité. Étant l'hôte du Trésor français, ce comité est connu sous le nom de «Club de Paris». À la suite des rééchelonnements accordés à maintes reprises par les créanciers membres de ce Club à de nombreux débiteurs, les prêteurs officiels ont été amenés à reconnaître la nécessité de concevoir pour ces pays une nouvelle stratégie dépassant le rééchelonnement du service de la dette. Aux sommets du Groupe des sept pays industrialisés qui se sont tenus à Toronto (1988), Trinité-et-Tobago (1990), Londres (1991) et Naples (1994), des mécanismes de plus en plus concessionnels ont été mis au point de façon à accorder un allégement plus durable. Ainsi, des réductions sans cesse croissantes de dette ont suivi les conditions des rééchelonnements accordés par les créanciers du Club de Paris, de sorte qu'en 1994, lorsque ceux-ci ont commencé à offrir les «conditions de Naples», près des deux-tiers de l'encours de la dette officielle avaient été annulés. Les montants d'encours et de service de la dette annulés par l'intermédiaire du Club de Paris sont de l'ordre de 60 milliards de dollars.

L'endettement des pays pauvres est demeuré malgré tout élevé. Au milieu des années 90, il était devenu manifeste que les mécanismes d'allégement de la dette, les nouveaux concours officiels et les ensembles de mesures visant à réduire les besoins d'emprunt n'étaient pas suffisants pour ramener l'endettement à un niveau tolérable. En 1996, le FMI et la Banque mondiale ont lancé conjointement l'initiative en faveur des PPTE afin de proposer une solution exhaustive aux problèmes d'endettement des pays pauvres.

III. L'initiative en faveur des PPTE

L'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) est un mécanisme de réduction de la dette qui implique la participation de tous les créanciers — bilatéraux, multilatéraux et commerciaux. Son objectif est de rendre supportable le service de la dette des pays, sous l'effet conjugué de politiques saines, d'un allégement généreux et de nouveaux apports d'aide. Pour être admissibles à utiliser les ressources de l'initiative, les pays doivent avoir un revenu par habitant suffisamment faible pour pouvoir bénéficier des prêts concessionnels du FMI et de la Banque mondiale et être aux prises avec un endettement insoutenable même après l'utilisation des moyens d'allégement traditionnels (tels que les conditions de Naples).

L'allégement total qui sera fourni dans le cadre de l'initiative en faveur des PPTE — outre celui obtenu au moyen des mécanismes traditionnels comme le Club de Paris ou d'actions supplémentaires engagées par les créanciers bilatéraux — devrait être de l'ordre de 60 milliards de dollars. Certains des paiements qui serviront à financer cet allégement n'étant pas exigibles avant de nombreuses années, les créanciers peuvent constituer des provisions (dans leur budget) pour les amortir à un coût inférieur à la valeur nominale de leur créance en les plaçant dès maintenant. En conséquence, le coût total de l'initiative au début de 2000 était d'environ 28 milliards de dollars — la valeur actuelle nette (VAN) de la réduction de la dette.

L'une des innovations de l'initiative est qu'elle se fonde sur la participation intégrale des créanciers multilatéraux, notamment le FMI, la Banque mondiale et les banques régionale de développement. Ces institutions, qui bénéficient depuis toujours du statut de créancier privilégié, n'ont pas rééchelonné leurs prêts. Aux termes de l'initiative, elles doivent accorder aux pays remplissant les conditions requises pour en utiliser les ressources un allégement de dette réduisant sensiblement leur créance. En réalité, la moitié de l'allégement qui sera accordé dans le cadre de l'initiative portera sur la dette bilatérale.

Une fois que les pays ont montré, normalement sur une période de trois ans, leur détermination à réduire les déséquilibres macroéconomiques et à appliquer des politiques propices à la croissance, ils parviennent au stade de la prise de décision. L'aide alors nécessaire est évaluée et l'allégement adéquat, y compris une réduction de l'encours de la dette, engagé. L'encours de la dette est totalement réduit à l'issue d'une nouvelle période d'application de saines politiques économiques, c'est-à-dire après ce que l'on appelle «la fin du processus».

