In den letzten Jahren steht die Völkergemeinschaft vor großen wirtschaftlichen Herausforderungen, darunter die Notwendigkeit, Störungen in den aufstrebenden Marktwirtschaften zu bewältigen, die Länder zu unterstützen, die den Übergang von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft vollziehen, und die Förderung des Wachstums und der Armutsreduzierung in den ärmsten Ländern. Diese Herausforderungen haben zu einer weltweiten Debatte über die Reform des internationalen Währungs- und Finanzsystems sowie über die Reform des Internationalen Währungsfonds geführt.

Der IWF reagiert auf diese Debatte, indem er seine Geschäftspolitik ändert und seinen eigenen wichtigen Beitrag zur Reform des internationalen Finanzsystems leistet. Die Diskussion über die Fortschritte der Reform wird ein wichtiger Schwerpunkt der Tagung des Internationalen Währungs- und Finanzausschusses (IWFA) am 16. April in Washington sein. Der Ausschuss besteht aus 24 Ministern und Notenbankgouverneuren, die die 182 Mitglieder des IWF vertreten.

Viele der vor kurzem eingeführten oder erwogenen IWF-Reformen zielen darauf ab, den Beitrag des IWF zur Vermeidung und Lösung von Finanzkrisen zu verbessern. Weiterhin verleihen sie Programmen, die darauf abzielen, die Armut in den ärmsten Ländern der Welt zu verringern, neuen Schwung. Der Reformprozess berücksichtigt die Rolle des IWF in Bezug auf andere internationale Finanzinstitutionen, insbesondere die Weltbank, um eine optimale Koordinierung zwischen diesen Organisationen zu gewährleisten. Weiterhin werden dadurch die Anstrengungen erweitert, um der Öffentlichkeit Zugang zu Informationen über die IWF-Mitgliedsländer sowie über IWF-Programme und -Grundsatzdiskussionen zu gewähren.

Die Völkergemeinschaft erörtert eingehend mehrere andere wichtige Reformfragen, die wesentlich für die Rolle des IWF in der Weltwirtschaft sind. Zu diesen weitreichenden Themen gehören die Liberalisierung des Kapitalverkehrs, geeignete Wechselkursregime sowie die Rolle des Privatsektors bei der Vermeidung und Lösung von Finanzkrisen. Da die Debatte über diese Themen weiter geführt wird und Lösungen erarbeitet werden, wird sich der IWF zwangsläufig weiter anpassen.

Die Rolle und die Geschäftspolitik des IWF haben sich in den letzten 55 Jahren in vielerlei Hinsicht geändert, da er sich an Änderungen in der Weltwirtschaft und die Bedürfnisse einer steigenden Mitgliederzahl angepasst hat. Die Ziele des IWF— Förderung der internationalen Finanzstabilität und Stärkung des Wachstums—sind jedoch im wesentlichen unverändert geblieben. Es ist wichtig, dass dieses Gleichgewicht zwischen Wandel und Kontinuität aufrecht erhalten wird. Der kommissarisch leitende Geschäftsführende Direktor Stanley Fischer hat es vor kurzem folgendermaßen formuliert: ,,Der IWF wird von fast allen seiner 182 Mitgliedsregierungen als wesentlicher Bestandteil des internationalen Finanzsystems betrachtet. Bei der Reform des IWF ist es deshalb wichtig, dafür Sorge zu tragen, dass die Institution dazu in der Lage bleibt, alle Zielsetzungen, für die sie gegründet wurde, zu erfüllen."¹

I.  Hintergrund

Der IWF blickt auf eine lange Geschichte von Reformen zurück.² Die gegenwärtigen Reformvorschläge zielen darauf ab, die Volkswirtschaften und das internationale Finanzsystem als Ganzes weniger krisenanfällig zu machen. Sie streben ferner danach, die Schwere und die Dauer der Krisen, die stattfinden, zu verringern. Die internationale Aufmerksamkeit für diese Fragen stieg im Anschluss an die Mexiko-Krise von 1995, die von vielen als Paradebeispiel für die mit der zunehmenden Globalisierung der Finanzmärkte einhergehenden Gefahren betrachtet wurde. Im April 1995 verwies der Interimsausschuss des IWF (Vorgänger des IWFA) auf erforderliche Verbesserungen in der Überwachungsarbeit des IWF und in den Politiken der Mitgliedsländer. Diese Initiativen stellen die Grundlage für viele anschließende Reformen dar: engere, kontinuierlichere und offenere Überwachung der Volkswirtschaften der Mitgliedsländer; eine verstärkte Veröffentlichung der Wirtschaftsdaten zur Verbesserung der Transparenz und zur Bereitstellung eines Frühwarnsystems für heraufziehende Krisen sowie eine stärkere Betonung der Solidität der Finanzsektoren. Ende des Jahres 1995 bestätigte der Interimsausschuss auf der Jahrestagung des IWF die Schaffung eines neuen Finanzierungsmechanismus für Notfälle, der es dem IWF ermöglicht, umgehend auf die Bedürfnisse der Länder, die sich in einer Krise befinden, einzugehen.

