Tras las recientes crisis financieras internacionales, la atención se centra en adoptar e implementar normas y códigos sobre buenas prácticas, reconocidos internacionalmente, que contribuyan al desempeño económico y financiero y sirvan de instrumento para reducir el riesgo de crisis futuras. Estos códigos y normas pueden ser de ayuda para que los países gestionen la economía y las finanzas de manera prudente y transparente, de forma que el sistema financiero internacional sea más estable y menos propenso a las crisis. Gran parte de la labor se ha realizado en el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Comprende un programa conjunto de elaboración de informes sobre observancia de códigos y normas (IOCN) en los países, en los que se examina una serie de once normas en los campos que competen a las dos instituciones. Los IOCN indican en qué manera se podrían reforzar los sistemas que los países tienen establecidos, tarea en la que el FMI y el Banco Mundial están dispuestos a ayudar. Además, la publicación de los IOCN, en su caso, puede servir para que los inversores interesados evalúen mejor las condiciones de una inversión. De estas dos formas, la iniciativa para la elaboración de normas y códigos puede contribuir a evitar las crisis.

Introducción

Tras las crisis financieras internacionales de los años noventa, el FMI y otros organismos se han planteado la tarea de encontrar medios para reducir el riesgo de crisis futuras. Uno de los instrumentos principales ha sido la elaboración de normas y códigos internacionales de buenas prácticas en el desempeño económico y financiero. Es una labor que se desarrolla desde hace algún tiempo, por lo menos desde que en 1988 se formulasen los principios básicos de Basilea para la supervisión bancaria eficaz. Es más, muchos países —y en especial los que cuentan con mercados financieros desarrollados— hace tiempo que establecieron normas y códigos nacionales. Desde 1997, se ha avanzado mucho en la elaboración de nuevas normas que disfrutan de reconocimiento internacional y son de aplicación más amplia. Al mismo tiempo, se ha dado más rigor, alcance y definición a la ejecución y evaluación de las normas que se están elaborando.

Ventajas del cumplimiento de normas y códigos

Las normas y códigos establecen unos principios, prácticas o directrices que se consideran apropiados y de amplia aceptación en una determinada actividad. Las normas que atañen a un sistema económico y financiero sólido son de especial interés para el Fondo Monetario Internacional (FMI) en vista de las atribuciones que se le han conferido para supervisar el sistema financiero internacional. Estas normas abarcan una amplia variedad de temas, a menudo coincidentes e interdependientes, que especifican la manera apropiada de compilar y divulgar los datos y las medidas de la política económica (para que el público sepa lo que está ocurriendo en la economía), de regular los mercados financieros (por ejemplo, para controlar el riesgo que los bancos asumen con los fondos de los depositantes) y de estructurar muchas de las instituciones que forman la base de los mercados modernos (por ejemplo, los sistemas de contabilidad).

La labor sobre normas y códigos ha recibido un impulso creciente en los últimos tres años porque se considera que sirven para reducir el riesgo y, por consiguiente, para evitar nuevas crisis financieras internacionales. Sin embargo, el cumplimiento de los códigos y normas también puede contribuir a la estabilidad y el crecimiento de la economía nacional. Ello se debe a que aumentará la confianza de los posibles inversores sabiendo que la economía se gestiona de manera transparente y previsible conforme a las exigencias de las normas.

En 1921, el novelista británico E.M. Forster expresó un punto de vista sobre la inversión internacional en su obra titulada Howard's End. Uno de los personajes afirma: "Supo con horror que Margaret estaba sacando el dinero que tenía en inversiones viejas y seguras y lo colocaba en Entidades Extranjeras, que siempre fracasan." Hoy, los bonos en los mercados emergentes ofrecen un rendimiento que siempre es más elevado que el de los valores de alta rentabilidad en los países industriales. Cabe suponer que ello obedece a que hay que compensar a los inversores por el mayor riesgo que perciben en las economías en desarrollo. Después de ochenta años, pese a mejores comunicaciones y mercados más conocedores, la percepción que dan las inversiones en las economías de mercado emergente es que son más arriesgadas que las realizadas en las economías "viejas y seguras", aunque no se exprese en términos tan gráficos.

El riesgo que se percibe en los mercados emergentes está relacionado en gran medida con la debilidad del marco jurídico e institucional de los países en desarrollo, con la incertidumbre acerca del funcionamiento previsible de ese marco y con el temor de que los sistemas se manipulen en detrimento de los inversores extranjeros. Para que los países en desarrollo estén más integrados en el sistema económico y financiero mundial habrá que encontrar los medios de reducir el riesgo y la incertidumbre y de asegurar a los inversores que las inversiones realizadas en esos países son como se presentan. Esto también hace falta cuando se habla de inversiones entre países industriales, en los casos en que el marco jurídico e institucional difiere de un país a otro. Si hubiera normas comunes apropiadas en todos los países, los posibles inversores recibirían la seguridad que necesitan.

