Rede

Ein Kompass für den Wohlstand: Die nächsten Schritte in der Wirtschaftsintegration des Euroraums

26. März 2018

1. Der Kompass für den Euroraum

Einen schönen guten Morgen!

Ich freue mich, wieder einmal in Berlin zu sein. Nach dem langen und kalten Winter machen sich die ersten Anzeichen des Frühlings bemerkbar. Das ist ein guter Rahmen für unser heutiges Gespräch, bei dem wir neue IWF-Forschung zur Architektur des Euroraums vorstellen.

In fast allen Regionen sehen wir starkes Wachstum, weltweit liegt es bei 3,9 Prozent. Im Euroraum projiziert der IWF für 2018 ein Wachstum von 2,2 Prozent.

Das bedeutet, dass die Expansion nun in ihr fünftes Jahr geht und die Erholung endlich zu einem Aufschwung geworden ist, an dem praktisch alle teilhaben.

Aber es gibt auch andere, gegenläufige Kräfte, die diesen Schwung bedrohen. Denken Sie nur an den Aufstieg von Populismus und den kurzsichtigen Sirenengesang des Protektionismus.

Wir müssen Lotsen für die raue See finden, die sich in so vielen Teilen der Welt bemerkbar macht.

Mein Wunsch ist es, dass der Euroraum einer dieser Lotsen für die Zukunft sein kann.

Ein stärker geeinter Euroraum kann ein Kompass für Wohlstand in der Region und ein Fanal der Hoffnung für die Welt sein.

Er kann eine Quelle globaler Wirtschaftsstabilität und Nachweis dafür sein, dass internationale Kooperation immer noch Ergebnisse liefert.

Wir müssen uns nur die Zahlen ansehen, um das Potenzial zu verstehen.

Gemessen am BIP besitzt der Euroraum dieselbe Wirtschaftskraft wie China. [1]

Gemessen an der Bevölkerung ist der Euroraum etwas größer als die Vereinigten Staaten.

Im Allgemeinen ist das Projekt Europa weit gediehen, aber immer noch unvollständig.

Von besserer Migrationspolitik über ein gemeinsames Verteidigungssystem bis zum Teilen nachhaltiger Energie – was fehlt, ist nur zu deutlich, aber kompliziert zu lösen.

Das trifft insbesondere auf das Thema zu, das ich heute behandeln möchte: die Architektur des Euroraums.

Wenn er ein wirksamer Kompass sein soll, darf der Euroraum nicht nur eine wirtschaftliche Bequemlichkeitslösung für ruhiges Wetter sein.

Deshalb möchte ich heute Vormittag unseren Beitrag zum Gespräch einbringen, wohin die Reise des Euroraums als Nächstes gehen könnte, und einige Schritte ausloten, wie die Währungsunion sich für die Herausforderungen der Zukunft rüsten kann.

2. Erfahrungen aus Erfolgen und Krisen

Man muss sich zunächst einmal vor Augen halten, wie weit der Euroraum in den letzten 25 Jahren gekommen ist.

Angenommen, Sie hätten nach der Weltwirtschaftskrise oder dem Zweiten Weltkrieg jemandem erzählt, dass 2018 die Mehrheit der europäischen Nationen eine gemeinsame Währung haben würde.

Man hätte das für Hirngespinste gehalten.

Aber dank Kooperation ist daraus Wirklichkeit geworden.

Der IWF ist Ihr stolzer Partner bei diesem Projekt.

Von unserer Unterstützung des Vertrags von Maastricht bis zur Hilfe für neue Mitglieder bei der Einführung des Euro.

Es herrscht kein Zweifel daran, dass die Arbeit schwierig, bisweilen sogar mühsam war.

Das System hatte Lücken, die noch nicht geschlossen sind.

Das beste Beispiel dafür zeigte sich vielleicht in den aufeinanderfolgenden Schocks wie die weltweite Finanzkrise und die Staatsschuldenkrise im Euroraum.

Am 16. März 2008, also fast auf den Tag genau vor zehn Jahren, brach Bear Stearns zusammen. Ich erinnere mich noch gut daran. Und ich bin mir sicher, vielen von Ihnen geht es genauso. Und einige Monate später erlebten wie die schockierende Pleite von Lehman Brothers.