In den folgenden Jahren, insbesondere nach der Asien-Krise, die Mitte 1997 ausbrach, haben Regierungen, Parlamentsausschüsse und -kommissionen, Wissenschaftler, politische Einrichtungen und der IWF selbst mehrere Reformvorschläge—für das internationale System und den IWF—unterbreitet. Zu diesen Gruppen gehören: eine Gruppe von Industrieländern und aufstrebenden Marktwirtschaften, die unter dem Namen G-22 bekannt wurde; eine unabhängige Task Force, die vom "Council on Foreign Relations" mit Sitz in den USA gegründet wurde; die in der "Geneva Group" vereinten Wissenschaftler; der für den IWF zuständige Ausschuss im britischen Finanzministerium "Treasury Select Committee on the IMF" und die vom US-Kongress ernannte Kommission zu den internationalen Finanzinstitutionen "International Financial Institution Advisory Commission".

Außerdem haben externe Experten einige der wichtigsten Tätigkeiten des IWF mehrfach überprüft, um ihre Effizienz zu verbessern. Zu den drei wichtigsten gehören: eine Überprüfung der Erweiterten Strukturanpassungsfazilität (ESAF)³, eine Überprüfung der Überwachungsarbeit des IWF ⁴ sowie eine Überprüfung der Forschungsarbeit des IWF.⁵ Zur Zeit überprüft ein externes Gremium die Formeln zur Berechnung der Mitglieder-Quoten, die die Finanzbeiträge der Länder an den IWF, die Stimmrechte bei den IWF-Beschlüssen sowie den Zugang zu Finanzmitteln des IWF festlegen.

Außerdem werden regelmäßig interne Überprüfungen durchgeführt und inzwischen auch veröffentlicht. Die wichtigsten vor kurzem durchgeführten Prüfungen erfassen die ESAF, die Überwachungstätigkeit, die Leistung der Länder, die im Rahmen der nicht-konzessionären Kreditprogramme des IWF Kredite aufnehmen sowie verschiedene Aspekte der Reaktion des IWF auf die Asien-Krise.

Im April 2000 hat das Exekutivdirektorium des IWF beschlossen, eine unabhängige Prüfstelle einzurichten, um die laufende interne und externe Evaluierung zu ergänzen. Das Mandat, die Struktur, die Personalausstattung und die Arbeitsweise der Stelle werden bis zur Jahrestagung im September 2000 festgelegt.

Alle Reformvorschläge werden bei der laufenden Prüfung der Aktivitäten und Programme des IWF durch den IWFA, das Exekutivdirektorium des IWF, sein Management und seinen Mitarbeiterstab berücksichtigt.

II.  IWF-Reformen

Überwachung: Die Reform des IWF ist untrennbar mit der Reform der internationalen Finanzarchitektur verbunden. Eine sorgfältige Bewertung der Lehren aus den Krisen der aufstrebenden Marktwirtschaften in den 90er Jahren hat zu einem weiten Fächer an Reformen und Reformvorschlägen geführt, die darauf abzielen, ein widerstandsfähigeres internationales Finanzsystem zu gewährleisten. Alle haben Auswirkungen auf die Geschäftspolitik und die Organisation des IWF.

