بيان ختامي

الأردن: بيان خبراء الصندوق في ختام بعثة مشاورات المادة الرابعة لعام 2016 والمراجعة الأولى في إطار تسهيل الصندوق الممتد

15 نوفمبر 2016

قامت بعثة من صندوق النقد الدولي بزيارة العاصمة الأردنية عمان في الفترة من 25  تشرين الأول إلى 8 تشرين الثاني الجاري لإجراء مناقشات في إطار المراجعة الأولى لبرنامج الأردن الاقتصادي الذي يدعمه اتفاق للاستفادة من "تسهيل الصندوق  الممتد"، ومناقشات في إطار مشاورات المادة الرابعة لعام 2016. وفي ختام الزيارة، تم إصدار البيان التالي:

1- حقق الأردن نجاحا كبيرا في معالجة الصدمات  الخارجية خلال السنوات الماضية. فقد احتفظ الاقتصاد بصلابته ولا يزال يتمتع  بأساسيات اقتصادية قوية. ويشكل سعر الصرف المربوط بالدولار الأمريكي ركيزة مهمة للاقتصاد، كما تحافظ الاحتياطيات على مستويات مريحة، والنظام المالي سليم ويتمتع بمستوى  جيد من رأس المال. وقد تحقق تقدم كبير في  الحد من عجز المالية العامة والوصول بأسعار الفائدة إلى مستويات منخفضة، مما ساعد على  تحفيز الائتمان ودعم النمو. ويرجع الفضل في كثير من هذه التطورات إلى جهود السلطات المتواصلة على صعيد السياسات والإصلاح.

2- لا تزال هنالك عدة تحديات  تشكل ضغطاً على الاقتصاد. فنمو  الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي ما زال أقل من المستوى الممكن، والبطالة  تتزايد، وخاصة بين الشباب والنساء، والظروف الإقليمية، بما في ذلك طول أمد الصراعات وأزمة اللاجئين  السوريين، لا تزال تؤثر على  أداء الأسواق، والمالية العامة، والاستثمار، والحساب الجاري الخارجي. وفي نفس الوقت، وبغض النظر عن هذه الظروف السلبية، توجد أدلة على أن أداء الاقتصاد الأردني من حيث الإنتاجية ونصيب الفرد من نمو الدخل كان متأخرا عن أداء الأسواق الصاعدة الأخرى حتى قبل هذه الصدمات  الخارجية، وذلك منذ الأزمة المالية العالمية. ويتطلب هذا إعادة النظر في السياسات وتنفيذ إصلاحات  لدفع عجلة الاستثمار والإنتاجية، ووضع الدين العام على مسار هبوطي ثابت نحو مستويات أكثر استدامة، وتعزيز العدالة وتحسين الظروف الاجتماعية والاقتصادية.

3- ويركز برنامج السلطات  على معالجة هذه التحديات. فمن الضروري إجراء ضبط تدريجي مطرد لأوضاع المالية العامة، تقوده إصلاحات على صعيد الإعفاءات الضريبية وضريبة الدخل، من أجل استقرار وتخفيض الدين العام والمساعدة في وضع المالية العامة على ركيزة هيكلية أقوى. ومن شأن هذه الركيزة أن تساعد في إيجاد هامش أمان أفضل لمواجهة الصدمات المستقبلية، ومعالجة احتياجات الإنفاق العاجلة، وتحسين عدالة العبء الضريبي بين القطاعات، وتعزيز توزيع الدخل. فنظام الإعفاءات الضريبية الحالي لا يشجع الاستثمار والوظائف على النحو المرغوب ، ويغلب عليه تفضيل الشرائح السكانية مرتفعة الدخل على حساب الشرائح الأخرى، بينما يساهم خسارة قدر كبير من الإيرادات في إبقاء الدين العام على مسار تصاعدي يتعذر الاستمرار في تحمله. ومع استمرار مخاطر البيئة الخارجية الصعبة على المدى المتوسط وعدم اليقين بشأن حجم مساعدات المانحين المتوقعة، تمثل هذه الإصلاحات مطلبا ضروريا للحفاظ على الاستقرار الاقتصادي الكلي، ودعم ثقة المستثمرين، وتقليص أوجه الضعف  القائمة. ومن شأن هذه الإصلاحات أن تؤدي أيضا إلى وضع ركيزة صلبة للإصلاحات الهيكلية الأخرى التي يمكن أن تحسن الظروف لتحقيق نمو أعلى وأكثر احتواءً للجميع. ويعتبر التقدم الذي تواصل السلطات تحقيقه على جميع هذه الصعد أمرا مشجعا للغاية. لكن الأمر يتطلب تركيزا أكبر وإجراءات محددة لتحسين الظروف الصعبة في سوق العمل مما يمكن أن يدعم تحقيق نمو أعلى وأكثر شمولية.

