成功的产业政策必须考虑政治经济学因素

产业政策是一国为改变其经济活动构成而采取的措施，曾被主流政策制定者视为一种毫无价值的经济理念，但现在它们正在卷土重来。仅在美国，新出台的重大产业政策就涉及了绿色能源转型、地缘政治竞争和供应链韧性等问题。而美国并不是独一份；它只是全球产业政策重新抬头的一部分。

产业政策正在发达经济体再度出现，同时也引发了对其优缺点和可行性的质疑。但这些讨论并未解决全球各国在实践中的巨大差异，没能解释政策成败背后的原因，也没有说明哪些政策在现实世界中是可行的。虽然新的文献已开始帮我们从实证方面加深对产业政策的理解，但我们认为，这种“新产业政策经济学”（Juhász、Lane和Rodrik，待发布）需要认真考虑政策制定背后的政治力量。

政治影响着产业政策的制定，这有时比其他经济政策领域的情况更甚。由于产业政策带来的利益是集中的，而其成本却是分散的，因此其分配在政治上往往充满了争议。它们还可能产生租金，成为游说的对象。变革性的政策可能在政治上引发争议，并可能威胁依赖经济现状的既得利益者。

虽然市场失灵和经济约束可能会影响政策的选择，但政策制定者的政治动机也会对其产生影响。因此，仅凭经济学本身是无法解释各方在产业政策经验上的巨大差异的。能够生效的产业政策都是与我们的政治世界相一致的，然而现代的政治、经济研究在这一领域的分析却十分有限。 

乐观主义者与怀疑论者

我们将经济学中新的实证研究与与丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）的工作一道称为“新产业政策经济学”——其显示一些产业政策带来了巨大、积极、有时甚至是变革性的影响。

1960年代，朴正熙总统领导下的“重化工推动计划”旨在将韩国转变为一个重工业强国——这个命题如此宏大，以至于当时没有任何外部资助方（包括世界银行）愿意为其提供资金。该举措推动了目标产业产出的增加和出口的发展，使这些产业获得了比较优势，也使本国经济得到了改善——正如政策制定者所设想的那样（Jane，2022年）。

意大利在战后数十年间推行了大规模的产业政策，旨在推动落后南部地区的发展。在其所针对的高技能制造业以及为之提供支持的知识密集型服务业中，该政策都推动了集群经济的长久发展（Incoronato和Lattanzio，2023年）。有估计显示该政策提高了全国的工业产量，这表明其不仅仅是将生产从非目标领域转移到目标领域（Cerrato，2024年）。

但与这些例子相比，并不是所有的产业政策都达到了与之相当的规模和范围。拉丁美洲的案例研究表明，规模小得多的产业政策也对出口市场的成功做出了贡献（Sabel等人，2012年）。例子包括：国有航空公司的货运航班将鲜花从哥伦比亚运输出口至美国市场；以及私人部门的大豆种植者与农业研究和推广服务机构开展合作，将大豆种植引入巴西北部的热带草原地区。在非洲，类似的概念验证示范项目也有成功的迹象（Bienen和Ciuriak，2015年）。一个例子是埃塞俄比亚多管齐下的花材出口促进政策。 

新产业政策经济学已经展示了它的潜力，但怀疑论者也正确指出了发展经济学中的许多失败案例。在实现独立后，非洲国家的产业政策遭遇了失败；而东南亚“向东看”政策的表现也令人失望——这些都影响了人们对政府失灵的看法：干预措施带来的低效和扭曲比其解决的问题还要多。市场失灵为产业政策干预提供了正当性，而政府失灵则又否定了这种正当性。在1970年代快速发展的高潮中，围绕政府失灵和产业政策的担忧曾同时存在。如安妮•O•克鲁格（Anne O. Krueger）所言，在数十年的热情之后，发展中国家发现自己“陷入了明显不可行的经济政策中。”

围绕产业政策的风险与失败是真实存在的。然而，经济学家们的怀疑转变成了强烈的决定论主张。如果政府失灵是产业政策的一个固有特征，那么就没什么理由去追求它。同时，也没有理由去质疑其成功。在极端情况下，经济悲观主义以一种“不可能性定理”风格的、对产业战略的全盘否定达到了顶峰。一些学者认为，产业政策是不可能的——经济学家加里·贝克尔（Gary Becker）1985年的表述便是最好的例子：“最好的产业政策是什么都不做。”

几十年来，众多主流经济学都在不同程度上体现了这种观点。各方对是否应追求产业政策开展了讨论，而这并没有为理解其成功条件留下余地，更别说就其方式进行讨论了。政治经济学可能处于主流经济学的传统失灵理论的核心，但由于其决定论的特点，不可能对如何取得成功得出具有一致性的解释。

注意限制因素

然而，认真看待政治因素有助于我们理解为何产业政策的最终成败存在着巨大的差异。一方面，成功的产业政策都得到了国内政治环境的支持。稳健的政策在政治上是可行的，得到了当权者的支持，并在国家行政能力的范围内运作。另一方面，与当时政界并不相符的产业政策则失败了。用现代政治经济学的语言来说，当所选择的产业政策违反了政治经济学的限制因素时，政府失灵就最有可能发生。

