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Una brújula para la prosperidad: Los próximos pasos en la integración económica de la zona del euro

26 de marzo de 2018

1. La zona del euro como brújula

Einen schönen guten Morgen ! ¡Buenos días!

Es un placer estar de nuevo en Berlín. Parece que el duro invierno está dando paso a los primeros signos de la primavera. Este es un buen telón de fondo para nuestro coloquio de hoy y para presentar el nuevo estudio del FMI sobre la arquitectura de la zona del euro.

En efecto, observamos un sólido crecimiento en prácticamente todas las regiones, con un promedio mundial del 3,9%. Según el FMI, la zona del euro crecerá un 2,2% en 2018.

Esto significa que la actual fase expansiva está a punto de llegar a su quinto año, y que la reactivación por fin ha dado paso a una recuperación sostenida y ampliamente compartida.

Pero también soplan fuertes vientos en contra que nos amenazan. Piensen en el ascenso del populismo y en la visión cortoplacista del proteccionismo.

Necesitamos encontrar nuevas guías para navegar las agitadas aguas a las que se están enfrentando muchas partes del mundo.

Mi anhelo es que, en adelante, la zona del euro sea uno de esos guías.

Una zona del euro más unida sería una brújula hacia la prosperidad para la región y un rayo de esperanza para el mundo.

Sería fuente de estabilidad económica mundial y prueba de que la cooperación internacional todavía funciona.

Un simple vistazo a los números nos da una idea del potencial.

En términos de PIB, la zona del euro tiene el mismo peso económico que China [1].

Según la población, la zona del euro es ligeramente mayor que Estados Unidos.

Y sin embargo, aunque el proyecto europeo, en un sentido más amplio, ha recorrido un largo camino, está todavía a medio terminar.

Europa necesita mejores políticas migratorias, un sistema de defensa común y una distribución de recursos energéticos sostenible: es fácil ver las piezas que faltan, pero difícil resolverlas.

Esto es especialmente cierto para el tema concreto en el que me quiero centrar hoy: la arquitectura de la zona del euro.

Para que la zona del euro sea una brújula eficaz, no puede ser solo una unión económica de conveniencia cuando las aguas están calmadas.

Debe ser lo suficientemente sólida como para proteger a los países miembros contra las tormentas.

Así pues, esta mañana, me gustaría aportar nuestra contribución al debate sobre la próxima etapa del viaje de la zona del euro y considerar las formas en que puede fortalecerse la unión monetaria para afrontar los desafíos que tiene por delante.

2. Lecciones de los éxitos alcanzados y de las crisis

Para comenzar, debemos reconocer lo mucho que la zona del euro ha conseguido en las casi tres décadas desde su nacimiento.

Si, tras la Gran Depresión o la Segunda Guerra Mundial, uno hubiera dicho que en el año 2018 la mayoría de las naciones europeas compartirían una moneda común, le habrían contestado que eso era una fantasía.

Pero, mediante la cooperación, se ha convertido en una realidad.

El FMI ha sido su aliado en este proyecto: desde nuestro apoyo al Tratado de Maastricht a la asistencia que prestamos a los nuevos miembros con la adopción del euro.

No hay duda de que el trabajo ha sido difícil, incluso laborioso en ocasiones.

El sistema que se creó adolecía de deficiencias que no fueron abordadas.

Dos shocks consecutivos pusieron claramente de manifiesto este problema: la crisis financiera mundial y la crisis de la deuda soberana en la zona del euro.

El 16 de marzo de 2008, hace hoy casi exactamente diez años, se produjo el colapso de Bear Stearns, un momento que recuerdo perfectamente, y estoy segura de que muchos de ustedes también. Unos meses después vivimos la impactante quiebra de Lehman Brothers.

En los años siguientes, se pusieron a prueba tanto la capacidad como las limitaciones de la zona del euro.

• Se crearon nuevas instituciones y mecanismos. Piensen en la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y de la asistencia sin precedentes ofrecida por los Estados miembros a los países de toda la zona del euro. Entre 2010 y 2016, el MEDE y su predecesor proporcionaron más de 250.000 millones de euros en préstamos a cinco de los países más afectados por la crisis. El Banco Central Europeo demostró un gran liderazgo al comprometerse a hacer “lo que sea necesario” para preservar la unión monetaria. Estas medidas resguardaron la integridad de la unión monetaria y contribuyeron a preparar el camino de la recuperación.

• Sin embargo, todavía existen limitaciones. Pese a haberse adoptado medidas para hacer frente a los problemas heredados de la crisis, queda mucho por hacer. Desde el aumento de la resiliencia, al fortalecimiento del sector financiero, y la garantía de que la política fiscal desempeñe un papel en ello, sabemos que el sistema todavía tiene deficiencias.

