Discursos

Fondo Monetario Internacional: Una tarea que cumplir -- Eduardo Aninat Subdirector Gerente, FMI

15 de septiembre de 2000

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Señor Presidente, señoras y señores: Es un honor participar en la Cuarta Conferencia Anual del Miami Herald sobre las Américas. El tema que voy a tratar tiene que ver con la función futura que cumple a las instituciones financieras internacionales y, en particular, al FMI. Pero antes de entrar en el futuro, quisiera retroceder hacia el pasado. Estamos en Bretton Woods, Nueva Hampshire, en julio de 1944, y allí se han reunido los delegados enviados por 44 naciones.

El Presidente Permanente de la Conferencia, el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, Henry Morgenthau, se dirige a la asamblea y dice: “Sabemos ahora que surgirá un conflicto económico si las naciones intentan superar por separado los males económicos que son de alcance internacional. Resolver los problemas cambiarios y de inversión internacionales rebasa la capacidad de un solo país, o de dos o tres países determinados. Son problemas multilaterales que sólo podrán resolverse mediante la cooperación multilateral.” Insta a los delegados a que recuerden dos principios: primero “la prosperidad no conoce límites... cuanto más gocen de ella otras naciones, más querrá para sí misma cada nación individualmente” y segundo, “la prosperidad, como la paz, es indivisible... la pobreza, dondequiera que exista, amenaza a todos y socava el bienestar de cada uno de nosotros”.

De esa conferencia nacieron las instituciones de Bretton Woods, el FMI y el Banco Mundial, como creaciones de dos hombres con amplia visión de futuro, Harry Dexter White, de Estados Unidos, y John Maynard Keynes, de Gran Bretaña. Se confiaba así en que gracias a la cooperación internacional y la apertura al comercio exterior, el mundo podría evitar el tipo de política económica destructiva que había contribuido a la gran depresión económica y el estallido de la guerra.

Con el paso de los años, el FMI ha crecido desde los 40 países miembros originales a los 182 países que hoy lo integran, y el mundo ha disfrutado de medio siglo de prosperidad sin precedente. En el FMI creemos que hemos contribuido a ello. En estos cincuenta años, el panorama económico ha sufrido grandes cambios: el desplome de los tipos de cambio fijos y las crisis del petróleo en los años setenta, la crisis de la deuda en América Latina en los años ochenta, la caída de la Unión Soviética y su legado de planificación central al comienzo de los noventa y las crisis financieras en Asia, Rusia y América Latina en la segunda mitad de los años noventa. Durante todo ese período, la fuerza del FMI ha estado en su capacidad de evolución y de ajuste a los cambios para continuar desempeñando sus funciones y atender a un número creciente de países miembros. Nos apoyamos ahora en esa fuerza para adaptarnos a un mundo en el que los mercados están cada vez más integrados y en los que, a veces, surgen corrientes de capital cada vez más volátiles. La globalización ofrece oportunidades sin precedente para impulsar el crecimiento y los niveles de vida, pero también plantea dos desafíos importantes: 1) encontrar los medios de evitar las crisis financieras y de resolver las que inevitablemente se produzcan y 2) encontrar los medios de repartir mejor los beneficios que produzca el crecimiento, pues la brecha que separa a los países ricos de los países pobres continúa ensanchándose. Además, más que nunca, las dimensiones sociales, políticas y éticas de la globalización están poniendo a prueba nuestra capacidad de liderazgo y de idear medios para conseguir una comunidad mundial más participativa.

Sin embargo, lo que me preocupa es que, a medida que la economía mundial regresa a la calma y el crecimiento económico se consolida, se está apagando el impulso de reforma del sistema monetario internacional, tan evidente hace sólo un año, en las grandes potencias económicas. ¿Se necesita, acaso, una nueva crisis para que presten atención los encargados de la política económica? Desde luego, los países en desarrollo esperan que no sea así, pues fueron ellos los que soportaron los efectos principales de las crisis financieras de 1997–98, y son ellos los que más necesitan la ayuda de la comunidad internacional para integrarse en la economía mundial. En mis palabras, hoy día, desearía centrarme en la función que puede desempeñar el FMI en las nuevas condiciones económicas mundiales. Comenzaré con las tareas centrales que cumplimos y terminaré ofreciendo algunas impresiones sobre el destino a que nos dirigimos.

