Par quels moyens le FMI encourage-t-il la transparence accrue des finances publiques?
Par transparence des finances publiques, on entend le souci de faire connaître ouvertement la structure et les fonctions des organes de l'État qui déterminent la politique et les résultats budgétaires, ainsi que les activités passées, présentes et futures du gouvernement. Cette transparence permet que le débat public ait lieu sur la base d'informations plus solides ; elle renforce en outre la responsabilisation et la crédibilité des pouvoirs publics. Le FMI a établi un « Code de bonnes pratiques » et publié un « Manuel sur la transparence des finances publiques » ainsi qu'un « Guide pour la transparence des recettes des ressources naturelles », qui ont été mis à jour en 2007, afin d'encourager une plus grande transparence des finances publiques. |
Pourquoi une plus grande transparence est-elle souhaitable?
Il est largement admis que la bonne gouvernance est cruciale pour assurer durablement la stabilité macroéconomique et une croissance de qualité, et qu'une gestion saine des finances publiques, reposant notamment sur la transparence, en est un aspect essentiel. La transparence des finances publiques permet en effet qu'un débat reposant sur des informations plus solides s'instaure entre les décideurs et dans le public sur l'élaboration et les résultats de la politique budgétaire ; en outre, elle rend les gouvernements comptables de la bonne exécution du budget. En renforçant la crédibilité des politiques et des choix macroéconomiques et en aidant l'opinion publique à mieux les comprendre, la transparence favorise aussi un accès plus aisé aux marchés de capitaux intérieur et international, et réduit la fréquence et la gravité des crises.
En quoi consistent les bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques?
Le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques (2007) énonce plusieurs principes et pratiques visant à garantir que les gouvernements donnent une image fidèle de la structure et des finances des administrations publiques. Le respect de ce code fournit ainsi au public l'assurance que le bien-fondé de la politique budgétaire peut être évalué de façon fiable. Bien que tous les pays soient encouragés à adopter les bonnes pratiques proposées dans le code, leur mise en application est facultative.
Le code a été conçu par le FMI en 1998 dans le cadre de l'Initiative en matière de normes et codes, effort international qui avait pour ambition d'établir les principes de bonne gouvernance devant présider à l'amélioration de l'architecture du système financier international. Il a fait l'objet d'une mise à jour en 2007, après qu'eut été évaluée la pratique de la transparence budgétaire dans les pays au regard des prescriptions du code. Cette révision est le fruit d'une vaste consultation à laquelle ont participé le public en général, les autorités nationales, des organismes de développement, le monde universitaire et des organisations non gouvernementales œuvrant dans le domaine de la transparence budgétaire.
Le code repose sur quatre grands principes:
Définition claire des rôles et des responsabilités. Outre qu'il doit y avoir une distinction nette entre les activités du secteur public et les activités commerciales, la gestion des finances publiques doit s'inscrire dans un cadre juridique et institutionnel clairement défini. Au sein du secteur public, la répartition des fonctions de décision et de gestion doit être elle aussi clairement définie et rendue publique. Les révisions apportées au code en 2007 clarifient les bonnes pratiques en ce qui concerne le cadre juridique et institutionnel; en outre, les relations contractuelles entre l'État et les entreprises publiques ou privées sont traitées de façon plus explicite.
Transparence des procédures budgétaires. Les données budgétaires doivent être présentées de manière à faciliter l'analyse et à promouvoir la responsabilisation des pouvoirs publics. La documentation budgétaire doit préciser les objectifs de la politique budgétaire, les hypothèses macroéconomiques qui les sous-tendent et les principaux risques identifiables. Les modalités du recouvrement des recettes et du suivi des dépenses approuvées doivent être clairement établies. Les dispositions ajoutées en 2007 durcissent les règles concernant à la fois l'obligation de soumettre en temps voulu aux législateurs des propositions de budget complètes et la qualité des documents présentés à l'appui de ces propositions.
Accès du public à l'information. Le public doit être pleinement informé de l'activité passée, présente et prévue des administrations publiques en matière budgétaire. Les pays doivent s'engager à diffuser en temps opportun des informations sur les finances publiques. Les révisions apportées au code précisent quels types d'informations les documents budgétaires et les rapports sur les finances publiques doivent contenir, et de nouvelles pratiques ont été ajoutées en ce qui concerne les évaluations sur longue période et l'établissement de synthèses budgétaires facilement accessibles.