الآفاق والمخاطر

4- ورغم تباطؤ النمو في عام 2016، فمن المتوقع أن يتحسن أداء الاقتصاد في عام 2017. فالتوقعات تشير إلى نمو الناتج المحلي الاجمالي الحقيقي بنسبة 2.4% في 2016، وهو أقل من النسبة البالغة 2.8% التي  قدرها البرنامج في الأصل. ويرجع هذا التباطؤ في النمو في معظمه إلى تأثير بعض القطاعات المحددة، مثل التعدين الذي  يبدي تحسناً في أدائه. وباستثناء هذه القطاعات، حقق الناتج المحلي الاجمالي الحقيقي المعدل موسمياً  نمواً سنوياً بنسبة 3% في النصف الأول من عام 2016، وهو ما يبشر بآفاق مواتية لعام 2017. ويعتمد هذا التحسن المستمر لعام 2017 والأعوام القادمة على عدم تدهور البيئة الإقليمية وعلى تنفيذ الاتفاق الذي تم مؤخرا مع الاتحاد الأوروبي بشأن تخفيف قواعد المنشأ بالنسبة للصادرات الأردنية. ومع ذلك، لا تزال الصراعات الإقليمية والآفاق المتوقعة لدول مجلس التعاون الخليجي تشكل مصادر مهمة لما يواجه النمو من مخاطر التطورات السلبية.

5-  وفي ضوء توقع أن يواجه الاقتصاد الأردني مواطن ضعف ومخاطر على المدى المتوسط، فمن الضروري أن يواصل المجتمع الدولي تقديم الدعم في مواعيده المحددة حتى تتمكن السلطات من تنفيذ السياسات والإصلاحات المزمعة. ففي آخر تقديرات محدَّثة لتأثير اللاجئين السوريين على الاقتصاد الكلي، يشير خبراء الصندوق إلى وجود تأثير سلبي متناقص ولكنه مستمر على النمو، وميزان المدفوعات، والمالية العامة. وبينما  ارتفع حجم التمويل الميسر والمنح المقدمة خارج الموازنة بمقتضى "وثيقة الأردن"، فثمة حاجة إلى منح إضافية للموازنة العامة بغية التغلب على ضغوط الإنفاق المتعلقة باللاجئين ودعم عملية الضبط المالي التي تقوم بها السلطات. وتشير تقديرات خبراء الصندوق إلى نقص المنح ضمن الموازنة بمقدار 610 مليون دولار أمريكي لعام 2018. وفي غياب هذا الدعم الإضافي، تبرز مخاطر جادة تهدد استقرار الدين العام وإمكانية تخفيضه في الفترة 2017-2018، رغم الضبط المالي الشامل.

السياسات والإصلاحات الرامية للحفاظ على استقرار الاقتصاد الكلي وتعزيز النمو  الشامل

6- بدأ برنامج الإصلاح الوطني بداية مشجعة. ويتوقع خبراء الصندوق أن يكون العجز المجمع للقطاع العام أقل بنسبة  0.6% من إجمالي الناتج المحلي مقارنة بالنسبة المستهدفة البالغة 5% من إجمالي الناتج المحلي لعام 2016. ويأتي هذا الأداء الذي يتجاوز المستوى المستهدف انعكاسا لتحسن أوضاع شركة الكهرباء الوطنية وتحقيق بعض الانخفاض في عجز سلطة المياه مقارنة بالمستوى المتوقع، مع بقاء عجز الحكومة المركزية في حدود المتوقع في البرنامج. ونتيجة لذلك، فمن المتوقع أن يبلغ الدين العام ما نسبته 95.1% من  الناتج المحلي الإجمالي في عام 2016، متجاوزا النسبة المستهدفة البالغة 94.4%، بسبب تباطؤ النمو في إجمالي الناتج المحلي الاسمي. وقد تم تحقيق تقدم كبير في تنفيذ الإصلاحات الهيكلية المتفق عليها، بما في ذلك نشر استراتيجية لإدارة الدين، وإعداد دراسة عن الدعم المتبادل للطاقة، واعتماد آلية لتعديل تعرفة الكهرباء. غير أن هناك إصلاحات مهمة أخرى تأخر تنفيذها، مثل قانون التفتيش لتخفيض التكاليف المصاحبة بالنسبة لمنشآت الأعمال ونشر دراسة عن الدعم المتبادل في قطاع الكهرباء، وينبغي التعجيل بتنفيذها لتعزيز الشفافية وتهيئة بيئة أفضل لممارسة الأعمال.