Les débuts de l'initiative n'ont pas répondu aux attentes du grand public, car, au cours de ses trois premières années d'existence, sept pays seulement ont rempli les conditions requises pour recevoir une aide. En octobre 1999, l'initiative a été renforcée au moyen de nouveaux mécanismes visant à assurer un allégement plus important et plus rapide. Un allégement intérimaire est prévu entre la prise de décision et la fin du processus de sorte que les coûts du service de la dette sont réduits dès que la décision est prise, et l'aide est concentrée en début de période afin de libérer des ressources permettant d'accroître les dépenses consacrées à la réduction de la pauvreté. La date de la fin du processus est «flottante», c'est-à-dire que ce stade est atteint dès que le pays concerné a appliqué une série de réformes préétablies indispensables pour accélérer la croissance et réduire la pauvreté. Pour accroître l'allégement offert, le montant de la dette qu'un pays peut supporter — dont il doit encore assurer le service après les réductions obtenues dans le cadre de l'initiative — a été ramené à 150 % maximum des exportations annuelles (et moins encore dans les cas où la charge budgétaire de la dette est lourde). Depuis l'adoption de ces modifications, l'allégement de dette obtenu par les PPTE a nettement augmenté. Pendant la première année d'application de l'initiative renforcée, 10 milliards d'allégement de dette ont été engagés au profit de dix pays, soit une somme beaucoup plus élevée que celle qui a été approuvée dans le cadre de «l'ancienne initiative» au cours des trois années précédentes (graphique 1).

Les créanciers s'étant engagés à accroître encore l'allégement de la dette avec les améliorations apportées à l'initiative en 1999, le rôle des débiteurs a été précisé davantage. On s'attend à ce que les bénéficiaires de l'initiative affecteront à la réduction de la pauvreté les ressources libérées par l'allégement de leur dette. Pour pouvoir obtenir une aide dans le cadre de l'initiative — ou des prêts concessionnels du FMI ou de la Banque mondiale —, les pays devront normalement préparer des stratégies de réduction de la dette (voir encadré 2). Pour cibler effectivement les causes de la pauvreté dans les pays et employer avec la plus grande efficacité possible les fonds disponibles, ces stratégies devront être préparées dans le cadre d'un vaste processus de concertation. En établissant de manière transparente les actions prioritaires à engager pour réduire la pauvreté selon un processus qui emporte l'adhésion des pays, elles devront aussi garantir que les ressources de l'initiative sont bel et bien affectées à la réduction de la pauvreté.

IV. Réaliser les objectifs de réduction de la dette

La somme de la réduction de la dette obtenue par l'intermédiaire des mécanismes classiques et de l'initiative en faveur des PPTE pourrait atteindre les deux tiers du total de la dette des pays admissibles. Dans les dix pays bénéficiant déjà du dispositif renforcé, le ratio moyen du service de la dette aux exportations tombera à moins de 10 %, soit la moitié de celui des pays en développement. Au cours des cinq prochaines années, ces pays réduiront en moyenne le service de la dette de 1 ½ % du PIB. Les dépenses sociales s'établissant en moyenne à 5 % du PIB, les montants ainsi économisés pourraient servir à financer des améliorations sensibles dans les secteurs de la santé et de l'éducation. Mais plus important encore, les pays participants réalisent le travail de fond nécessaire pour éviter que de nouveaux problèmes de dette ne surgissent à l'avenir, améliorant ainsi leur capacité à poursuivre la mise en œuvre des programmes de lutte contre la pauvreté.

Néanmoins, pour tirer pleinement parti de ces avancées, toutes les parties prenantes à l'initiative en faveur des PPTE doivent jouer leurs rôles respectifs. Les donateurs et les créanciers doivent supporter une part du coût de l'allégement — y compris par la contribution à apporter aux institutions multilatérales — sans réduire les autres formes d'aide. Le FMI et la Banque mondiale doivent aider les pays à se doter de politiques propices à une croissance durable et à la réduction de la pauvreté, tout en ne ménageant aucun effort pour que les pays peuvent faire un bon usage des l'aide l'obtiennent rapidement. Les pays doivent, pour leur part, mener à terme des réformes parfois difficiles.

Le rôle des créanciers et donateurs bilatéraux

Les partenaires bilatéraux des PPTE sont les principaux financiers de l'initiative et jouent par conséquent un rôle crucial. En préparant les dossiers d'allégement de la dette de chaque PPTE, les donateurs et créanciers doivent veiller en particulier à ce que la réduction de la dette n'entraîne pas la contraction des flux d'aide en cours. Ces pays reçoivent au total en argent frais — quelque 16 milliards de dollars E.U. — chaque année, le double des montants qu'ils acquittent au titre du service de la dette. Cette aide est entièrement financée ou garantie par les deniers des contribuables des pays donateurs. Les gouvernements, même les plus généreux, prennent au sérieux leur rôle de gestionnaire de ces deniers. Ils doivent donc avoir l'assurance que l'allégement de la dette servira effectivement à lutter contre la pauvreté.