In den darauf folgenden Jahren zeigte sich, was der Euroraum vermochte und wo seine Grenzen waren.

• Sie haben neue Fähigkeiten geschaffen. Denken Sie nur an die Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und die zuvor nie da gewesene Unterstützung der Mitgliedsländer für ihre Partner im Euroraum. Zwischen 2010 und 2016 vergaben der ESM und sein Vorgänger Kredite über mehr als 250 Mrd. Euro an fünf Länder, die von der Krise am härtesten getroffen wurden. Die Europäische Zentralbank gab den Ton an, als sie sich nach Kräften für den Erhalt der Währungsunion einsetzte. Es waren diese Maßnahmen, die den Weg zur Erholung ebneten.
• Aber das reicht noch nicht. Es wurden wichtige Arbeiten aufgenommen, um den Überbleibseln der Krise entgegenzuwirken, aber vieles ist noch unerledigt geblieben. Von der Stärkung der Widerstandskraft bis zur Sicherung des Finanzsektors wissen wir, dass es immer noch Schwachstellen im System gibt.

Die Zeit, sie anzugehen, ist jetzt.

Im Sonnenschein unseres konjunkturellen Aufschwungs dürfen wir uns keine Selbstzufriedenheit leisten. Wie ich unlängst anmerkte, muss man das Dach reparieren, wenn die Sonne scheint – und den Bau fertigstellen.

Als ehemalige Finanzministerin weiß ich, wie schwierig Reformen sind, wenn das Wachstum gerade Fahrt aufnimmt.

Das erinnert mich an die Worte, die Jean Monnet einmal Willy Brandt sagte, als sie die Bildung einer Währungsunion diskutierten:

„Eine Union ist für den Menschen nichts Natürliches. Aber die Notwendigkeit drängt sie dazu.“ [2]

Tatsache ist, dass der Euroraum heute eine Notwendigkeit hat: die Notwendigkeit, die fehlenden Steine der Architektur einzufügen, damit die Region auf die nächste Krise vorbereitet ist.

Früher oder später kommt der nächste Abschwung, und die Notwendigkeit für einen guten Kompass wird sich rasch zeigen.

3. Die nächsten Schritte zur Wirtschaftsintegration des Euroraums

Es gibt mehrere Reformbereiche, die unserer Ansicht nach in den kommenden Monaten überdacht werden sollten.

Drei davon möchte ich heute herausstellen: eine modernisierte Kapitalmarktunion, eine bessere Bankenunion und eine neue zentrale Fiskalkapazität.

Ziel dieser Reformen ist es nicht, Selbstzufriedenheit zu fördern, sondern den Euroraum widerstandsfähiger zu machen.

Genauer gesagt, sollte die Union danach streben, das richtige Verhältnis zwischen „Risikoteilung“ und „Risikosenkung“ zu erreichen.

Ich denke hierbei in erster Linie daran, dass die Geschicke der Mitgliedsstaaten miteinander verknüpft sind. Damit der Euroraum funktionieren kann, braucht er mehr gegenseitiges Vertrauen und erhöhte Rechenschaftspflicht.

Und beides erfordert Zeit und harte Arbeit.

Das gilt insbesondere für Kapitalmarkt- und Bankenunionen.

a) Kapitalmarktunion

Es wurden bereits eine Anzahl positiver Schritte zur Modernisierung der Kapitalmärkte unternommen; so ist jetzt beispielsweise die grenzüberschreitende Emission von Schuldtiteln für Firmen einfacher geworden. Damit wären die Firmen auf dem Privatsektor weniger abhängig von Banken in der Europäischen Union.

Es gibt Schwung für die Streuung in einigen Bereichen, wie jüngste Gesetzesinitiativen, die den Zugang zu Finanzierungen für kleine und mittelständische Betriebe durch hochwertige Kreditbesicherungen verbessern. Diese Instrumente sind nun zu vergleichbaren Konditionen zu haben wie ähnliche Aktiva.

Gleichzeitig hat eine neue „Propectus“-Gesetzgebung den Verwaltungsaufwand reduziert und die Kapitalbeschaffung für kleinere Firmen erleichert. Firmen, die Schuldtitel oder Wertpapiere emittieren, müssen Standardangaben machen. Das wird Investoren in Europa ein besseres Gefühl für die Risiken geben.

