Observaciones de las misiones

Principado de Andorra: Declaración final del personal técnico de la misión del Artículo IV correspondiente a 2021

8 de abril de 2021

Washington, DC: Una misión del Fondo Monetario Internacional (FMI), dirigida por la Sra. Srobona Mitra, mantuvo conversaciones virtuales, entre el 19 de marzo y el 8 de abril, en el contexto de la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2021. [1] Al finalizar la visita, la misión emitió la siguiente declaración:

El Principado de Andorra, el miembro más reciente del FMI desde octubre de 2020, participó en su primera Consulta del Artículo IV con el compromiso de seguir mejorando la transparencia. Los servicios relacionados con el turismo y la banca dominan la actividad económica en esta economía euroizada. El país disfruta de estabilidad política de larga duración, una buena trayectoria de disciplina fiscal, una fuerza laboral con equilibrio de género y estaciones de esquí competitivas a escala internacional. Las autoridades han gestionado bien la pandemia, con cribados universales para la detección del virus y expansión de la capacidad hospitalaria que mantuvieron la tasa de mortalidad en niveles muy bajos. Esta estrategia permitió a Andorra implementar restricciones internas más focalizadas que sus países vecinos. Al mismo tiempo, la adopción de medidas fiscales de emergencia estabilizó los ingresos reales y dio apoyo económico a las empresas. Las autoridades están muy comprometidas con la transición hacia una economía verde y digitalizada y con la diversificación de los servicios turísticos. Se está negociando un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea (UE) y, como parte del Acuerdo monetario, ya se han traspuesto prácticamente todas las regulaciones de la UE relativas al sector financiero. Las autoridades han comenzado de forma satisfactoria a elaborar datos de la balanza de pagos, en un tiempo récord, en estrecha colaboración con el FMI.

La pandemia ha tenido un impacto económico considerable, y los debates de políticas públicas se centraron en cómo lograr una recuperación económica duradera. El apoyo fiscal de emergencia debe mantenerse hasta que la recuperación se haya consolidado y un porcentaje suficiente de la población haya sido vacunada, tanto en Andorra como en la región. El aumento de la inversión pública y la diversificación de las fuentes de financiación del Gobierno podrían contribuir a aumentar el crecimiento a largo plazo y mantener la deuda en niveles gestionables. Las autoridades fiscales también deberían acumular reservas internacionales de forma gradual. En el sector financiero, el capital de los bancos parece ser adecuado para absorber el shock de la pandemia, aunque deberá evaluarse cuidadosamente el impacto de la crisis cuando concluyan las medidas de apoyo. En el medio plazo, deberán evaluarse las reservas de capital de los bancos considerando los riesgos asociados a las grandes exposiciones domésticas a unos pocos clientes, la concesión de préstamos a partes vinculadas y la considerable base de depósitos de no residentes. Considerando los esfuerzos significativos de los últimos años, la continua mejora en la efectividad de la supervisión de la lucha contra el blanqueo de capitales podría fortalecer la estabilidad financiera. Finalmente, la difusión de estadísticas oficiales de acuerdo con los estándares internacionales aumentará la transparencia y facilitará el monitoreo de la economía.

Perspectivas económicas

Pese a haber sufrido un impacto significativo por la pandemia, Andorra ha gestionado bien la crisis sanitaria, gracias a los cribados universales para la detección del virus y al aumento de la capacidad hospitalaria. En el primer semestre de 2020, el turismo y los servicios cayeron debido a las estrictas medidas de contención, aunque repuntaron con fuerza durante el verano con la llegada de turistas y la flexibilización temporal de las medidas. Con las fronteras francesa y española cerradas hasta hace poco, y coincidiendo con la temporada alta de esquí en el primer trimestre de 2021, los hoteles y estaciones de esquí ya han perdido una parte significativa de sus ingresos anuales. No obstante, en comparación con las regiones vecinas, es posible que los cribados universales para la detección hayan permitido medidas de contención más focalizadas y la detección temprana de casos que requieren cuarentena, lo que habría contribuido a salvar vidas y a proteger medios de subsistencia. En el frente sanitario, pese a la alta prevalencia de casos de COVID-19 per cápita, la tasa de mortalidad se encuentra entre las más bajas del mundo, gracias a que se aumentaron con rapidez tanto la capacidad hospitalaria como la disponibilidad de equipos de protección en respuesta a la pandemia. Hasta el momento, el ritmo de vacunación ha sido comparable con el de países de la UE, con problemas similares de abastecimiento. No obstante, la semana pasada llegaron dosis de la vacuna para prácticamente la mitad de la población, obtenidas mediante el mecanismo COVAX. El plan de vacunación en vigor permitirá una rápida administración de dichas dosis.

