Cuando no están focalizados en los grupos más vulnerables, los subsidios a la energía terminan beneficiando a los más ricos, generan desperdicio de recursos escasos, afectan la sostenibilidad fiscal, e impactan negativamente a la competitividad de la economía.
Los subsidios a la energía son un fenómeno mundial. Muchos países de América Latina y el Caribe (ALC) continúan otorgando subsidios generalizados a la energía. De acuerdo a la Agencia Internacional de Energía y a estimaciones del FMI, varios países de la región se encuentran entre los que más subsidios a la energía otorgan (Gráfico 1).
¿Cuáles son y por qué se aplican?
Los subsidios a la energía comprenden aquellos que benefician el consumo de los productos derivados del petróleo, el gas y la electricidad. En ALC los subsidios a la energía (como porcentaje del Producto Interior Bruto, PIB) son más altos y persistentes en los países exportadores netos de petróleo y gas natural, como Venezuela, Ecuador, Bolivia y Trinidad y Tobago. En estos países los subsidios constituyen una forma de transferir a su población la riqueza derivada de sus recursos naturales (Gráfico 2).
Muchos países comienzan a aplicar subsidios para suavizar el impacto en la economía domestica de aumentos importantes de los precios del petróleo (los cuales también afectan los costos de generación de electricidad), o luego de devaluaciones de sus tasas de cambio. Entre los primeros, se puede mencionar a Chile, México y Perú, especialmente luego del gran aumento del precio del petróleo crudo en 2007–08. Por su lado, luego de la fuerte devaluación del peso en 2002, Argentina congeló las tarifas de electricidad y de gas, y aplicó impuestos a la exportación del petróleo y sus derivados, para acotar el aumento de sus precios domésticos, y al mismo tiempo, obtener recursos fiscales.
Cabe destacar que muchos países de ALC que son importadores netos de petróleo también otorgan subsidios a la energía, en particular al consumo de electricidad. En muchos casos, los subsidios ocurren porque las tarifas de electricidad no cubren completamente los costos, incluidos los derivados de las “pérdidas no técnicas”, que comprenden el robo de energía o su no pago. Este es el caso de algunos países de América Central y el Caribe, incluyendo entre otros a Haití, Honduras, Nicaragua y la República Dominicana (Gráfico 3). Cabe destacar que tanto paises con altos costos de generación (como en el Caribe, dada su dependencia del petróleo para producir electricidad), como otros con matrices energéticas más diversificadas y costos más bajos, otorgan subsidios al consumo de electricidad (Gráfico 4).
Impacto negativo
Si se implementan por un periodo prolongado de tiempo y están mal diseñados, los subsidios a la energía pueden tener consecuencias negativas. Dado que resultan en una reducción artificial de los precios de la energía con respecto al precio del resto de los bienes, producen sobreconsumo por parte de los hogares, y reducen el incentivo de las empresas a invertir en tecnologías que utilicen la energía de manera eficiente.
También producen efectos negativos sobre la inversión en el sector energético, afectando finalmente la calidad y la cantidad de su oferta, así como la competitividad de la economía. En la mayoría de los casos se otorgan de manera generalizada, y su falta de focalización termina beneficiando a los grupos de mayores ingresos; de hecho, en algunos países de ALC, son mayores que el gasto en educación y salud.
Desde un punto de vista macroeconómico, su magnitud y volatilidad restringen la política fiscal. En muchos países son el principal factor detrás de los déficits fiscales, y equivalen a una importante proporción de los ingresos tributarios. Aun cuando muchas veces los subsidios a la energía comienzan como medidas transitorias, su reducción es difícil. México comenzó a reducir los subsidios a los combustibles a principios de la década, y espera terminar de hacerlo pronto, luego de cuatro años de aumentos de precios. En Argentina, aun cuando recientemente se han tomado medidas para comenzar a reducirlos de manera más significativa, continúan siendo elevados.
¿Cómo racionalizarlos?
La reducción de subsidios es más sencilla cuando se encuadran dentro de un mecanismo despolitizado y automático. En este caso, la población sabe de antemano que los subsidios son temporarios y que serán finalmente reducidos. Este es el tipo de fórmula que aplicaron Chile y Perú en respuesta al fuerte aumento del precio del petróleo en 2008.
La experiencia internacional destaca también que la racionalización de la política de subsidios tiene más probabilidad de éxito si se aplica de manera pragmática; es decir, reduciendo los subsidios generalizados de manera gradual, y acompañados de medidas de mitigación bien focalizadas en los grupos más vulnerables y afectados. Una estrategia de comunicación orientada a generar respaldo es también importante. Con frecuencia, la reforma de la gestión de las empresas estatales es una medida crucial de apoyo.