在实践中，产业政策同时受到了政治和国家能力的双重约束。政治体制、掌握政治权力者以及他们的底层激励因素，都影响着政策的决策。社会冲突意味着实施的政策往往远非经济学家眼中的理想政策。即使是那些能促进经济增长的政策，也可能在政治上并不可行。例如，新的出口促进政策既可能威胁到依赖进口保护的现有产业，也会危及其政治支持者。最有效的政策可能面临最大的政治阻力。

国家的能力体现在国家管理机构在现实世界中实施政策的能力上。即使有利的政治环境推动了良好产业政策的采纳，政府仍必须有能力予以实施。例如，在某种环境下成功的出口政策，可能需要大量熟练的行政管理人员、详细的出口表现数据等。而若在低能力环境下实施此类政策，除非在行政管理能力上加大投入，否则可能是完全不切实际的。

从上述治理限制的视角来看，东亚奇迹不仅仅是政策组合的奇迹，也是政治环境的奇迹。1960和1970年代，韩国的政治环境支持了外向型产业政策以及其所需要的、饱含争议的改革。该国的全方位出口型产业政策是在外部压力下形成的，这包括来自朝鲜的持久军事威胁（其让政界和业界精英形成了一致）以及反复出现的国际收支问题（其使得早期的进口替代产业政策不可持续）。

这些条件催生了通过出台新政策来促进工业化、实现可持续出口收入来源的政治需求。韩国的政治气候使其能够追求一项全面的出口促进政策，包括实施货币贬值以及对有竞争力的官僚机构开展投资。

因此，东亚奇迹之所以出现，不是因为出口导向的产业战略本身，而在于允许其出现的有利政治环境。全方位的大规模政策（如东亚增长奇迹背后的政策）的政治经济学制约因素，在很多情况下都会形成约束。复制相关的政策而不去理解其与本地政治制约因素是否兼容，通常会导致失败。马来西亚和泰国对东亚产业政策的不完整采用，就是一个典型的例子。

所以，各国应该在政治世界的制约因素范围内，对产业政策予以考量。我们可以从他人那里汲取最佳实践，但理解其中的政治因素至关重要。

政策制定者的经验教训

在这一背景下，我们强调成功的产业政策有三条关键的经验教训。

首先，政策制定者应仔细评估产业政策与国内政治环境的契合程度。他们必须考虑谁将受益、谁将受损，以及政治上的激励因素能如何支持良好的政策。重要的是，应考虑今天实施的政策将如何改变未来的政治环境，以及哪些政策最可能在不同的政治周期中保持稳定。

其次，各国实施各种产业政策的能力差异很大，而这不仅限于直接的政治制约。这类政策必须量身定制，以与行政管理能力和财政能力相符。例如，与目前发达经济体所使用的工具相比，今天的发展中国家可能并不具备财政能力来实施绿色产业政策。由于没有一种各方通用的做法，我们应预期各国的产业政策会有所不同。

第三，产业政策几乎总是需要投资于行政管理能力。1960和1970年代的韩国便是如此，当时，政府对官僚管理机构进行了集中，并投资于行政管理能力；而今天，情况也是如此。例如，自《通胀削减法案》通过以来，美国能源部的贷款计划办公室将其资金发放量扩大了十倍。（该办公室还称，自十多年前对太阳能电池板制造公司Solyndra的失败投资决策以来，其行政程序和制度保障已经得到了巨大的改善）。

总的来说，我们同意产业政策批评者的观点，即忽视政治因素是危险的。对这种批评的一个悲观解读是，政治的“星象”必须对齐一致——而这样的情况十分少见。要推行战后东亚地区那样规模和范围的产业政策，可能需要一个异常有利的政治环境——但这并不是重点。对这些政策的简单复制并不是必要的；全球范围内小规模的成功案例就证明了这一点。

对我们来说，这表明政府失灵的风险可以且已经在过去得到了克服。当所选择的产业政策能在本地政治和治理的制约内运作，且当国家积极投资于实施、监控产业政策所需的行政管理能力时，成功的机会就会增加。

关于应“如何”实施产业政策的问题，我们还有很多需要学习的地方。相关文献只是刚刚开始实证探索多样且丰富的产业政策经验；而更多的计量和评估是必要的。经济学家和政策制定者不仅要关注市场失灵和政策组合，还要去关注政治因素。

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。

参考文献：

Chang, H. 1994.The Political Economy of Industrial Policy.London: Palgrave Macmillan.

Robinson, J. A. 2010.“Industrial Policy and Development: A Political Economy Perspective.”In Annual World Bank Conference on Development Economics 2010, Global: Lessons from East Asia and the Global Financial Crisis, edited by J. Y. Lin and B. Pleskovic, 61–79.Washington: World Bank.