Las autoridades respondieron con medidas fiscales paliativas que limitaron el impacto negativo sobre la economía. Las medidas de gasto, por valor del 2,4% del PIB, y las medidas de ingreso, por valor del 0,4% del PIB, incluyeron gasto en atención sanitaria, apoyo a los alquileres y salarios de las empresas —incluyendo los programas de suspensión temporal de contratos de trabajo y de reducción de la jornada laboral—, y la ampliación de las prestaciones por desempleo para los hogares. Además, se pusieron a disposición avales públicos, por valor del 9% del PIB, para préstamos bancarios a empresas con problemas de liquidez. Estas medidas contuvieron el aumento de la tasa desempleo—cuyo nivel se mantiene entre los más bajos de la región—, estabilizaron los ingresos reales de los hogares y contribuyeron a cubrir los gastos operativos de las empresas, lo que evitó el cierre de negocios. Además, las moratorias en el pago de deudas y de insolvencias limitaron el aumento de la morosidad con los bancos y de quiebra de las empresas.

Las previsiones indican que el crecimiento del PIB real repuntará este año, en un contexto de gran incertidumbre, con los riesgos tendentes a la baja. Se estima que la actividad económica se ha contraído un 11,8% en 2020, y se prevé que se recupere un 5,8% en 2021 y vuelva a su nivel precrisis en 2023. Los riesgos de las perspectivas son significativos. Un ritmo de vacunación en Andorra y en los países vecinos más lento de lo planeado, debido en parte al limitado abastecimiento de vacunas a nivel mundial, podría suponer confinamientos prolongados en 2021 si no se controlan las olas de contagios. La capitalización de los bancos, si bien es adecuada en el escenario de referencia, podría verse sometida a presión, con potenciales pérdidas por préstamos incobrables cuando se levanten las medidas fiscales y de otro tipo. Una elevada ejecución de los avales públicos concedidos por el Gobierno podría incrementar significativamente tanto la deuda pública como los gastos de refinanciación de los sectores público y privado. Por otro lado, una distribución satisfactoria de las vacunas que abarque toda la población adulta de Andorra y de los países vecinos supondría unas perspectivas más favorables.

Mantener el apoyo de la política fiscal y acumular reservas

La deuda pública se mantiene en niveles sostenibles a pesar de haberse situado temporalmente por encima del límite que fija la regla de estabilidad fiscal. El estímulo relacionado con la COVID-19 tuvo efectos negativos sobre el resultado de gestión del Gobierno central, que alcanzó el -4,3% del PIB en 2020, lo que se añade a las necesidades de financiación generadas por las significativas amortizaciones de deuda en los próximos años. La mayoría de estas necesidades adicionales de financiación, así como un aumento estratégico de las tenencias de efectivo, se cubrieron principalmente con nueva deuda, que incluyó la primera colocación privada de bonos en el exterior, la cual estuvo sobre suscrita. A pesar de eso y a diferencia del promedio de la UE, se redujo la inversión pública prevista para acomodar el gasto relacionado con la pandemia. La deuda del gobierno central aumentó hasta el 48,4% del PIB, gracias a la activación de la cláusula de escape de la regla fiscal. Las autoridades están trabajando para reducir las necesidades brutas de financiación mediante el aumento del vencimiento de la deuda y la reducción de los intereses. El aumento de los ingresos fiscales durante la recuperación —provenientes, entre otras cosas, de la introducción de la tasa del carbono y de la revisión de las deducciones del impuesto sobre sociedades— y la reducción de las medidas de la COVID-19 darán lugar a superávits primarios a partir de 2023, y a una reducción de la deuda hasta situarse en el límite de la regla fiscal del 40% del PIB.

A corto plazo, la política fiscal debe mantener su apoyo y, a medio plazo, posibilitar el aumento de la inversión pública. El riesgo de nuevos confinamientos y la incertidumbre respecto a las distintas cepas del virus exigen el mantenimiento de las medidas de emergencia. La retirada de estas ayudas deberá realizarse de forma gradual, reduciendo la cobertura y la generosidad de los programas si la transmisión local del virus es baja y la actividad empieza a normalizarse. Algunas de las inversiones previstas en tecnologías digitales y en la mitigación y adaptación al cambio climático podrían adelantarse a 2021 para apoyar la recuperación. El adelanto de la inversión pública planeada podría impulsar la inversión privada en sectores relacionados con el turismo, que suelen ser reacios a invertir en tiempos de incertidumbre. A medio plazo, el aumento del gasto en infraestructuras—como la mejora del transporte para aumentar las conexiones entre Andorra y los ejes europeos— permitiría diversificar la procedencia de los turistas, reduciría la congestión del tráfico y aumentaría la competitividad del sector turístico. Las reformas previstas en el sistema público de pensiones suponen un paso en la correcta dirección hacia la reducción de los riesgos fiscales a medio plazo.