Ahora es el momento de abordarlas.

En este momento favorable de repunte económico, no podemos permitirnos ser autocomplacientes. Como he dicho recientemente, el mejor momento para arreglar el tejado es cuando brilla el sol, y también es el mejor momento para finalizar la construcción.

Como exministra de finanzas sé, sin embargo, lo difícil que es llevar a cabo reformas justo cuando se está en un momento de aceleración del crecimiento.

Me viene a la mente lo que Jean Monnet le dijo una vez a Willy Brandt, cuando estaban debatiendo la creación de una unión monetaria:

“No está en la naturaleza de los hombres el unirse. Es la necesidad lo que los empuja a hacerlo” [2].

La realidad es que la zona del euro tiene hoy una necesidad.

Es la necesidad de completar las piezas de la arquitectura que faltan para que la región esté preparada para hacer frente a la próxima crisis.

Tarde o temprano hará su aparición la próxima recesión y entonces se hará evidente la necesidad de contar con una buena brújula.

3. Los próximos pasos en la integración económica de la zona del euro

Varios son los ámbitos de reforma que los países europeos deberán considerar cuando, en los próximos meses, examinen la arquitectura de la zona del euro.

Hoy quiero centrarme en tres de ellos: la modernización de la unión de los mercados de capitales, la mejora de la unión bancaria y el fortalecimiento de la integración fiscal, empezando por la creación de un mecanismo fiscal central .

El objetivo de cada una de estas reformas no es dar lugar a que bajemos la guardia, sino, al contrario, aumentar la resiliencia de la zona del euro.

En términos técnicos, la unión debe conseguir un equilibrio entre la “distribución de riesgos” y la “reducción de riesgos”.

Prefiero pensar en ello como que los destinos de los Estados miembros están conectados. Para que funcione bien, la zona del euro necesita una mayor confianza mutua entre los países y una mayor rendición de cuentas.

Si avanzara en paralelo tanto en confianza como en rendición de cuentas, la unión podría realizar una parte mayor de su potencial y convertirse en algo más grande que la suma de las partes.

Por supuesto, llegar hasta allí requerirá tiempo y mucho esfuerzo.

No cabe duda de que este es el caso de la unión de los mercados de capitales y de la unión bancaria.

a) La unión de los mercados de capitales

En este ámbito, ya se observan medidas positivas hacia la modernización de los mercados de capitales.

El plan de acción de la Unión de los Mercados de Capitales (UMC) está diseñado para ofrecer a las empresas un mayor abanico de posibilidades de financiamiento interno y transfronterizo, lo que reduciría la dependencia de las empresas del sector privado con respecto a los bancos en toda la Unión Europea.

Ya se está viendo un impulso en este sentido en algunos ámbitos, como es el caso de la reciente normativa para mejorar el acceso de las pymes al financiamiento mediante titulizaciones de alta calidad de los préstamos. Estos instrumentos operarán ahora en igualdad de condiciones con tipos similares de activos.

Al mismo tiempo, una nueva normativa sobre el “folleto” ha agilizado los procedimientos administrativos y facilitado que las empresas pequeñas puedan obtener capital de forma más fácil. Las empresas que emiten deuda o participaciones deben presentar una información estandarizada, lo que también permitirá que los inversores en toda Europa tengan una mejor percepción de los riesgos.

Ahora existe una urgencia incluso mayor de actuar. Una de las consecuencias del Brexit es que muchos servicios financieros se trasladarán, probablemente, a la Europa continental en los próximos meses.

Será necesario reforzar la regulación y mejorar los mecanismos de supervisión para gestionar la posible afluencia de estas empresas.

Y las medidas pueden llegar aún más lejos y crear un mercado de capitales en la Unión Europea totalmente integrado.

Una normativa concursal más transparente facilitaría que los inversores recuperaran, al menos de forma parcial, sus pérdidas cuando fracasara la empresa. Una legislación sobre insolvencia más armonizada y los planes de continuidad de las operaciones fomentarían las inversiones entre países.

La aplicación de todas o incluso solo de algunas de estas propuestas desarrollaría los mercados de capitales y estimularía el crecimiento en toda la región.

La unión de los mercados de capitales es, por supuesto, complementaria a la unión bancaria, donde también vemos tanto pasos positivos como la persistencia de deficiencias importantes.

b) La unión bancaria

Uno de los objetivos de la unión bancaria es prevenir una nueva crisis.

Las autoridades económicas de la zona del euro han realizado avances considerables en este frente.

Grandes logros en este sentido son la creación de un supervisor único de los bancos, la introducción de un nuevo marco para gestionar la quiebra de bancos y el desarrollo de nuevas herramientas para abordar las crisis bancarias.