Und jetzt besteht eine neue Dringlichkeit zum Handeln. Eine Folge des Brexit besteht darin, dass viele Finanzdienstleistungen vermutlich nach Kontinentaleuropa verlagert werden.

Mehr Regulierung und Aufsicht werden notwendig sein, die den potenziellen Zustrom von Firmen in den kommenden Monaten steuern.

Und der Euroraum kann noch weiter gehen und einen voll integrierten EU-Kapitalmarkt schaffen.

Mehr Transparenz in den Konkursregeln könnte es Investoren erleichtern, zumindest einen Teil ihrer Verluste zurückzugewinnen, wenn ein Unternehmen scheitert. Besser aufeinander abgestimmte Insolvenzgesetze und Pläne zur Geschäftsfortführung würden länderüberschreitende Investitionen fördern.

Die Umsetzung aller oder zumindest eines Teils dieser Vorschläge sind Schritte zur Ankurbelung von Investitionen und Wachstum in der gesamten Region.

Natürlich ist die Union der Kapitalmärkte eng mit der Bankenunion verwoben, wo wir ebenfalls positive Schritte einerseits, andererseits aber auch noch gähnende Lücken sehen.

b) Bankenunion

Eines der Ziele der Bankenunion besteht darin, eine weitere Krise zu verhindern.

Die Politiker des Euroraums verdienen Lob für die Fortschritte, die sie an dieser Front erzielt haben.

Die Aufstellung einer einheitlichen Aufsicht für Banken, die Einführung eines neuen Regelwerks für den Umgang mit gescheiterten Banken und die Entwicklung neuer Instrumente zum Umgang mit Bankenkrisen sind allesamt beachtliche Leistungen.

Das Fehlen eines gemeinsamen Einlagensicherungssystems und eines gemeinsamen Auffangnetzes für den einheitlichen Abwicklungsfonds könnten diese Leistungen jedoch gefährden.

Denn es sind genau diese Instrumente, die dafür sorgen, dass aus Bankenpleiten keine Finanzkrisen werden.

Wieso?

Wenn eine Bank pleite geht, kann das Versicherungssystem eines Landes die Kontoinhaber in der Regel zumindest teilweise entschädigen. In einer Krise, wenn viele Banken wanken, ist das System allerdings überlastet. Damit wird die Rückzahlung der gesicherten Einlagen unmöglich – es sei denn, der Staat schreitet ein.

Wenn die Kosten hoch genug sind, entsteht das Problem der Staatsverschuldung. Denken Sie nur an Zypern 2013.

Mit einem allgemeinen Einlagensicherungssystem könnte man die Kosten einer Bankenpleite in einem Land auf Banken im gesamten Euroraum verteilen. Das würde das Risiko senken, dass Probleme auf dem Bankensektor von den Steuerzahlern geschultert werden müssen und zu einer neuen Staatsschuldenkrise werden. Die Größe und Vielfalt des Euroraums könnten hier von großem Vorteil sein.

Damit das klappt, müssen alle Seiten abermals Vertrauen und Rechenschaftspflicht zeigen.

Dazu gibt es bereits ansehnliche Bestrebungen. Die Banken im Euroraum haben ihre Kapitalpuffer seit 2007 nahezu verdoppelt. Notleidende Kredite wurden allein im letzten Jahr um mehr als 100 Mrd. Euro abgebaut.

Viele Euromitglieder haben sich die Worte des früheren EU-Kommissars Jacques Delors zu Herzen genommen: „Das Modell Europa ist gefährdet, wenn wir das Prinzip der persönlichen Verantwortung ausschalten.“

Für eine richtige Vorbereitung auf den nächsten Konjunkturrückgang muss jedoch noch mehr getan werden. Es kursieren einige Vorschläge, deren Untersuchung sich lohnt.

· Im Gegenzug für ein gemeinsames Einlagensystem sollten Banken mit einem hohen Bestand an notleidenden Krediten sich zu einer aggressiven Säuberung ihrer Bilanzen verpflichten. Wir begrüßen die jüngsten Vorschläge, nach Aktionsplänen mit konkreten Terminplänen vorzugehen.

· Banken können auch den gegenwärtigen Aufschwung nutzen, um weiter Kapital aufzubauen und dafür zu sorgen, dass sie künftige Verluste auffangen können.

