IMF对成员国经济健康的监测工作面临着一项跨世代的全新挑战

从人工智能到气候变化、人口变化以及产业政策的扩散，全球必须在未来几十年应对重大的结构性转变。IMF的监督职能——即对成员国经济健康状况开展的重要检查——可在我们应对上述变化时成为我们的地图与指南针。IMF对这些重要变化的分析可以为制定更稳健的政策框架提供参考，以帮助各国应对冲击、把握新的增长机遇。但就像各国必须发展、适应一样，IMF的监督工作也必须如此。

在过去，IMF也曾面临挑战并展现了改变自身的能力。IMF曾多次受到正确的批评，这或是由于其提供的政策建议，或是因为其狭隘地关注了某些政策调整而忽视了其他方面。尽管如此，IMF已经吸取了教训，并通过促进同行学习来支持良好的政策建议——有时，这比其他时候更为成功。

从其核心来看，IMF是一个学习性机构。

IMF监督工作的第一次关键转变，发生在布雷顿森林固定汇率体系崩溃之后。这促使IMF在1978年修订了《基金组织协定》，将其职能范围扩展到汇率政策之外，囊括了货币、财政和金融政策。IMF意识到，在全新的浮动汇率安排体系中，这些政策会对国内稳定和外部稳定产生影响。

第二次关键转变发生在1990年代和2000年代初的一系列资本账户危机时。墨西哥在1994年遭遇货币贬值，之后，东亚地区（1997至1998年）、俄罗斯（1998年）、巴西（1999年）、土耳其（2001年）、阿根廷（2002年）和乌拉圭（2003年）也相继爆发了危机。这些危机迫使IMF提升了汇率与金融部门的监督工作，开发了早期预警模型，并关注了债务可持续性和部门资产负债表的分析。

这些资本账户危机表明，市场缺乏足够的信息（数据和当局政策意图的信息不足），无法就何时、何地开展投资做出明智的决策。因此，市场倾向于对任何负面消息做出过度反应，这加剧了恐慌性的逃离，也造成了自我实现的货币危机。与之对应的是，IMF强调：除了及时提供数据以便IMF能有效开展监督外，成员国应公开发布数据（特别是关于央行外汇储备的数据），并在货币、财政政策中遵循透明标准。

IMF还试图加深对危机动态的理解，将其视为一种由潜在脆弱性（通常是由币种错配、期限错配或债务-权益错配导致的脆弱性）和特定危机触发因素（这可能是来自国内或外部的经济、金融或政治事件）构成的组合。2001年，IMF推出了“脆弱性演练”，以确定一国的短期宏观经济风险。该演练得到了定期更新，涵盖了不同收入水平的大多数成员国。

2000年代，在全球宏观经济失衡——当时主要是亚洲的经常账户顺差与美国的经常账户逆差同时出现——的背景下，IMF更新并扩大了其监督工作。IMF完善了汇率监督的分析工具，包括开发了一个模型，以在明确的多边环境中分析货币估值。

重要的缺陷

虽然取得了这些重大进展，但2008至2009年的全球金融危机仍揭示了IMF监督工作中的重要缺陷。正如IMF在2009年承认的那样，“监督工作大大低估了不同部门的总体风险以及金融部门的反馈和溢出效应的重要性。”作为回应，IMF针对所谓的5个“系统性经济体”（中国、欧元区、日本、英国、美国）推出了溢出效应报告，此后，这些报告采取了一种更偏专题性的方式关注了关键的溢出效应问题。此外，IMF还提出在第四条磋商中需要对风险予以明确的讨论。而且，鉴于金融部门的状况可能会在很短时间内引发并传播危机，IMF将金融稳定分析更系统地整合到了监督工作中。2010年起，具有系统重要性金融部门的国家必须在金融部门评估规划下定期接受强制性评估。因此，IMF监督工作的关注点有所扩大，包括了与成员国国内稳定和国际收支稳定相关的政策，以及（通过溢出效应）影响全球稳定的政策。

在之后十年的后期，IMF为回应批评之声进一步调整了监督工作——这些批评认为IMF没能足够地根据成员国的广泛差异为其量身定制政策建议。2020年，IMF引入了“综合政策框架”——其联合考察了货币、汇率、宏观审慎、资本流动管理等政策，以及它们彼此之间及与其他政策之间的相互作用。该框架被用于评估各国实施的政策，以及对IMF的建议进行相应调整。这使得IMF在国家特定处境分析的基础上，更多地在双边分析中关注了量身定制式的细致建议。此外，多边的旗舰报告也为不同收入群体的国家提供了差异化的分析和建议，并得到了区域经济前景的补充，这些前景对每个地理区域面临的关键政策挑战提供了针对性的建议。