La tarea del FMI

¿Qué es lo que hace el FMI? Quiero empezar con esta pregunta porque, a menudo, quienes nos critican dan muestra de conocer muy poco nuestros fines o cómo llevamos a cabo nuestras funciones. Básicamente, nos competen tres tareas. La primera, y sin duda la más importante, es ofrecer asesoramiento en materia de política económica, lo que llamamos “supervisión”, y que es un aspecto central en todo lo que hacemos. Significa que el Fondo analiza y evalúa las condiciones económicas y financieras en los países miembros, y aconseja en relación con ellas, por medio de visitas regulares del personal, además de estudiar los temas de alcance mundial que preocupen a todos los países miembros.

El enfoque central de nuestro asesoramiento ha sido siempre la balanza de pagos, los tipos de cambio y las políticas fiscal y monetaria. Una de las razones que llevó a la creación del FMI fue evitar el recurso a las devaluaciones competitivas y los controles cambiarios que tantos problemas causaron en los años treinta. Como comentara el fundador Harry Dexter White en una ocasión: “El Fondo es esencial para ganar y mantener la paz. Las guerras monetarias son la forma más destructiva de guerra económica. La guerra económica conduce por último a la guerra armada.”

Sin embargo, con el paso del tiempo, el enfoque se ha ido ampliando desde la gestión macroeconómica a las medidas estructurales, como las relacionadas con el mercado laboral, y los aspectos vinculados a la cuenta de capital, como la estabilidad financiera. Esta evolución ha estado impulsada en parte por la necesidad de recurrir a ese tipo de medidas para resolver problemas muy arraigados de los países de bajo ingreso y de anterior economía de planificación central, por el crecimiento de los movimientos de capital y los sistemas económicos de mercado y por la necesidad de resolver las crisis que se debieron parcialmente a deficiencias estructurales del sector financiero.

Nuestra segunda tarea principal es facilitar respaldo financiero temporal a los países que enfrentan problemas de balanza de pagos. La idea es que, teniendo acceso al conjunto de monedas del FMI, los países tomarán medidas para corregir con eficiencia y celeridad los problemas que enfrenten, en lugar de tomar medidas drásticas que resulten más perjudiciales para el propio país y sus socios comerciales. El dinero procede de los demás países miembros, que suscriben el capital del FMI en proporción a la importancia de sus economías. Esto significa que funcionamos en forma muy parecida a como lo hace una asociación de crédito, con recursos rotatorios que depositan los países miembros y que luego se les prestan. Para asegurar el rembolso a los países miembros, y que se atiendan los problemas del país prestatario, el FMI fija ciertas condiciones que debe satisfacer el prestatario, un aspecto que se conoce como “condicionalidad”.

Con los años, han evolucionado los servicios de préstamo en consonancia con las necesidades cambiantes de los países miembros. Hasta mediados de los años setenta, los prestatarios principales, aunque infrecuentes, fueron países industriales. Pero tras el salto ocurrido en el número de países independientes en desarrollo que ingresaron en el FMI, nos hemos ocupado cada vez más de ayudarles a hacer frente a las crisis de la deuda, a las crisis financieras y a la pobreza. El año pasado, reformamos nuestro servicio de financiamiento concesionario para centrarlo explícitamente en el objetivo de reducción de la pobreza y crecimiento económico. También hemos colaborado estrechamente con el Banco Mundial para reducir fuertemente, con la mayor rapidez posible, la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME)¹. Se está haciendo de manera que asegure que la reducción de la deuda contribuye a que disminuya la pobreza y a que el servicio futuro de la deuda sea sostenible. Ya se ha adelantado lo suficiente para prever acuerdos con unos 20 países antes de que finalice el año, por un total de alivio de la deuda que suma más de US$30.000 millones². No hay muchos más países que podrían estar habilitados porque se dan condiciones de conflicto armado, desorden civil y corrupción.