Die kommenden Tagungen des Europarats im Juni bieten eine hervorragende Gelegenheit zur Erörterung dieser Angelegenheiten und zur Einleitung der nächsten Schritte auf dem Weg zur Bankenunion.

Dass ein gemeinsames Auffangnetz für den einheitlichen Abwicklungsfonds offensichtlich von allen Seiten unterstützt wird, ist hierbei ein positives Zeichen.

Eine Vereinbarung über den Terminplan für eine gemeinsame Einlagenversicherung und ein Plan zum Abbau der Schwachstellen auf dem Bankensektor wäre ein noch größerer Schritt in die richtige Richtung.

Gleichzeitig wissen wir, dass Staatsschulden in der Hand von Banken nicht unumstritten sind.

Der Weg nach vorn ist gewiss schwierig, das Ziel aber lohnend: mehr Sicherheit im Bankensystem in ganz Europa, ein System, das sich selbst versichert und nicht auf stillschweigende staatliche Garantien baut und sich nicht auf die Steuerzahler stützt.

So, wie man Risikoteilung und Risikosenkung koppeln muss, um Unterstützung für die Bankenunion zu gewinnen, lässt sich dieselbe Strategie auch auf der Fiskalfront anwenden.

c) Zentrale Fiskalkapazität

Während der letzten Krise musste die Geldpolitik eine Menge stemmen.

Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen, die in vielen Ländern des Euroraums zwischen 2011 und 2013 umgesetzt wurden, verschärften Schwachstellen und trugen zu einem Rückfall in die Rezession, dem sogenannten Double Dip, bei.

Damit sich diese schmerzliche Erfahrung nicht wiederholt, braucht der Euroraum eine zentrale Fiskalkapazität.

Sie würde als Ergänzung zu den fiskalischen Maßnahmen der Länder dienen, welche nach wie vor die erste und wichtigste Verteidigungslinie in einem Abschwung wären.

Es geht hierbei nicht darum, dass einige Länder anderen Ländern aus reiner Nächstenliebe beistehen. Eine neue Fiskalkapazität wird Investoren die Gewissheit geben, dass der Euroraum über bessere Mittel verfügt, um ein Ausbreiten der nächste Krise zu stoppen. Damit kann die Beinahe-Panik, die wir beim letzten Mal gesehen haben, verhindert werden.

Und der Nutzen geht über die reine Krisenprävention hinaus. Eine zentrale Fiskalkapazität kann die Vorgänge in der Währungsunion glätten, insbesondere dann, wenn die Geldpolitik nicht ausreicht. [3]

Das ist für uns nichts Neues. Der IWF spricht sich seit langem für eine zentrale Fiskalkapazität aus.

Heute veröffentlichen wir ein Papier, das sich ausschließlich diesem Thema widmet. [4]

Unser Papier schlägt die Bildung eines „Schlechtwetterfonds“ vor , der in guten Zeiten Vermögen aus Länderbeiträgen aufbaut.

Dann, je nach der Schwere eines Konjunkturrückgangs, bekämen Länder Mittel überwiesen, mit denen sie Haushaltslücken schließen könnten.

In Extremsituationen dürfte der Fonds auch Kredite aufnehmen; allerdings müssten diese Kredite mit den künftigen Beiträgen der Mitglieder zurückgezahlt werden .

Für sich allein genommen würde die Kapazität nicht ausreichen, um die nächste Krise zu lösen – aber sie wäre sicherlich hilfreich.

Zur Veranschaulichung: Das Papier analysierte den Fall eines großen Schocks, der den gesamten Euroraum betrifft, zu einer Zeit, in der der Geldpolitik die Hände gebunden sind. Man fand heraus, dass ein realtiv geringer Beitrag – 0,35 % des BIP pro Jahr – ausreichen würde, damit die zentrale Fiskalkapazität die negativen Auswirkungen auf die Wirtschaftstätigkeit um mehr als 50 Prozent senkt . [5]

Desgleichen würden die Auswirkungen auf die einzelnen Länder nicht so weit auseinander klaffen. Länderspezifische Schocks würden fast genauso stark abgefedert.

Eines muss ich jedoch in aller Deutlichkeit sagen: Sie ist ein Puffer, aber kein Ruhekissen.

Unser Vorschlag wäre, dass die Mitglieder, wie Sie hierzulande sagen, mehr Eigenverantwortung übernehmen, um Ordnung in ihrem Haus zu schaffen.