Sin embargo, la falta de un sistema común de garantía de depósitos y de un mecanismo de respaldo fiscal común para el Fondo Único de Resolución podría poner en peligro estos avances.

De hecho, estos son los instrumentos que ayudarían a evitar que las quiebras de bancos se agraven hasta convertirse en crisis financieras.

¿A través de qué mecanismos?

En general, cuando un banco quiebra, el sistema nacional de garantía puede, al menos en parte, compensar a los titulares de cuentas. Pero en una crisis, cuando son muchos los bancos en dificultades, el sistema podría verse desbordado, lo que hace imposible devolver los depósitos garantizados, a no ser que intervenga el gobierno.

Y si los costos son muy elevados, surge un problema de deuda soberana. Piensen en el caso de Chipre en 2013.

Un sistema común de garantía de depósitos permitiría que los costos de la quiebra del banco de un país se repartieran entre los bancos de toda la zona del euro. Así, se reduciría el riesgo de que los problemas del sector bancario se conviertan en una nueva crisis de deuda soberana que perjudique a los contribuyentes. Aquí, el tamaño y la diversidad de la zona del euro podrían ser fortalezas fundamentales.

Para hacer que funcione, todas las partes tendrán que ofrecer de nuevo confianza y rendición de cuentas.

Se están realizando ya esfuerzos importantes: los bancos de la zona del euro han duplicado prácticamente sus colchones de capital desde 2007 y los préstamos en mora se han reducido en más de 100.000 millones de euros en los últimos doce meses.

Muchos miembros de la zona del euro se han tomado en serio las palabras del expresidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, quien dijo que “El modelo europeo estará en peligro si eliminamos el principio de responsabilidad personal”.

Sin embargo, se necesitan aún más medidas para prepararse frente a la próxima recesión. Existen algunas ideas que merecen ser consideradas.

• A cambio de un sistema común de depósitos, los bancos con niveles elevados de préstamos en mora se comprometerían a limpiar con firmeza sus balances. Celebramos las recientes propuestas para establecer planes de acción con calendarios concretos.

• Los bancos también pueden aprovechar la fase expansiva actual para seguir acumulando capital y garantizar así que tienen la capacidad de absorber futuras pérdidas.

La próxima reunión del Consejo Europeo de junio ofrece una excelente oportunidad de debatir estas cuestiones y adoptar los próximos pasos hacia la unión bancaria.

Parece existir un amplio apoyo al establecimiento de un mecanismo de respaldo común para el Fondo Único de Resolución, lo que supone un signo alentador.

Un paso incluso mayor en la dirección correcta sería alcanzar un acuerdo sobre el calendario para el establecimiento de un sistema común de garantía de depósitos, junto con una hoja de ruta para reducir las vulnerabilidades.

Al mismo tiempo, sabemos que el registro de la deuda soberana en manos de los bancos es controvertido .

Así que, sin duda, el camino por recorrer es difícil, pero el destino merece la pena: un sistema bancario más seguro en toda Europa, que sea autoasegurado y que no dependa implícitamente de las garantías cubiertas por el Estado y, en definitiva, por el contribuyente.

Así como la distribución y la reducción de los riesgos se combinan a fin de generar respaldo para la unión bancaria, puede aplicarse la misma estrategia en el ámbito fiscal.

c) Un mecanismo fiscal central

Durante la última crisis, la política monetaria tuvo que hacer la mayor parte del esfuerzo.

Elevar los impuestos y recortar el gasto, como muchos países de la zona del euro hicieron entre 2011 y 2013, agravó las deficiencias y contribuyó a una doble recesión.

Para evitar que se repita esta dolorosa experiencia, la zona del euro necesita un mecanismo fiscal central.

Este mecanismo complementaría las medidas fiscales de los Estados miembros, que serán siempre la primera y principal línea de defensa durante una recesión.

No se trata de que algunos países presten asistencia a otros de forma altruista. Un nuevo mecanismo fiscal reforzaría la confianza de los inversores en que la zona del euro cuenta con mejores herramientas para evitar que la próxima crisis se extienda, lo que contribuiría a prevenir los momentos de prácticamente pánico que vimos la última vez.

Las ventajas de establecer este mecanismo van más allá de la prevención de crisis. Este mecanismo contribuiría a suavizar el ciclo económico y mejoraría el funcionamiento de la unión monetaria, en especial cuando la política monetaria resulta ser insuficiente [3].

Esta no es una cuestión nueva. El FMI lleva mucho tiempo abogando por un mecanismo fiscal central.

Hoy, publicamos un estudio en el que se muestra cómo puede funcionar este mecanismo [4].