Es así que la necesidad de más claridad para el contexto en que se toman las decisiones empresariales suele ser igual de acuciante se trate de inversores nacionales o extranjeros. Un aspecto esencial de las decisiones empresariales acertadas es contar con información clara sobre el marco de la política económica, el entorno regulador y la evolución económica. Y un sistema financiero que funcione bien es un elemento clave para el crecimiento económico de los países, además de ser importante para los depositantes y los prestatarios. Las normas y los códigos internacionales pueden contribuir a reforzar todos estos elementos cruciales de la economía de un país.

El entusiasmo por las normas y los códigos ha conducido a la elaboración de muchas normas nuevas en los últimos años; diversos organismos han dado a conocer hasta 80 normas diferentes. Las nuevas normas son útiles, pero su proliferación plantea algunas cuestiones acerca de la conveniencia de muchas de ellas, y si los gobiernos y las empresas de los países en desarrollo tienen capacidad para cumplir tantas. En algunos casos, los países en desarrollo han considerado que no han tenido la oportunidad de contribuir a la elaboración de las normas. Estos aspectos podrían significar que, pese a la alta calidad de las normas, los gobiernos de los países en desarrollo podrían estar menos dispuestos a intentar la implementación. Estos temores, aunque comprensibles, parecen infundados en vista del enfoque utilizado para la elaboración de las normas por el FMI, el Banco Mundial y otros organismos normativos¹.

Funciones que desempeñan el FMI y el Banco Mundial

Las instituciones de Bretton Woods, es decir, el FMI y el Banco Mundial, han seguido un método focalizado para la elaboración de normas y códigos, que se ha centrado en un grupo básico de normas relacionadas directamente con las funciones que les competen. Como institución encargada del fomento de la estabilidad financiera y monetaria internacional, el FMI se interesa activamente en las normas que puedan contribuir a reducir el riesgo de una crisis financiera. El Banco Mundial, que tiene atribuciones en el campo del desarrollo económico a largo plazo y su financiamiento, colabora estrechamente con el sector financiero privado de las economías en desarrollo y de mercado emergente. Centra su atención en las normas relacionadas con la solidez financiera de los bancos y las empresas. Juntas, las instituciones de Bretton Woods han identificado y contribuido a formular normas pertinentes en once campos de la actividad económica (véase el cuadro 1).

En virtud de las atribuciones que les competen y de la afiliación mundial de países, las instituciones de Bretton Woods están singularmente colocadas para contribuir a la labor mundial de elaboración de normas y códigos. El trabajo que realizan se examina en los Directorios Ejecutivos de ambas instituciones, lo que asegura que los países en desarrollo tienen voz para orientar las iniciativas². Al mismo tiempo, cuentan con conocimientos internacionales para elaborar y contribuir a la implementación de las normas, o disponen de fácil acceso a dichos conocimientos.

De hecho, la evolución de la labor sobre normas en el FMI y el Banco Mundial demuestra la clara influencia de los países en desarrollo. Tras la crisis surgida en Asia, cuando se empezó a prestar atención pública a las normas, eran muchos los que opinaban que servirían para clasificar a los países. Según esa opinión, los países que no cumpliesen plenamente las normas iban a estar sujetos a sanciones impuestas por la comunidad internacional o, debido a la divulgación de ese incumplimiento, impuestas por los mercados financieros. Los gobiernos de los países en desarrollo, entre otros, señalaron que un sistema de esa índole castigaría a los países, les ofrecería escaso incentivo positivo para que adoptasen las nuevas normas y contribuiría poco a reforzar la resistencia del sistema internacional frente a una crisis. Sostuvieron, en cambio, que el cumplimiento de las normas y los códigos debería considerarse como algo que convenía alcanzar —después de todo, muchos de los países industriales no cumplían plenamente algunas de las normas— y que los planes internacionales debían centrarse en ayudar a los países a reforzar sus métodos para que gradualmente pudiera mejorarse el cumplimiento de las normas. Este es el punto de vista que se acepta ahora ampliamente.

Evaluación del cumplimiento de normas y códigos

Las normas internacionales tienen escaso valor a menos que se cumplan y que los países las consideren útiles para la tarea de desarrollo de la economía nacional. Como todas las normas tienen carácter voluntario, se alienta a los países a que procedan en la medida en que lo permitan las circunstancias locales a incorporarlas en la legislación interna y los métodos de regulación.

El FMI y el Banco Mundial están implementando este enfoque en el programa conjunto que sirve para elaborar los llamados informes sobre observancia de códigos y normas (IOCN) en los países. A partir de 1998, el FMI, junto con el Banco Mundial y otros organismos pertinentes, ha iniciado tres rondas de estudios experimentales en los países para determinar el cumplimiento de las normas principales. A finales de 2000, el programa IOCN se convirtió en un elemento permanente de la labor de ambas instituciones.

Cada evaluación de una norma produce un "módulo" IOCN, y sólo se evalúan las normas que el país juzga más pertinentes en sus circunstancias. Es más, es mediante un orden de prelación para las normas y la evaluación de sólo las partes significativas de dichas normas que las normas internacionales son útiles a los países en todos los niveles de desarrollo. En abril de 2001, ya se habían elaborado más de un centenar de módulos para unos 40 países, y se prevé la preparación de hasta un centenar más al año. Los IOCN incluyen recomendaciones específicas de mejora, y los propios países pueden utilizarlos como base para la actualización de sus sistemas. Si los países acceden a la publicación del IOCN (aproximadamente el 80% de los módulos elaborados puede consultarse en las páginas del FMI en Internet) y se percibe que siguen las normas internacionales en el desempeño financiero, los inversores tendrán más confianza para invertir en esos países.

