(Versión en English)
Como bien señalara Benjamín Franklin, estas son las únicas cosas que sabemos con certeza que nos ocurrirán. Sin duda, en estos últimos años la tributación ha ocupado un lugar destacado en el debate público. En la edición más reciente del informe Monitor Fiscal se examina en detalle la situación actual de los sistemas tributarios, así como la orientación que podrían y deberían tomar. ¿Podemos gravar mejor? ¿Podríamos, si quisiéramos, recaudar más ingresos tributarios? ¿Y qué papel juega la equidad en todo esto?
Una mejor manera de aplicar impuestos
El asesoramiento general que brinda el FMI en materia de consolidación del ingreso es claro.
• Antes de elevar las tasas, ampliar la base tributaria reduciendo extensiones y tratamientos especiales para que, de ese modo, un mayor número de personas y entidades paguen impuestos.
• Basarse más en el gravamen del consumo que en el del trabajo.
• Reforzar los impuestos sobre la propiedad.
• Aprovechar las oportunidades para recaudar ingresos y a la vez corregir problemas medioambientales y otras distorsiones mediante, en particular, el gravamen de las emisiones de carbono (para abordar el cambio climático y otros problemas de polución).
¿Cómo les ha ido a los países avanzados en relación a este asesoramiento? No demasiado bien. El aumento de las tasas del impuesto al valor agregado, o IVA, ha sido más evidente que la ampliación de la base tributaria. Muchos países han aumentado las tasas de contribución a la seguridad social (vinculadas al financiamiento de las pensiones y otros tipos de prestaciones), pero a menudo esto ha afectado a los trabajadores prácticamente de la misma manera que lo hubiera hecho la aplicación de un impuesto. Y el gravamen de las emisiones de carbono sigue tan distante como siempre.
Hay excepciones. Portugal ha logrado ampliar la base del IVA en forma significativa. Y alrededor de 13 países han adoptado gravámenes a la banca del tipo que el FMI recomendó en 2010. Pero, en general, los países han ignorado bastante este asesoramiento.
Épocas de impuestos
No hay un tamaño “correcto” de gobierno: es algo que varía según las circunstancias y preferencias sociales de los países. No obstante, como cuestión técnica cabe preguntarse cómo se comparan los ingresos que recauda un país con los que recaudan otros países en situaciones similares. En el informe Monitor Fiscal se brindan las estimaciones sobre lo que nosotros denominamos el “esfuerzo tributario” de cada país: esencialmente, el grado de éxito que tiene cada país en materia de recaudación tributaria en comparación con otros países de ingreso per cápita y otras características similares. El modelo es bastante complejo, pero en el gráfico se sugiere que para las economías avanzadas, en muchos casos el “esfuerzo” ya es grande: un puntaje de 1,0 en el eje horizontal significa que el país está recaudando prácticamente la máxima cantidad prevista. El eje vertical representa el “esfuerzo” adicional que debe hacer el país para recaudar ingreso tributario suficiente como para satisfacer la mitad de sus necesidades de consolidación (según la definición de Monitor Fiscal). En el gráfico se observa asimismo que varios países cuyo “esfuerzo” es relativamente pequeño, en particular Estados Unidos, podrían satisfacer buena parte de sus necesidades de consolidación si lo aumentaran levemente.
El “esfuerzo” estimado de los países de mercados emergentes y de bajo ingreso (que no se incluye en el gráfico) en promedio no es tan pequeño. Pero en muchos casos, sin embargo, hay margen para recaudar más. Por ejemplo, los países de bajo ingreso cuyo “esfuerzo” está por debajo de la mediana de su grupo podrían recaudar adicionalmente 3,5 puntos del PIB aumentando su “esfuerzo” a dicho nivel.
El Monitor también estudia cómo cristalizar este potencial de ingreso aún no explotado. ¿Qué tanto de esta brecha se debe a políticas deficientes y qué tanto a la elusión y la evasión? En general, hemos concluido que si bien el problema predominante en la mayoría de las economías avanzadas es la deficiencia de diseño, en otros países es fundamental mejorar el cumplimiento.
El factor equidad
El enfoque actual sobre la elusión fiscal internacional nos recuerda que, para que la gente acepte como legítimo un sistema tributario, también debe considerarlo justo. En aproximadamente estas tres últimas décadas, la progresividad ha disminuido en forma importante, y la desigualdad ha aumentado. Nos preguntamos, entonces, si los ricos podrían pagar más. Primero calculamos la tasa máxima de impuesto que haría aumentar al máximo la recaudación en las economías avanzadas, expresándola en un rango de porcentajes, y luego comparamos dichos valores con las tasas marginales máximas vigentes (gráfico 2). En muchos casos, las tasas máximas vigentes están por debajo, o en el extremo inferior, del rango estimado de tasas que maximizan el ingreso. La determinación de que las tasas deban elevarse depende de criterios sociales que intentamos aclarar en el Monitor pero en definitiva la dejamos a juicio del lector.
Posibilitar una buena reforma tributaria
La experiencia reciente confirma que los tiempos económicos difíciles no son en general apropiados para realizar reformas tributarias. Si bien no existe una solución única, los casos examinados en el Monitor nos dejan enseñanzas claras. La transparencia es crítica, pero tal vez no sea suficiente. La comunicación eficaz es esencial: la gente apoyará la reforma tributaria únicamente si se la convence de que los impuestos se están recaudando en forma equitativa y se destinarán a un buen fin.