Este estudio propone la creación de un “fondo para contingencias” al que los países contribuirían anualmente para acumular capital durante las coyunturas favorables.

Posteriormente, según la profundidad de la recesión, los países recibirían transferencias que los ayudarían a compensar insuficiencias presupuestarias.

En circunstancias extremas, el fondo podría endeudarse. Sin embargo, el endeudamiento se saldaría con las contribuciones futuras de los Estados miembros .

Por sí mismo, el mecanismo podría no ser suficiente para resolver la próxima crisis, pero sin duda ayudaría.

Por ejemplo, nuestro estudio analiza el caso de un amplio shock en toda la zona del euro cuando la política monetaria se ve restringida. Concluye que por un costo relativamente modesto (0,35% del PIB anual), un mecanismo fiscal central podría reducir los efectos negativos sobre el producto en más del 50% [5].

También reduciría el impacto divergente del shock en los distintos países. Los shocks específicos de cada país se amortiguarían en casi la misma medida.

Pero permítanme ser clara en este punto: Este mecanismo sería un colchón temporal y no permanente.

El enfoque propuesto requiere que los Estados miembros asuman una mayor responsabilidad a la hora de poner orden en sus propias casas .

O, como se diría en alemán, Eigenverantwortung übernehmen.

A algunos países les preocupa, de manera comprensible, que si prometen ofrecer asistencia durante las coyunturas desfavorables, otros Estados miembros adoptarán políticas fiscales menos prudentes.

También existen dudas legítimas sobre si un mecanismo central generaría transferencias constantes de un grupo de países a otro.

Nuestra propuesta propone dos enfoques innovadores para abordar estas cuestiones.

• Primero, para garantizar que todos los países cumplan sus obligaciones, las transferencias desde el fondo estarían supeditadas al cumplimiento de las disposiciones fiscales de la UE. Este requisito es fundamental porque incentiva que todos los Estados miembros se rijan por las mismas normas, lleven a cabo reformas y se doten de márgenes de maniobra [6].

• Segundo, recomendamos que los países paguen una prima durante las coyunturas favorables según los beneficios que reciban del fondo durante las coyunturas desfavorables. Es algo similar a elevar el costo del seguro tras un accidente de coche. Esto ayudaría a evitar que se generen transferencias continuas.

Sabemos que los puntos de vista de los Estados miembros sobre el mecanismo fiscal central difieren de forma importante.

No está aceptado de forma generalizada que exista una necesidad y será difícil desde el punto de vista político alcanzar un acuerdo.

Pero confiamos en que las autoridades económicas utilizarán estas ideas en sus próximos debates y que tendrán en cuenta el objetivo último de esta propuesta: una mejor combinación de políticas fiscales y monetarias para reforzar la resiliencia de la zona del euro y prevenir así otra crisis.

…

Llevará tiempo perfeccionar y aplicar todas estas cuestiones que he destacado hoy.

Pero no debemos dejar que la perfección nos impida avanzar.

Mi deseo es que, aunque sea poco a poco, los países aprovechen este momento de crecimiento mundial para mejorar la arquitectura de la zona del euro y construir una unión económica más fuerte en un futuro próximo.

4. Conclusión

Empecé mis comentarios pidiendo que pensaran en la zona del euro como en una brújula hacia la prosperidad.

Posiblemente hayan pensado que, con el GPS del teléfono, ya no son necesarias las brújulas.

No estoy de acuerdo. Necesitamos todas las herramientas a nuestra disposición.

En un momento en el que el multilateralismo se está poniendo en cuestión en todo el mundo, muchos miran hacia los países europeos para que demuestren que la cooperación puede traducirse en seguridad económica.

No son solo Monnet o Delors, o cualquier otro de los padres fundadores de la unión económica, los que estarían de acuerdo.

Es esta generación la que reconoce el poder de la integración.

En una reciente encuesta, el 74% de los participantes de la zona del euro indicaron que apoyan una unión económica y monetaria europea con una moneda única [7]. La cifra más alta jamás registrada.

Entre los europeos encuestados, el 71% afirmó que la región es un lugar estable en un mundo turbulento.

Para demostrar que tienen razón, debemos encontrar formas de mejorar nuestra capacidad para navegar.

No será fácil. Se necesitarán creatividad, compromiso y paciencia.

Mi mensaje es que el FMI sigue siendo optimista porque sabemos, al igual que ustedes, lo que podemos conseguir cuando los europeos actúan unidos.

Los europeos pueden conseguir una zona del euro más resiliente y más próspera para ofrecer así oportunidades a millones de ciudadanos.

Esperamos seguir siendo compañeros de viaje en los días venideros .

Muchas gracias.