Garanties d'intégrité. L'information budgétaire doit satisfaire aux normes de qualité convenues et faire l'objet d'un examen indépendant. Un nouveau principe fondamental a été ajouté en 2007, qui met en avant le rôle des contrôles internes et des sauvegardes.
Dans la plupart des pays, certains aspects de la transparence des finances publiques couverts par le code peuvent encore être améliorés. Compte tenu de la diversité des systèmes budgétaires et des contextes culturels et juridiques entre pays, ainsi que de l'inégalité des moyens techniques et administratifs dont ils disposent pour améliorer la transparence, il est inévitable que la mise en application du code ne procède pas au même rythme partout. Dans certains pays, une assistance technique sera essentielle pour améliorer la transparence des finances publiques.
Comment le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques est-il appliqué?
Pour faciliter l'application du code, le FMI publie un Manuel sur la transparence des finances publiques qui décrit de manière plus détaillée les principes et les pratiques énoncés dans le code. Ce manuel se fonde sur l'expérience des pays membres pour illustrer les bonnes pratiques et propose de nombreuses références pour faciliter la tâche des pays à cet égard. En outre, il décrit quelques-unes des mesures élémentaires de transparence budgétaire qui doivent être prises en toute priorité par les pays qui auront sans doute le plus de mal à observer la norme générale du code. Enfin, le manuel donne des exemples de bonnes pratiques.
Le FMI publie aussi un Guide pour la transparence des recettes des ressources naturelles, révisé en 2007, qui applique les principes du code à la série de problèmes particuliers auxquels sont confrontés les pays qui tirent une large part de leurs recettes de leurs ressources minérales ou pétrolières. En effet, pour de nombreux pays, l'ampleur même de ces ressources ainsi que la complexité technique et la variabilité des transactions posent des problèmes particuliers qui nécessitent des principes directeurs plus détaillés que ceux du manuel. Ce guide complète naturellement certaines initiatives récentes, dont l'Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), qui porte plus précisément sur la déclaration des transactions entre les sociétés qui exploitent les ressources et les gouvernements. Les révisions dont le guide a fait l'objet en 2007 alignent celui-ci sur le code et le manuel, et elles présentent certains aspects plus en détail, notamment l'importance d'établir un cadre budgétaire à moyen terme.
Comment la transparence des finances publiques est-elle évaluée?
Le FMI encourage tous ses pays membres à se soumettre à une évaluation de la transparence des finances publiques (constituant le volet budgétaire d'un Rapport sur l'observation des normes et codes, dit RONC budgétaire) qui inventorie les pratiques en vigueur et définit, pour chaque pays, les mesures à prendre en priorité pour améliorer la transparence. Celle-ci est aussi évaluée de façon générale dans le cadre des activités ordinaires que le FMI mène dans les pays au titre de la surveillance et du suivi des programmes. La décision d'entreprendre l'élaboration d'un RONC budgétaire et la décision de le rendre public sont volontaires. En janvier 2008, plus de 90 pays de toutes les régions et à tous les niveaux de développent économique avaient affiché les évaluations les concernant sur le site internet du FMI consacré aux rapports sur les normes et codes. Dernièrement, les pays dont une grande partie des recettes provient de l'exploitation des ressources naturelles ont manifesté un intérêt particulier pour les RONC budgétaires en complément des évaluations au titre de l'initiative ITIE. Les informations contenues dans les RONC publiés sont actualisées à la demande des autorités et, lorsque les RONC budgétaires commencent à dater, les autorités peuvent choisir de soumettre les finances publiques de leur pays à une nouvelle évaluation exhaustive. En janvier 2008, plus de 40 pays avaient ainsi demandé une mise à jour ou une réévaluation complète.
L'intérêt suscité par les RONC budgétaires et par les réévaluations et actualisations de ces rapports montre non seulement que de nombreux pays ont la volonté d'améliorer la transparence de leurs finances publiques, mais aussi qu'ils ont conscients du rôle que celle-ci joue dans l'évaluation dont ils font l'objet par d'autres organismes. Nombre de pays affichent des progrès constants dans la mise en application du code.