Con el tiempo, las autoridades fiscales tendrán que ir acumulando reservas internacionales para cubrir sus necesidades de liquidez ante futuros eventos de tensión. El personal técnico del FMI estima que las reservas necesarias ascienden a aproximadamente el 12% del PIB, lo que sería suficiente para cubrir un mes de importaciones, fluctuaciones de los ingresos fiscales y el servicio de la deuda externa a corto plazo. Frente a estas necesidades de liquidez, la liquidez disponible actualmente se limita a los activos de reserva con el FMI, por valor del 2% del PIB en este momento. El 10% del PIB restante podría irse constituyendo con el tiempo a partir de los ahorros fiscales, tanto previstos como extraordinarios, y con el mantenimiento de grandes superávits de la cuenta corriente. A falta de un prestamista de última instancia en un país euroizado como es Andorra, las necesidades de liquidez del Gobierno podrían aumentar si los bancos presentan una brecha de liquidez en el futuro. En la actualidad, la brecha de liquidez de los bancos es cero con la adaptación a las normas de liquidez que exige la UE. Para constituir los activos de reserva necesarios existen diversas opciones.

Reforzar la solidez de los bancos para respaldar la recuperación

Los bancos comenzaron la pandemia con niveles sólidos de capital y ganancias, aunque con un nivel elevado de morosidad. Los bancos, con activos por valor del 450% del PIB, operan en Andorra y otros 12 países, y están especializados en la banca privada a través de filiales extranjeras. Esta diversificación ha favorecido al sector bancario proporcionándole beneficios más altos que a los bancos de la región. El capital de los bancos es suficientemente alto como para resistir el shock de la pandemia. Sin embargo, los niveles de morosidad son más altos que en la región—debido en parte al legado de una resolución bancaria en curso— y podrían aumentar cuando se retiren las medidas excepcionales relacionadas con la pandemia.

Al igual que en muchos otros países pequeños con un sector bancario importante, los bancos andorranos están expuestos a riesgos adicionales asociados a las grandes exposiciones y a la concesión de préstamos a partes vinculadas. Las grandes exposiciones a unos pocos clientes podrían aumentar la sensibilidad de las pérdidas por préstamos incobrables en caso de una recesión económica. Además, un porcentaje importante de préstamos están otorgados a «partes vinculadas» de los bancos, tales como accionistas. Esto presenta riesgos, ya que el capital de los bancos no puede utilizarse en su totalidad debiéndose ajustar por el importe de esas posiciones.

En el corto plazo, garantizar la buena salud de los bancos debería permitirles aumentar la concesión de préstamos cuando la demanda del sector privado aumente. La Autoridad Financiera Andorrana (AFA) debería analizar el impacto de la pandemia sobre el capital de los bancos y, si fuera necesario, ampliar las moratorias solo a clientes que sean elegibles. La moratoria temporal en el servicio de deuda puede haber reducido la transparencia de los balances de los bancos, por lo que la AFA debería asegurarse de que las clasificaciones de los préstamos y la constitución de provisiones se realicen de acuerdo con los estándares regulatorios.

A medio plazo, la AFA debe continuar gestionando tres riesgos principales. En primer lugar, debería considerar la constitución de capital adicional en forma de «Pilar II» sobre las exposiciones a partes vinculadas de ciertos bancos. En segundo lugar, debe seguir velando por que no se produzcan déficits de liquidez en los bancos —es decir, que siempre se disponga de activos líquidos de alta calidad para cubrir al menos el 100% de las posibles salidas netas de fondos durante el mes en curso—. En tercer lugar, las autoridades deben reforzar el control de los flujos transfronterizos, incluyendo la cooperación con homólogos extranjeros, y continuar profundizando su conocimiento sobre los riesgos de blanqueo de capitales. Las autoridades ya son conscientes de estas necesidades en materia de supervisión y, a su petición, los expertos del FMI trabajarán con ellas para reforzar la supervisión bancaria durante este año.

Continuar mejorando los datos estadísticos

Las autoridades reconocen la importancia de publicar estadísticas siguiendo estándares internacionales. Se están haciendo grandes avances en la producción de datos más exhaustivos sobre la economía de Andorra para mejorar su monitoreo. Andorra ha producido estadísticas de la balanza de pagos con el apoyo del FMI, solo unos meses después de concluir su proceso de adhesión a la institución. Es importante avanzar en la compilación y publicación de otras estadísticas del sector financiero, fiscal, real y externo de acuerdo con estándares internacionales. Para este fin, las autoridades tienen previsto trabajar con el FMI y participar en el Sistema General de Divulgación de Datos Reforzado (e-GDDS), el primer nivel del estándar del FMI para el intercambio de datos macroeconómicos que se consideran fundamentales para el monitoreo de la economía y la formulación de políticas públicas.

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La misión agradece a las autoridades y al resto de sus contrapartes por compartir información y datos detallados, participar en un diálogo constructivo sobre políticas públicas y entablar una colaboración productiva y transparente.