Manche Länder machen sich verständlicherweise Sorgen, dass das Versprechen, in schlechten Zeiten Unterstützung zu gewähren, andere Länder zu einer weniger umsichtigen Fiskalpolitik verleiten könnte.

Es gibt auch berechtigte Befürchtungen, dass eine zentrale Kapazität permanente Transfers von einer Ländergruppe an die andere erzeugen könnte.

Unser Papier stellt in diesem Zusammenhang zwei innovative Ansätze vor.

• Erstens würden Überweisungen aus dem Fonds, die über die Beiträge eines Landes hinaus gehen, von der Einhaltung der fiskalischen Regeln in der EU abhängen; so lässt sich gewährleisten, dass jeder seine Verpflichtungen erfüllt. Diese Standards sind unerlässlich, weil sie Anreize für alle Mitglieder schaffen, sich an die Regeln zu halten, Reformen anzugehen und Puffer aufzubauen. [6]

• Zweitens würden nach unserem Vorschlag Länder in guten Zeiten einen Aufschlag zahlen müssen, dessen Höhe davon abhängt, wie sehr sie vom Fonds in schlechten Zeiten profitiert haben. Damit ließe sich das Problem der dauerhaften Transfers vermeiden.

Wir wissen, dass unter den Mitgliedern höchst unterschiedliche Ansichten über eine zentrale Fiskalkapazität herrschen.

Die Notwendigkeit wird nicht allgemein gesehen, und die Herbeiführung einer Einigung wird politisch schwierig.

Wir vertrauen jedoch darauf, dass die Politiker diese Gedanken in ihren kommenden Gesprächen aufgreifen und sich an den Grundsatz hinter dem Vorschlag erinnern: eine bessere Mischung von Fiskalpolitik und Geldpolitik; sie sollten Hand in Hand arbeiten, damit die Widerstandskraft des Euroraums gestärkt und eine weitere Krise vermieden werden kann.

Die Themen, die ich heute angesprochen habe, bedürfen einer feineren Ausarbeitung und Umsetzung.

Aber wir dürfen das Vollkommene nicht zum Feind des Guten werden lassen.

Ich hoffe darauf, dass die Länder diesen Moment des globalen Wachstums für eine bessere Architektur des Euroraums nutzen und eine stärkere Wirtschaftsunion für die Zukunft bilden – selbst wenn sie nur mit kleinen Schritten vorgehen.

4. Schlussbemerkung

Ich habe meine Rede mit der Aufforderung begonnen, diese Region als Kompass für den Wohlstand zu betrachten.

Sie haben da vielleicht gedacht: Na und, wir haben doch alle Navis auf unseren Handys! Wir brauchen keinen Kompass mehr.

Ich sehe das anders. Wir brauchen alle Werkzeuge, die uns zur Verfügung stehen.

In einer Zeit, in der Multilateralismus in der ganzen Welt infrage gestellt wird, blicken viele auf die Länder Europas, die zeigen, dass Kooperation wirtschaftliche Sicherheit bedeuten kann.

Es sind nicht nur Monnet oder Delors oder andere Gründerväter der Wirtschaftsunion, die so denken.

Es ist diese Generation, die die Macht der Integration erkennt.

In einer Umfrage, die vor kurzem durchgeführt wurde, sprachen sich 74 Prozent der Teilnehmer im Euroraum für eine europäische Wirtschafts- und Währungsunion aus – das höchste jemals verzeichnete Ergebnis.. [7]

71 Prozent aller Umfrageteilnehmer sahen die Region alsHort der Stabilität in einer unruhigen Welt.

Um ihnen Recht zu geben, sollten wir alle versuchen, unsere Navigationskenntnisse zu verbessern.

Das wird nicht leicht. Dazu braucht es Kreativität, Kompromisse und Geduld.

Meine Botschaft lautet, dass der IWF optimistisch bleibt, weil wir – genau wie Sie – wissen, was wir erreichen können, wenn Europa gemeinsam handelt.

Europa kann einen widerstandskräftigeren, florierenden Euroraum erreichen und Millionen von Bürgern Chancen eröffnen.

Wir freuen uns darauf, auch weiterhin Ihr Partner auf dieser Reise in die Zukunft zu sein.

Vielen Dank.