Las normas que se incluyen en los IOCN caen en tres amplios grupos que, con cierto grado de superposición, comprenden los sectores público, financiero y empresarial.

Las normas y los códigos relacionados con la formulación de medidas de política y operaciones del gobierno tienen por objeto principal fomentar una mayor transparencia. Con más transparencia (o divulgación de información) el público estará más informado sobre la elaboración y los resultados de la política económica y podrá exigir que el gobierno rinda cuentas en relación con la ejecución de las medidas, con lo que habrá más credibilidad y mejor comprensión por parte del público de lo que representan las diferentes opciones de política. La transparencia también contribuirá a que los mercados sean más eficientes, pues los participantes estarán mejor informados. Las normas en este campo incluyen las que guardan relación con la divulgación de datos y los códigos de transparencia en las políticas monetaria, financiera y fiscal. Las normas sobre divulgación de datos ponen de manifiesto el enfoque actual en este campo; se dividen en normas especiales para la divulgación de datos (NEDD), que especifican en gran detalle la manera en que deben compilarse y publicarse las estadísticas económicas y del mercado financiero, y el sistema general para la divulgación de datos (SGDD), que es un método establecido para la mejora de la capacidad estadística de los países que aún no están en condiciones de poder cumplir las NEDD.

Las normas y los códigos relacionados con el sistema financiero tienen importancia crítica para la prevención de las crisis. Se centran principalmente en conseguir condiciones regulatorias bien concebidas y de aplicación uniforme para las instituciones financieras. Las normas y los códigos del sistema financiero se evalúan normalmente en el contexto de otro programa conjunto del FMI y el Banco Mundial, el programa de evaluación del sector financiero (PESF). Mediante el PESF se estudia la situación en los países y se procura identificar tanto los puntos fuertes como los vulnerables del sistema financiero del país, se determina la manera en que se gestionan las fuentes principales de riesgo, se valoran las necesidades de desarrollo y asistencia técnica del sector y se contribuye a fijar un orden de prelación para las medidas de política que hacen falta. Como parte de la evaluación, se elaboran IOCN sobre la supervisión de los bancos, la reglamentación bursátil y de seguros, los sistemas de pago y también la transparencia de las políticas monetaria y financiera.

Las normas y los códigos relacionados con las empresas son también importantes para que el sistema financiero funcione bien y para proteger la integridad de los mercados. El personal del Banco Mundial es el encargado de la elaboración de los IOCN en este campo, y se incluyen temas como principios de gobierno o gestión de las empresas, contabilidad y auditoría, régimen de la insolvencia y derechos de los acreedores.

Evolución hasta la fecha

La experiencia hasta la fecha con la implementación de normas y códigos ha sido positiva. Aunque el número de países que se ha evaluado formalmente conforme al programa de IOCN es limitado, se han obtenido resultados positivos para esta amplia iniciativa. Entre los ejemplos figuran los siguientes³:

• En México, los datos sobre reservas externas se publicaban anteriormente tres veces al año, corriéndose el riesgo de una reacción negativa del mercado cada vez que se comunicaban los datos. Ahora, México participa en las normas detalladas NEDD y los datos sobre reservas se publican semanalmente, lo que ha reducido mucho el riesgo de una sorpresa desagradable.

• En Polonia, se están utilizando las evaluaciones de los IOCN para ayudar al país a que cumpla las normas internacionales en preparación para el ingreso del país en la Unión Europea.

• En varios casos, que fueron evaluados en el marco del PESF, se han identificado deficiencias en la supervisión de los bancos que han llevado a las autoridades nacionales a reforzar el cumplimiento de las normas y a la solicitud de asistencia técnica.

Una de las principales lecciones obtenidas de la evaluación de las normas ha sido conocer la importancia de ayudar a los países a implementarlas, ahora que se dispone de un buen fundamento normativo. La asistencia técnica del FMI, del Banco Mundial y de otros está cobrando creciente relieve y desempeñará un papel destacado en el éxito que tenga por último la iniciativa sobre normas y códigos⁴.

Conclusión

Las normas y los códigos internacionales están desempeñando una función creciente de ayuda al desarrollo de prácticas económicas y financieras en los países miembros del FMI. Los países que avanzan decididamente con la implementación de las normas podrán beneficiarse de tasas de interés más bajas, como reflejo de un riesgo menor, y de un mayor volumen de inversiones, además de enfrentar un menor riesgo de crisis financiera. En definitiva, habrá un crecimiento económico más firme y rápido y más prosperidad, para los ciudadanos del país y los inversores extranjeros. Después de todo, E.M. Forster nos aclara más adelante, refiriéndose a Margaret, "las Entidades extranjeras dieron estupendos resultados".

Cuadro 1.
Normas y códigos de utilidad en las operaciones del FMI y el Banco Mundial