7- وبالنظر إلى عام 2017، من الضروري تنفيذ إصلاحات المالية العامة لدعم عملية الضبط المالي عن طريق إجراءات داعمة للإيرادات والعدالة. وتضع السلطات حاليا اللمسات الأخيرة على تفاصيل إصلاح الإطار المعني بالإعفاءات الضريبية للضريبة العامة على المبيعات والرسوم الجمركية، وهي خطوة في الاتجاه الصحيح. ومن المتوقع أن يساعد هذا الإصلاح في توسيع الوعاء الضريبي وسد جانب كبير من الفجوة المالية التي تقدر بحوالي 3% من إجمالي الناتج المحلي للفترة 2017-2018. ومن المتوقع أن تؤدي إصلاحات أخرى إلى سد الفجوة حتى نهاية 2019، بما في ذلك ضرائب الدخل وزيادة الاعتماد على مشاركة القطاعين العام والخاص في المشروعات الاستثمارية. وحتى يمضي إصلاح إطار الإعفاءات الضريبية على النحو المخطط، وفي ضوء المخاطر التي تهدد الامتثال الضريبي، ينبغي مراعاة التدرج في إجراء أي تخفيض في النسبة العامة للضريبة على المبيعات (حاليا 16%) في السنوات القادمة وعدم الإقدام على التخفيض إلا إذا ظهرت دلائل واضحة على اتساق حصيلة الإيرادات مع المستوى المتوقع. وينبغي أن يضمن الإصلاح أيضا حماية شرائح السكان منخفضة الدخل من الأعباء التي تنشأ  عند إلغاء الإعفاءات في عام 2017، تمشيا مع أهداف دعم الإيرادات والعدالة المتوخاة في البرنامج.

8- وينبغي أن يكون مشروع قانون موازنة 2017 متسقا عموما مع هذه الأهداف. وتشير المعلومات الأولية إلى أن مشروع قانون الموازنة سيقدم برنامجا ماليا لعام 2017  يتماشى مع عملية الضبط المستهدفة في إطار "تسهيل الصندوق  الممتد". وسيكون من الضروري أن تُدرج في الموازنة  مخصصات لسداد المتأخرات المتزايدة، وخاصة في القطاع الصحي، استنادا إلى آليات لتوجيه النفقات ذات الصلة توجيها أفضل إلى المستحقين. وبالإضافة إلى ذلك، يمثل عرض تقديرات النفقات الضريبية خطوة مهمة لدعم الشفافية وتقييم تكاليفها الكبيرة على الاقتصاد.

9- وسيكون التقدم في ضبط أوضاع المالية العامة أمرا ضروريا للحفاظ على الأوضاع النقدية الداعمة للاقتصاد. وقد أدار البنك المركزي الأردني السياسة النقدية بمهارة في السنوات الأخيرة، مما ساعد على إنعاش نمو الائتمان المقدم للقطاع الخاص والتوسع فيه. وفي الفترة المقبلة، سيواصل البنك المركزي استخدام سعر الصرف المربوط بالدولار كركيزة للسياسة النقدية ومراعاة التوازن الدقيق بين الحاجة للحفاظ على أوضاع داعمة للاقتصاد - نظرا للتضخم المنخفض ومستوى الاحتياطيات المريح ودولرة الودائع المنخفضة - والحاجة للحفاظ على هامش مريح من الاحتياطيات  الأجنبية. ويرى خبراء الصندوق عدم وجود مجال إضافي لتيسير الأوضاع النقدية، مع ميل ميزان المخاطر نحو درجة من التشديد التدريجي، وخاصة في ضوء التشديد المتوقع لموقف السياسة النقدية في الولايات المتحدة. وستساعد معالجة جوانب الضعف طويلة الأمد في المالية العامة على الحفاظ على الجدارة الائتمانية للأردن، وتعزيز تنافسية الاقتصاد الأردني، ومن ثم تيسير دور البنك المركزي في الحفاظ على أوضاع نقدية داعمة.