Nuestra tercera tarea principal es la asistencia técnica. Entraña la provisión a los países de asesoramiento en varios campos: elaboración e implementación de las políticas fiscal, monetaria y cambiaria, y el desarrollo institucional (por ejemplo, establecimiento de bancos centrales). Un aspecto relacionado es el de la capacitación de funcionarios públicos. Nuestro programa de asistencia técnica también ha evolucionado. Al comienzo de los años noventa, impulsamos rápidamente la asistencia técnica para ayudar a las economías de planificación central a establecer las instituciones que hacían falta en una economía de mercado. Ahora, acogemos la creciente demanda de ayuda para hacer frente a los desafíos que plantea la globalización en marcha.

¿En qué manera debe adaptarse el Fondo para tener en cuenta estos desafíos? No es que nos falten sugerencias. Algunos de los que nos critican quieren que volvamos “a lo de siempre, a lo básico”, es decir, las cuestiones macroeconómicas pero no las estructurales, mientras que a otros les gustaría que ampliásemos nuestras actividades. Algunos preferirían que nos ciñésemos a la prevención de las crisis. Algunos piensan que debemos abandonar la supervisión de las economías industriales, mientras que otros quieren que ejerzamos más influencia sobre esas economías. Algunos quieren que endurezcamos la condicionalidad de nuestros préstamos, otros desean que la reduzcamos y aún otros quisieran que la eliminásemos. Hay quienes piensan que debemos cortar todos los préstamos a medio plazo, incluidos los de carácter concesionario, lo que significaría, en la práctica, eliminar casi nuestro respaldo a los programas de política económica en África.

¡Estas propuestas abarcan un amplio abanico! Está claro que nunca podríamos satisfacer a todos los que nos critican. Más aún, los llamamientos en pro de un FMI muy reducido parecen miopes y van muy a contrapié del creciente deseo internacional de mayor presencia del FMI para contribuir a estabilizar la economía mundial. Todas las crisis financieras de los últimos diez años han puesto de manifiesto los fallos de política interna que colocaron a los países en situación vulnerable. Y también subrayaron la necesidad de reforzar el sistema financiero internacional y de gestionar mejor los riesgos planteados por la globalización. A medida que se intensifica la globalización, también se amplía el alcance del refuerzo de las instituciones mundiales como el FMI. Esperamos ahora que nuestros accionistas —es decir, los países miembros— nos indiquen el camino a seguir. Es un aspecto esencial para que la reforma resulte creíble y tenga fuerza operativa. Nuestros accionistas se dan cita dentro de dos semanas en Praga con ocasión de las Reuniones Anuales del FMI y el Banco Mundial. El nuevo Director Gerente del FMI, Horst Köhler, ha estado muy interesado en que se escuche la voz de los países en desarrollo. Este verano viajó a África, Asia y América Latina para conocer de primera mano, en la voz de las autoridades de gobierno y la sociedad civil, las preocupaciones y aspiraciones. El mensaje ha sido claro y rotundo: desean que el FMI continúe actuando en sus países, y corresponde al FMI un papel crucial para salvaguardar la economía mundial y repartir los beneficios de la globalización.

¡Ahora es el momento oportuno para que la comunidad internacional pueda intervenir en el programa de reforma! Las perspectivas de la economía mundial a corto plazo son brillantes; según las previsiones, el crecimiento mundial se situará en alrededor del 4,75%, los mejores resultados en más de diez años. El vigor de la economía estadounidense ha marcado el camino, de la mano de la recuperación del crecimiento en Europa desde el año pasado, la consolidación de la recuperación en Asia y el comienzo, aunque frágil, de la recuperación en Japón y un rebrote de la actividad, tras la desaceleración del año pasado, en varios mercados emergentes de América Latina, Europa y el Oriente Medio. Aún así, los desequilibrios económicos y financieros entre las tres zonas monetarias principales siguen siendo considerables y plantean un riesgo para la expansión mundial. Las perspectivas para América Latina y el Caribe han mejorado, previéndose que el crecimiento alcance alrededor del 4% este año, y algo más el próximo año, después de la nivelación del crecimiento el año pasado. En la mayoría de los países la inflación se sitúa en valores de un solo dígito, y es probable que continúe por ese camino. Es más, la región ha capeado el reciente período de turbulencia financiera mucho mejor de lo que se previó inicialmente, en gran parte, gracias a los amplios planes de reforma que casi todos los países pusieron en marcha a partir de los años ochenta, y a la rápida y decidida reacción de política de la mayoría de las autoridades nacionales de cara a la crisis en los años ochenta.