更大的韧性

最近，IMF的监督工作不得不努力应对多重挑战，包括百年一遇的新冠疫情，地缘政治紧张的加剧，新的战争，地缘经济割裂，通胀和利率的飙升，以及（特别是新兴市场和发展中经济体的）更缓慢的中期增长前景。这些冲击给民众的生命和生计带来了不可接受的损失，其中，最脆弱国家和民众遭受的打击最大。

与全球金融危机时相比，大多数新兴经济体在近期的动荡中展现出了更大的韧性。与IMF政策建议一致的稳健宏观经济金融政策和完善的机构，能为这种韧性做出重要的贡献。

展望未来，眼前的IMF监督工作优先任务是帮助所有成员国持续降低通胀，充分开展财政整顿，保障货币稳定，以及应对疫情后的债务积压和金融部门的脆弱性问题。鉴于生产率增速低下和中期增长前景恶化，IMF正在其监督工作中制定政策建议，在拉动经济增长的同时，维护数十年来各方在全球经济一体化方面努力取得的成果。

但为了帮助成员国有效应对新的转型，IMF的监督还要做的更多。这需要IMF重点关注宏观经济分析和政策建议，并与其他相关国际机构密切协调。

在气候领域，IMF在2021年通过了一项战略，这体现出其越来越多地认识到了气候变化对增长和金融稳定的威胁。从那时起，IMF将气候问题纳入其多边分析和双边监督工作，并取得了重大进展。

同时，人工智能也提供了一个颇具前景的机遇，即让国际社会可以开展合作，尽可能扩大其收益并管理相关的风险。建立一套关于负责任使用人工智能的全球性原则，可以实现这一目标。在这方面，IMF的监督工作也可帮助预测宏观经济影响，识别溢出效应，并支持审慎的政策响应。

随着越来越多的国家推出产业政策，以便在一个更加割裂的世界上增强自身的竞争力，IMF的监督工作评估了这些政策的经济影响，并分析了它们的跨境溢出效应。这些政策在经济上往往弊大于利，会引发针锋相对的报复措施（这会降低净福利），并可能被特殊利益所绑架（Ilyina、Pazarbasioglu和Ruta，2024年）。与所有其他领域一样，为了在这个领域开展监督工作，IMF必须继续扮演直言不讳的角色。

当然，如果不具备包容性的增长战略，上述所有这些挑战都将很难应对。各国内部和国家之间收入水平的差距正在扩大，在这种情况下，我们迫切需要扭转生产率和经济增速的趋势性下降。我们提出了一个框架，用以确定宏观结构性改革的优先项和合理次序，以提高经济增速，减轻政策权衡，并支持新兴市场和发展中经济体的绿色转型（Budina等人，2023年）。其显示，优先消除经济活动中最具约束力的限制性因素，可在短短两年内将全球产出提高约4%。我们将性别视角纳入监督的研究表明，缩小劳动力市场和融资渠道中的性别缺口，会给增长与稳定带来了很大的好处。

追求繁荣

IMF在过去80年中开展的监督工作，给我们提供了一些有价值的见解。开展稳健的经济政策评估，对赢得政策制定者的信任和推动政策实施至关重要。监督工作必须走在前面，能预见到威胁国内或外部稳定的问题，包括来自系统重要性国家政策的溢出效应。这是因为正确的政策需要时间来确定、实施和发挥作用。对于监督工作来说，最重要的是其敏捷性和对IMF多元化成员国的响应能力。

在我们应对这个日益割裂和充满不确定的世界时，IMF监督的作用甚至已变得更加重要。这不仅仅是为了保护经济——而是关于将我们所有人团结起来，在追求既充满活力又保持稳定的全球经济中，实现繁荣的未来。而在这一过程中，IMF的监督工作将继续成为一种关键且极具价值的全球公共品。

西拉 • 帕扎巴西奥格鲁（CEYLA PAZARBASIOGLU）IMF 战略、政策及检查部主任。

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。

参考文献

Budina, Nina, Christian Ebeke, Florence Jaumotte, Andrea Medici, Augustus J. Panton, Marina M. Tavares, and Bella Yao. 2023. “Structural Reforms to Accelerate Growth, Ease Policy Trade-offs, and Support the Green Transition in Emerging Market and Developing Economies.” IMF Staff Discussion Note 23/007, International Monetary Fund, Washington, DC.

Ilyina, Anna, Ceyla Pazarbasioglu, and Michele Ruta. 2024. “Industrial Policy Is Back but the Bar to Get It Right Is High.” IMF Blog, April 12.