Le rôle des institutions multilatérales

Pour le FMI, la Banque mondiale et les banques régionales de développement, la réduction de la dette des pays les plus pauvres revêt désormais une haute priorité et constitue une pièce maîtresse de la stratégie de lutte contre la pauvreté. Cependant, leur contribution à l'initiative — soit la moitié de son coût total (28 milliards de dollars E.U.) — est subordonnée à l'appui de leurs membres dont les contribuables financent aussi l'allégement qui est en fin de compte accordé. L'une des contributions majeures des banques multilatérales de développement tient à leur aptitude à fournir des crédits aux pays à revenu intermédiaire à des taux d'intérêt relativement bas. Elles y parviennent parce que, grâce à leur crédibilité financière, elles peuvent lever des fonds sur les marchés à des conditions extrêmement favorables et faire bénéficier les emprunteurs des économies ainsi réalisées. Sans financement spécifique, la réduction de la dette pourrait entamer la crédibilité de ces institutions et relever le coût ou réduire le volume des nouveaux prêts disponibles. Cela pourrait nuire aux flux d'argent frais vers tous les pays, et non seulement ceux qui sont admis à bénéficier de l'initiative PPTE. D'autres pays en développement — notamment la vingtaine de pays à faible revenu qui ne se sont pas surendettés par suite de l'application de politiques saines ou grâce à des circonstances favorables — devraient supporter des coûts plus élevés en raison de la situation des gros emprunteurs. L'équité impose d'éviter d'en arriver à une telle situation.

Pour aider les prêteurs multilatéraux à absorber le coût de l'initiative en faveur des PPTE, un fonds fiduciaire PPTE a été créé avec les contributions des pays donateurs afin de compléter les efforts des pays créanciers. Les 2 milliards de dollars E.U. pris en charge par le FMI doivent être financés en partie par les intérêts perçus sur les quotes-parts (initialement libellées en or) versées par les pays membres à la création du FMI ; le reliquat proviendrait de contributions bilatérales. La Banque mondiale parviendra à financer les cinq premières années de sa participation à l'initiative avec le produit des prêts accordés aux pays à revenu intermédiaire; mais, par la suite, elle aura besoin elle aussi de contributions de donateurs pour financer les 6 milliards restants. La Banque interaméricaine de développement devrait être en mesure de financer l'essentiel de sa part, chiffrée à 1 milliard de dollars E.U., sur ses propres fonds. Cependant, plus d'un demi-milliard de dollars E.U. de contributions reste à mobiliser pour les autres institutions multilatérales de la région. La contribution de la Banque africaine de développement, qui ne dispose pas d'un réservoir de prêts à des pays à revenu intermédiaire aussi vaste que les institutions-soeurs des autres régions, ne dépassera pas 20 % des 2 milliards de dollars E.U. qu'elle doit fournir sur ses ressources propres; le reste devra provenir de donateurs. Ainsi, le fonds fiduciaire PPTE devra bénéficier d'apports supplémentaires en temps voulu afin que les institutions multilatérales puissent apporter leur contribution à l'allégement de dette et que le processus s'accélère.

Le FMI et la Banque mondiale ont bien évidemment un rôle particulier à jouer dans la mise en _uvre de l'initiative en faveur des PPTE. Il leur appartient d'aider les gouvernements à élaborer des programmes économiques qui garantissent que les ressources fournies dans le cadre de l'initiative seront utilisées à bon escient et d'évaluer si la stratégie de lutte contre la pauvreté des pays est bien adaptée. Concilier la sauvegarde des ressources fournies par les donateurs et la crédibilité de l'initiative avec les besoins d'allégement de la dette des PPTE est un exercice délicat. Le FMI et la Banque mondiale sont déterminés à faire tout leur possible pour aider les PPTE qui ne sont pas déchirés par un conflit à parvenir au point de décision d'ici quelques mois, c'est-à-dire, dès qu'ils seront en mesure de montrer qu'ils peuvent effectivement consacrer l'allégement de leur dette à la lutte contre la pauvreté. Pour atteindre cet objectif, le FMI et la Banque mondiale ont décidé d'accélérer la procédure d'octroi de l'allégement de la dette en² :