Sin embargo, cuidado, porque los resultados económicos en lo que va del año han sido desiguales de un país a otro; el crecimiento se ha disparado en algunos, mientras que en otros sigue siendo débil. Así, en América Latina vemos una diferencia de casi 6 puntos porcentuales en las tasas de crecimiento del país con mejores resultados (México) y el que ha tenido resultados más débiles, y más de la mitad de los países de la región se sitúa por debajo del promedio. Esta amplia dispersión se debe en parte a diferentes situaciones institucionales y políticas. Pero también obedece a diferentes condiciones del comercio (el alto precio del petróleo, concretamente, ha beneficiado a unos y perjudicado gravemente a otros) y a un grado divergente de progreso en la reforma de la política económica. Lo importante aquí es que los países continúen adelante con las medidas de reforma: consolidación fiscal, gestión financiera prudente, flexibilidad del mercado, mejores medidas sociales y apertura del comercio son elementos esenciales para restablecer la confianza y el crecimiento a largo plazo en todas las economías.

Prevención de las crisis

El panorama de la economía mundial es más brillante debido en parte a las reformas que se implementaron tras las crisis financieras que dieron comienzo en Asia hace tres años. Desde entonces, la comunidad internacional ha emprendido muchas iniciativas nuevas, a las que a menudo se alude como la reforma de la arquitectura financiera internacional. Estas iniciativas pretenden mejorar muchas de las instituciones, mercados y prácticas que los gobiernos, empresas y personas utilizan en el transcurso de la actividad económica y financiera. Las iniciativas se clasifican fundamentalmente en dos grupos, a saber, prevención de las crisis y resolución de las mismas. Hoy día, ya se han puesto en práctica muchas de ellas, algunas se están probando en programas experimentales y otras continúan planteando problemas de elaboración de medidas.

Comenzando con la prevención de las crisis, se hace hincapié en adaptar el seguimiento del FMI a la nueva realidad mundial. Esto incluye prestar más atención a nivel de país a la interdependencia de las medidas de política y los riesgos de contagio. Significa también centrar más la atención en los cinco aspectos clave siguientes:

Primero, vulnerabilidad externa. Entraña la mejora de una detección temprana y la gestión de la vulnerabilidad ante las perturbaciones externas, comprendidos la ayuda y el aliento a los países miembros para que faciliten datos mejores y más oportunos sobre las reservas de divisas y la deuda externa.

Segundo, estabilidad del sistema financiero. Entraña la ayuda a los países para que desarrollen y fomenten la estabilidad de sus sistemas financieros nacionales. Una iniciativa —muy innovadora, por cierto— es el programa de evaluación del sector financiero que se inició el año pasado como proyecto piloto en cooperación con el Banco Mundial. Su propósito es identificar los puntos fuertes y débiles de los sistemas financieros que pueden producir importantes efectos macroeconómicos, comprendida la evaluación de las normas pertinentes del sector financiero. También se propone ayudar a los países a identificar y a ordenar las reformas del sector financiero que hagan falta y la necesidad concomitante de asistencia técnica.

Tercero, normas internacionales. Se trata de códigos de conducta internacionalmente reconocidos cuyo objeto es fomentar el funcionamiento eficaz de los mercados financieros y mejorar la gobernabilidad nacional. El FMI ha elaborado normas para la divulgación de datos y códigos de buenas prácticas sobre transparencia de las políticas fiscal, monetaria y financiera. Otros organismos han elaborado normas, o lo están haciendo —con nuestra cooperación— sobre supervisión y regulación bancarias, regulación bursátil y de seguros, sistemas de pagos, contabilidad y auditoría, gobernabilidad empresarial y marcos para la insolvencia. En los últimos meses, el FMI y el Banco Mundial han estado experimentando con informes sobre la observancia de códigos y normas (IOCN), pero hay diversidad de opiniones acerca de si conviene o no publicar los informes. Algunos países consideran que la publicación daría a los mercados una señal positiva, aunque los resultados fueran críticos, mientras que a otros les preocupa que, en el estado actual de desarrollo, los mercados no perdonen.