Die Länderüberwachung des IWF—der politische Dialog mit den Behörden der einzelnen Mitgliedsländer—ändert sich, um neue Standards und Kodizes für die Durchführung von Maßnahmen in einem weiten Fächer von Bereichen zu berücksichtigen. Es geht dabei um folgendes: die Solidität des Finanzsektors; die Transparenz der Haushalts-, Geld- und Finanzpolitik; die Bereitstellung von Daten sowie die Unternehmensführung und -kontrolle. Standards und Kodizes sind wesentlich für Anstrengungen zur Verbesserung der wirtschaftlichen und finanziellen Stabilität, zur Erhöhung der Rechenschaftspflicht der politischen Entscheidungsträger sowie zur Verbesserung des Informationsstandes bei Kredit- und Investitionsentscheidungen. Einige dieser Initiativen werden bereits umgesetzt. So wenden zum Beispiel 47 Länder den durch den IWF unterstützten Speziellen Datenveröffentlichungs-Standard an, durch den die Datenübermittlung verbessert wird und die politischen Entscheidungsträger und Marktteilnehmer unterstützt werden.⁶

Die Mitglieder des IWF haben dem IWF neue Verantwortlichkeiten zugewiesen, die oft in Zusammenarbeit mit anderen multilateralen Institutionen und spezialisierten Einrichtungen durchgeführt werden. In mehreren Bereichen wurden Pilotprogramme eingeleitet - darunter Programme zur Bewertung der Anfälligkeit des Finanzsektors, Transparenz und Rechenschaftspflicht sowie Standards und Kodizes - und es wird erwartet, dass sie zu ständigen Programmen weiter entwickelt werden.

Transparenz: Eine verbesserte Bereitstellung von Informationen an die Märkte ist ein wesentliches Element der Reformen des internationalen Finanzsystems. Sie ist ebenfalls ein Grundpfeiler der IWF-Reformen, die im Laufe der letzten beiden Jahre umgesetzt worden sind. Der IWF veröffentlicht inzwischen einen breiten Fächer von Informationen und Daten. 80 % der Mitgliedsländer haben beschlossen, Informationen über ihre Diskussionen mit dem IWF in der Form von Öffentlichen Informationsmitteilungen (PIN), die das Ergebnis der Artikel-IV-Konsultationen zusammenfassen, zu veröffentlichen.⁷ Mehr als 50 Länder haben sich dazu bereiterklärt, an einem Pilotprojekt zur Veröffentlichung der Stabsberichte, die die Dokumentation für die Artikel-IV-Berichte darstellen, teilzunehmen.⁸ Außerdem werden inzwischen die meisten Absichtserklärungen und sonstigen Ländergrundsatzdokumente, in denen die Länder, dieKredite vom IWF aufnehmen, ihr Maßnahmenprogramm darlegen, veröffentlicht.⁹

Außerdem ist der IWF transparenter in Bezug auf seine eigene Geschäftspolitik. Der Vorsitzende des Exekutivdirektoriums gibt eine Erklärung ab, in der die Erörterungen im Direktorium über Kreditanträge zusammengefasst werden. Die Liquiditätsposition des IWF und Daten über die Konten der Mitglieder werden regelmäßig veröffentlicht.¹⁰ Ab August 2000 wird der IWF zum ersten Mal die vierteljährliche Aufstellung seiner Finanztransaktionen veröffentlichen. Der Zugang der Wissenschaftler zu den Archiven des IWF ist erweitert worden.¹¹ Ferner werden inzwischen wichtige Grundsatzdokumente zu einem weiten Fächer von Themenbereichen veröffentlicht.¹² Weiterhin werden Maßnahmen ergriffen, um die Informationskampagne gegenüber der Zivilgesellschaft zu stärken, das Publikationsprogramm des IWF zu erweitern und den Dialog mit dem Privatsektor zu intensivieren. Ein wesentliches Element dieser Bemühungen ist die Veröffentlichung der Informationen auf der Webseite des IWF (http:\\www.imf.org).

Hilfe für die Armen: In den letzten 15 Jahren ist die Rolle des IWF, den ärmsten Ländern dabei zu helfen, wirtschaftliche Stabilität und eine nachhaltige Erhöhung des Lebensstandards zu erreichen, beträchtlich gestiegen. Beginnend mit der Strukturanpassungsfazilität und im Anschluss daran mit der ESAF wurde die konzessionäre Hilfe an arme Länder ein wesentliches Merkmal in der Arbeit des IWF. Dadurch wurden die sozialen Auswirkungen der wirtschaftlichen Anpassungsprogramme stärker betont.

Die Fortdauer der Armut zeigt jedoch, dass noch mehr getan werden muss. Die Ausarbeitung von Armutsbekämpfungs-Programmen bleibt zwar die prioritäre Verantwortung der Weltbank und anderer Entwicklungshilfe-Organisationen, der IWF spielt jedoch eine wichtige Rolle, insbesondere in den Bereichen der makroökonomischen und der Finanzpolitik. Deshalb arbeiten der IWF und die Weltbank eng zusammen, und sie arbeiten mit den Regierungen in einzelnen Ländern an einem neuen Ansatz zur Stärkung der Verbindung zwischen Armutsreduzierung, Wirtschaftswachstum und Schuldenerleichterung.