• centrant les mesures préalables à l'allégement sur les aspects essentiels — notamment le renforcement de la gouvernance et de la responsabilisation — au succès des stratégies pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance mises au point par les pays;

• adoptant une approche plus souple à l'égard des «antécédents» requis pour l'octroi d'un allégement de dette aux pays dont les résultats économiques sont foncièrement en bonne voie;

• limitant les conditions qui entourent les DSRP intérimaires afin que les délais de préparation ne freinent pas l'allégement de la dette;

• chargeant le Comité conjoint Banque-FMI pour faciliter la mise en _uvre de l'initiative PPTE et de la stratégie de réduction de la pauvreté d'accélérer le processus et de résoudre les problèmes à mesure qu'ils se posent.

Ces mesures ont été complétées par l'annonce d'un «partenariat renforcé» entre les deux institutions en septembre 2000. Dans leur déclaration conjointe, MM. Horst Köhler et James Wolfensohn déclarent : «Nous sommes résolus à faire en sorte que le plus grand nombre de pays bénéficient le plus vite possible d'un allégement de la dette. Nos services collaborent étroitement pour assurer qu'il en sera ainsi. C'est à l'ampleur du recul de la pauvreté qu'aura permis l'allégement de la dette que l'on jugera du succès de cette initiative»³.

Le rôle des PPTE

L'initiative en faveur des PPTE souligne une double nécessité : ramener la dette à des niveaux viables et, pour les pays, appliquer les mesures qui s'imposent afin d'éviter que la dette ne prenne plus à l'avenir des proportions intenables. Les prêts offerts aux pays pauvres sont assortis d'échéances longues, en partant du principe qu'ils se dégageront du fardeau de leur dette par la croissance; c'est ce que vise à matérialiser l'initiative PPTE. Au moment de franchir le point d'achèvement, les pays participants sont censés avoir appliqué des politiques propices à la croissance pendant une période allant jusqu'à 5 ans. Collectivement, les PPTE ont enregistré un taux de croissance annuel moyen inférieur à 2 % entre 1981 et 1994, période au cours de laquelle sont apparues les difficultés liées à la dette. Depuis 1995, la croissance est d'environ 5 %. Le défi est de maintenir et de renforcer cette tendance, et de faire en sorte que les pauvres bénéficient des fruits de la croissance.

L'allégement de la dette est fourni lorsque les pays donnent des gages que leur économie est effectivement engagée sur la voie d'une croissance durable, ce qui s'apprécie en fonction de plusieurs paramètres. L'un de ces paramètres a trait à la capacité et à la volonté de mettre en œuvre des politiques macroéconomiques et structurelles saines de nature à créer un environnement propice à l'activité économique et à la réduction de la pauvreté. Des politiques avisées stimulent la croissance et éliminent la nécessité de recourir à l'emprunt extérieur pour financer des politiques non viables. L'aptitude à faire un bon usage de l'allégement de la dette et des autres ressources fournies par les donateurs et, de manière générale, la capacité de créer un environnement dont la corruption est bannie et qui privilégie la bonne gestion publique constituent un autre paramètre. Rien ne sert de fournir des crédits aux pays pauvres s'ils ne profitent pas aux couches défavorisées de leur population. Consentir un allégement de la dette dont le produit sera dilapidé représente non seulement une perte pour le pays en question, mais risque aussi de remettre en question l'octroi de crédits supplémentaires par des donateurs inquiets de l'usage qui pourrait en être fait. Il est aussi primordial de gérer la dette avec rigueur — en veillant à ce que les nouveaux emprunts n'atteignent pas des niveaux excessifs, soient peu coûteux et puissent être remboursés.

En dernière analyse, et par respect pour les autorités des pays pauvres dont la dette est demeurée tolérable et n'a pas besoin d'un allégement, l'initiative en faveur des PPTE ne peut être poursuivie qu'avec les pays qui donnent la garantie de leur aptitude et de leur détermination à agir par eux-mêmes pour parvenir à un avenir meilleur. Le FMI considère qu'il a l'obligation morale d'aider ces pays et c'est la raison pour laquelle tout est mis en _uvre pour que l'initiative en faveur des PPTE permette de repartir sur de bonnes bases et d'offrir une issue définitive à la pauvreté.