10- وتستحق السلطات التهنئة على ما حققته من تقدم وإصلاحات لاستعادة التوازن التشغيلي لشركة الكهرباء الوطنية والحفاظ عليه. ويبدو أن مكاسب الكفاءة التي حققتها الشركة من التحول إلى  الغاز الطبيعي المسال قد أثمرت تحسنا كبيرا في الآفاق المالية المنتظرة، مما أدى إلى أرباح متوقعة لعام 2016. ومن الخطوات المهمة لوضع قطاع الكهرباء على مسار أقوى في السنوات القادمة استكمال وزارة الطاقة للدراسة المتعلقة بخيارات معالجة الدعم المتبادل وتعديل التعرفة لاستيعاب صدمات أسعار النفط، بالإضافة إلى آلية تعديل التعرفة الكهربائية التي تم إقرارها مؤخرا. ويمثل القرار المتخذ مؤخرا بتخفيض معدلات التعرفة لكبار المستهلكين خطوة في الاتجاه الصحيح لتخفيض الدعم المتبادل، مع الحفاظ على التوازن التشغيلي لشركة الكهرباء الوطنية. ويرى خبراء الصندوق أن السيناريوهات المقدرة في الدراسة تتيح إطارا جيدا للنظر في بعض التخفيض الإضافي للدعم المتبادل في المستقبل واستيعاب زيادات أقل في متوسط التعرفة عند الحاجة. وللحفاظ على الوضع المالي لشركة الكهرباء الوطنية، سيكون من الضروري أن تنفذ هيئة تنظيم قطاع الطاقة والمعادن الآلية المقترحة لتعديل التعرفة بصورة  مستقلة. ويساعد الاتفاق الأخير بين وزارة المالية وشركة الكهرباء الوطنية على تمديد أجل استحقاق ديون الشركة وفترة سدادها وينبغي أن يدعمه التنفيذ المتسق لآلية التعديل الجديدة بغية الحفاظ على التوازن التشغيلي للشركة.  

11- ويرى خبراء الصندوق أن التقدم المحقق في التعامل مع مشكلات قطاع المياه أمر مشجع. ويجري العمل على وضع اللمسات النهائية على خطة العمل المحدَّثة بشأن كيفية تخفيض خسائر قطاع المياه على المدى المتوسط، والتي تتوقع السلطات تقديمها قريبا لمجلس الوزراء. وفي هذا السياق، يجري النظر في عدة إجراءات على جانبي الإيرادات والتكاليف، بما في ذلك تخفيض استخدامات المياه غير المشروعة وغير المدرة للإيرادات (أي الخسائر المتعلقة بالبنية التحتية)، وتركيب عدادات، وزيادة الكفاءة والاستثمار في الطاقة المتجددة للحد من تعرضها للتغيرات في تعرفة الكهرباء، وتشغيل محطات ضخ جديدة، ومشروعات البنية التحتية التي تعمل على تخفيض الفاقد من المياه. ويرى خبراء الصندوق أن هناك حاجة لإجراء تقييم استباقي للمخاطر التي تتعرض لها تعرفة المياه بسبب الارتفاع المحتمل في تعرفة الكهرباء خلال السنوات القادمة.  

12- ولا يزال النظام المالي ركيزة مهمة لاستقرار الاقتصاد الأردني ويرى خبراء الصندوق أن الإصلاحات الجارية للحفاظ على صلابته في مواجهة الصدمات أمر مشجع. ولا يزال الجهاز المصرفي يتمتع بمستوى جيد من رأس المال والربحية وجودة الأصول، وخاصة عند مقارنته بأجهزة مصرفية أخرى في المنطقة. ونتيجة لذلك،  يتسم الجهاز المصرفي بدرجة عالية من كفاية رأس المال في مواجهة الصدمات. ومع ذلك، تشير  اختبارات الأوضاع الضاغطة التي أجريت مؤخرا إلى الحاجة لمراقبة الأثر المحتمل لارتفاع أسعار الفائدة والزيادة السريعة في الائتمان المقدم للأسر. فمن الممكن أن يقع أثر ملحوظ على جودة الأصول والرسملة في الجهاز المصرفي إذا ما تفاقمت الظروف الصعبة التي تواجه الاقتصاد حاليا وأدت إلى صدمات حادة  على المدى الطويل، مثل انخفاض النمو وحدوث ارتفاع كبير في أسعار الفائدة. غير أن مستويات الرسملة والربحية العالية في الجهاز المصرفي لا تزال تمثل هامش أمان مهم في التعامل مع هذه الصدمات. ومع الانتقال إلى تطبيق اتفاقية بازل  III ، اختارت السلطات الرقابية في البنك المركزي إضافة نسبة قدرها 1.5%  إلى كفاية رأس المال للحفاظ على صلابة الجهاز المصرفي. وسيكون من المفيد أن تنظر السلطات في تحديث برنامج تقييم القطاع المالي لعام 2008 خلال العامين القادمين.