Für den IWF besteht das Kernelement der Strategie in seiner konzessionären Kreditfazilität mit dem Namen Armutsreduzierungs- und Wachstumsfazilität (PRGF)¹³, die die ESAF ersetzt hat. Die PRGF zielt darauf ab, die Armutsverringerung zum Kernelement einer wachstumsorientierten Strategie zu machen, indem konzessionäre Kredite des IWF zur Unterstützung geeigneter makroökonomischer Politiken mit Armutsbekämpfungs-Hilfe der Weltbank und anderer Entwicklungshilfe-Organisationen verbunden werden. Die durch die PRGF unterstützten Programme stützen sich auf eine umfassende Armutsreduzierungs-Strategie, die die Behörden der betreffenden Länder in Konsultation mit der Zivilgesellschaft und mit Unterstützung der Völkergemeinschaft entwickeln.¹⁴ Makroökonomische Stabilisierung und eine tragfähige Außenposition—zentrale Ziele der IWF-Kreditvergabe—sind grundlegend für diesen Ansatz, weil sie wesentlich für nachhaltiges Wirtschaftswachstum, den Schlüssel für Armutsreduzierung, sind.

Die PRGF geht einher mit entschlosseneren Maßnahmen zur Gewährung einer breiteren und rascheren Schuldenerleichterung für die hochverschuldeten armen Länder (HIPCs). Diese erweiterte HIPC-Initiative zielt darauf ab, anspruchsberechtigten Ländern, die eine solide Wirtschaftspolitik verfolgen, Unterstützung zu gewähren, um ihnen dabei zu helfen, ihre Auslandsverschuldung auf ein tragfähiges Maß zu senken, so dass eine effektive Armutsverringerung gefördert wird.¹⁵ Fast die Hälfte (80) der IWF-Mitglieder haben Anspruch auf die PRGF, und 36 dieser Länder könnten sich für Unterstützung im Rahmen der erweiterten HIPC-Initiative qualifizieren. Neun haben die Initiative bereits in Anspruch genommen, und den Erwartungen zu Folge werden es bis Ende des Jahres 2000 bis zu 20 sein.

Überprüfung der Finanzfazilitäten des IWF: Das Exekutivdirektorium hat eine Überprüfung der Form und der Funktionsweise der nicht-konzessionären Finanzierungsfazilitäten des IWF eingeleitet, um festzustellen, ob und wie sie angepasst werden müssen, um den Bedürfnissen der Mitglieder in der sich ändernden Weltwirtschaft gerecht zu werden.¹⁶ Diese Initiative folgt auf den Beschluss von 1999, die ESAF, die konzessionäre Fazilität des IWF, durch die PRGF zu ersetzen. Obwohl sich die Diskussion noch im Anfangsstadium befindet, hat das Direktorium beträchtliche Fortschritte erzielt und Fazilitäten abgeschafft, die nicht genutzt werden oder die den Bedürfnissen der Mitglieder nicht länger dienen. Seit Januar 2000 hat der IWF die Fazilität zur Finanzierung von Rohstoffausgleichslagern, den Wechselkursstabilisierungsfond, die vorübergehende Jahr-2000-Fazilität und die Komponente für äußere Notfälle innerhalb der Fazilität zur Kompensierung von Exporterlösausfällen und unerwarteten externen Störungen abgeschafft.

In den letzten Jahren sind neue Fazilitäten ergänzt worden, um den IWF besser dazu in die Lage zu versetzen, auf Krisen zu reagieren. 1997 führte der IWF die Fazilität zur Stärkung von Währungsreserven ein, um Länder zu unterstützen, die mit außergewöhnlichen Zahlungsbilanzproblemen zu kämpfen haben, die durch einen kurzfristigen Finanzierungsbedarf verursacht werden, der sich aus einem plötzlichen Vertrauensverlust auf den Märkten ergibt. 1999 führte er die Vorsorgliche Kreditlinie (CCL), einen völlig neuen Ansatz mit dem Ziel der Krisenverhütung, ein. Sie eröffnet Ländern, die wegen ihrer Anfälligkeit gegenüber Ansteckungseffekten besorgt sind, aber nicht vor einer unmittelbaren Krise stehen, die Möglichkeit finanzieller Unterstützung.