Cuarto, liberalización de la cuenta de capital. Se hace hincapié en la gestión y ordenación cuidadosas de la liberalización, sobre todo en relación con la política y la reforma del sector financiero. Sabemos que tenemos que comprender mejor la dinámica de los mercados internacionales de capital y nos proponemos estudiarlos más y comparar opiniones con el sector privado.

Quinto, regímenes cambiarios. Es un campo que entraña la evaluación mejor de la política de tipo de cambio, sobre todo en relación con la coherencia entre el régimen cambiario, por un lado, y la política macroeconómica y las circunstancias económicas del país miembro, por el otro.

Sexto, transparencia. En los últimos dos años, hemos comenzado a publicar un enorme y creciente volumen de información como parte de nuestro compromiso a favor de una mayor apertura y rendición de cuentas, en lo que hace a nosotros y a los países miembros. El propósito es estimular un debate informado, contribuir a fomentar la consecución de un consenso sobre las opciones de política interna y mejorar el funcionamiento de los mercados (es decir, mediante transparencia, decisiones bien informadas y competencia sin trabas). Si necesitan convencerse, visiten el sitio del FMI en Internet, www.imf.org. Por ejemplo, el pasado martes, la página de entrada presentaba lo siguiente: carta de intención de Bulgaria, informes de situación sobre la iniciativa para la deuda de los PPME (países pobres muy endeudados), informe de Pricewaterhouse-Coopers sobre Ucrania y transcripción de la conferencia de prensa del lunes relacionada con el importante informe del FMI sobre los mercados de capital.

Resolución de las crisis

¿Y qué hay sobre las iniciativas para resolver las crisis? En este campo, el grueso de nuestra tarea recae en dos categorías principales. La primera es la “participación constructiva” del sector privado, es decir, la cooperación entre países prestatarios, sector privado y sector oficial internacional, con buen tiempo y también en momentos de crisis. Hemos iniciado un diálogo permanente mediante el Grupo Consultivo sobre los Mercados de Capital, recientemente creado, en el que participan representantes del sector financiero privado. Este grupo celebró su primera reunión, muy productiva, en Londres hace pocos días, centrándose en un intercambio de opiniones sobre la prevención de crisis en el FMI y las iniciativas para su resolución. Nuestro plan es celebrar reuniones semianuales, además de convocatorias regionales ocasionales con participación activa de altos funcionarios de dirección. En un horizonte más amplio, el enfoque del FMI será confiar en la mayor medida posible en los mecanismos voluntarios y de mercado que eviten daños a largo plazo en el acceso al mercado de un país determinado, y reducir al mínimo los riesgos de contagio. Pero no podemos descartar otras soluciones en casos extremos.

Por último, estamos reformando nuestros servicios financieros para asegurar que son lo bastante adaptables y eficaces de cara a la nueva realidad mundial. Comprende el estudio de medios de perfeccionamiento de las condiciones impuestas a los préstamos (para centrarlas en las medidas clave de política macroeconómica y tener en cuenta la idiosincrasia cultural y política del país). El objetivo es continuar fomentando que los países consideren como propios los programas de reforma que emprendan, pues así se consiguen las mejores probabilidades de aceptación política, implementación con éxito y persistencia de la reforma. Después de todo, son los 182 países miembros del FMI los que tienen que decidir cómo estructurar mejor la institución.

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Para terminar, regresen conmigo a la conferencia de Bretton Woods de 1944 y escuchen las palabras de Harry Dexter White. Dijo: “Para algunos países que sufren el tremendo desquicio de la guerra, puede que el recurso a medidas monetarias destructivas parezca una solución sencilla. Pero sabemos que cuando los países recurren a ellas, sólo incitan la represalia en otros países. El resultado es necesariamente la contracción del comercio mundial, obligando a cada país a luchar aún más ferozmente por una parte del mercado mundial. Cuanto más pequeña sea la parte que le corresponda, con mayor ahínco luchará un país para conservarla.”

Al comienzo de un nuevo milenio, la comunidad internacional tiene ahora la valiosa oportunidad de establecer nuevas reglas de juego para que la economía crezca siempre con vigor, de forma que todos podamos gozar de una mayor parte. El verdadero enemigo es la parálisis que surge de las discusiones interminables. Centrémonos en las numerosas labores en marcha y terminemos la tarea que nos incumbe.