13- ويرتكز برنامج السلطات على إصلاحات لتيسير الحصول على التمويل وتحسين بيئة الأعمال وتشجيع تهيئة ظروف أفضل في سوق العمل. وهناك تكامل كبير بين هذه الإصلاحات، وهي تسعى لتخفيض تكاليف الإنتاج ورفع الإنتاجية على مستوى شركات القطاع الخاص، ولا سيما للشركات الصغيرة والمتوسطة. وعلى وجه التحديد:

• يكتسب وضع استراتيجية للاشتمال المالي أهمية في زيادة الوصول إلى التمويل  وزيادة مستوى العمق المالي. فهناك مجال كبير أمام الأردن لتحسين الوصول إلى الخدمات المالية وزيادة اتساقها مع العمق المالي والتنمية الاقتصادية. ومن المتوقع أن يؤدي التمويل الأصغر والعمل الذي تقوم به شركة المعلومات الائتمانية الجديدة،  اضافة لإقرار قانون للمعاملات الآمنة الذي وضع عام 2014 وما  يزال معروضا على البرلمان والذي يعد إقراره اولوية، إلى المساعدة في تحسين تقييم المخاطر الائتمانية، ومتطلبات الضمان، وتخفيض تكاليف الاقتراض في السنوات المقبلة. وفي ضوء التجارب التي مرت بها بلدان أخرى في منطقة "الشرق الأوسط وشمال إفريقيا وأفغانستان وباكستان" (MENAP)، يتعين مواصلة الجهود لإزالة المعوقات الإدارية، والتوسع في الخدمات المالية الرقمية، ودعم فرص الحصول على التمويل للشباب والنساء، من أجل التعجيل بتحقيق الاشتمال المالي.
• هناك حاجة للتعجيل بمعالجة الروتين الإداري. فقد أوضحت المناقشات مع ممثلي قطاع الأعمال أن الحاجة ملحة لتبسيط العملية التنظيمية، وتعزيز استقرار القوانين، ووضوح الإجراءات ، وسيادة القانون، وتشريع قانون التفتيش.  
• هناك حاجة لإجراءات شاملة لتشجيع زيادة فرص العمل للمواطنين. فبينما يرى الخبراء أن إجراءات تحسين فرص العمل  بدوام جزئي وفتح دور لرعاية الأطفال تمثل خطوة مشجعة، فإن الضغوط الناشئة عن أعداد اللاجئين الكبيرة في سوق العمل أدت إلى زيادة التكلفة النسبية للتوظيف في القطاع الرسمي، مما يؤثر في الغالب على الأردنيين والشركات الصغيرة أكثر من أي أطراف أخرى. ويمكن أن تساعد الإصلاحات الخافضة لتكلفة العمالة الرسمية على تخفيف هذا الأثر، ومنها خفض مساهمات الضمان الاجتماعي على نحو محايد الأثر على المالية العامة، كما يمكن أن تساعد في تشجيع  المشاركة في الاقتصاد الرسمي، ولا سيما للشباب والمرأة. ويشعر خبراء الصندوق بالقلق من أن تتسبب مقترحات إدخال التأمين الصحي الخاص ضمن الخدمة التأمينية التي تقدمها المؤسسة العامة للضمان الاجتماعي في إحداث زيادة كبيرة في معدلات المساهمة والتأثير سلبا على الوظائف الرسمية. وثمة حاجة أيضا إلى تشريعات تيسر إنشاء دور رعاية الأطفال وتشجع إقامة مراكز (“hubs”) للشركات الصغيرة والمتوسطة يدعمها القطاع العام.