Die Diskussion über die Fazilitäten wendet sich inzwischen den grundlegenderen Fragen zu. Das Exekutivdirektorium prüft, ob der Schwerpunkt und die Form der traditionellen Bereitschaftskreditvereinbarungen und der Erweiterten Fondsfazilität geändert werden müssen, um einem unangemessenen Zugriff auf IWF-Mittel entgegenzuwirken. Mögliche Änderungen an der CCL, durch die sie für die Mitgliedsländer nützlicher werden könnte, stehen ebenfalls auf der Tagesordnung.

Angabe irreführender Informationen und Schutzvorkehrungen: Zuverlässige Informationen sind wesentlich für jeden Aspekt der Arbeit des IWF, insbesondere um dafür Sorge zu tragen, dass die Mittel des IWF für ihren beabsichtigen Zweck eingesetzt werden. Im Laufe der Jahre hat sich der IWF in erster Linie auf die Bereitschaft der Mitgliedsländer verlassen, innerhalb eines Rahmens von Regeln und Schutzvorkehrungen die erforderlichen Informationen bereitzustellen. Die Fälle von Angabe irreführender Informationen oder Zweckentfremdung von IWF-Mitteln sind zwar selten, aber dennoch überaus schwerwiegend, da sie dazu führen können, dass das Ansehen des IWF als umsichtiger Anbieter von Finanzhilfe untergraben wird.

Das IWF-Exekutivdirektorium hat deshalb vor kurzem Maßnahmen beschlossen, um die Schutzvorkehrungen innerhalb der Mitgliedsländer bei der Verwendung der IWF-Mittel zu stärken; um die zur Verfügung stehenden rechtlichen Mittel bei Angabe irreführender Informationen in größerem Umfang und systematischer einzusetzen und um die Verfahren zur Bearbeitung von Informationen innerhalb des IWF zu stärken. Insbesondere gilt, dass die Notenbanken in allen Ländern, die Finanzvereinbarungen mit dem IWF haben, die Auflage erhalten, unabhängig nach Maßgabe international anerkannter Standards geprüfte jährliche Finanzausweise zu veröffentlichen. Ferner wird ein zweistufiges Verfahren zur Prüfung der Schutzvorkehrungen der Zentralbanken eingeleitet, um dafür Sorge zu tragen, dass das Kontrollsystem, das Rechnungswesen, die Berichterstattung und die Rechnungsprüfung der Zentralbanken ausreichen, um die ihnen anvertrauten Mittel zu kontrollieren und zu überwachen. Das Direktorium hat außerdem beschlossen, die zur Verfügung stehenden Rechtsmittel für Fälle von Angabe irreführender Informationen in größerem Umfang und systematischer einzusetzen und die Informationen über solche Fälle zu veröffentlichen. Der IWF-Mitarbeiterstab wird abschließend seine entschlossenen Bemühungen fortsetzen, um dafür Sorge zu tragen, dass sich die Beschlüsse des IWF nur auf die besten zur Verfügung stehenden Informationen stützen.¹⁷

Zusammenarbeit mit anderen Institutionen: Der IWF arbeitet eng mit der Weltbank, den regionalen Entwicklungsbanken, der Welthandelsorganisation, den Sonderorganisationen der Vereinten Nationen und anderen internationalen Institutionen zusammen. Jede einzelne hat einen besonderen Spezialisierungsbereich und leistet einen besonderen Beitrag zu weltweitem wirtschaftlichen Wohlstand. Die enge Zusammenarbeit zwischen IWF und Weltbank im Bereich der Armutsverringerung und der HIPC-Initiative ist Ausdruck weitreichender Anstrengungen zur Stärkung der Synergien zwischen den Bretton Woods-Institutionen bei der Lösung wichtiger internationaler Probleme. Zu den anderen Gebieten, bei denen der IWF und die Weltbank eng zusammenarbeiten, gehören ein Programm zur Bewertung des Finanzsektors mit dem Ziel, systemische Anfälligkeiten in den Finanzsystemen der Mitgliedsländer zu identifizieren sowie eine Task Force für Finanzstatistik, die eine vierteljährliche Datenbank über Gläubigerinformationen in Bezug auf die Auslandsverschuldung erstellt. Der IWF ist außerdem Mitglied des Forums für Finanzmarktstabilität und nimmt an den Arbeitsgruppen für Institute mit hoher Risiko/Eigenkapital-Relation und Kapitalströme teil.