国际货币基金组织在治理问题上的作用——对《指导说明》的审查——初步考虑
2017年6月14日
执行摘要
应国际货币与金融委员会（IMFC）的要求，基金组织工作人员正在对如何应对和处理治理问题进行重新评估。本文是在这方面迈出的第一步，评估准则载于1997年的《指导说明》。本文审查了自2004年的上一次审查以来实施这些准则的情况，重点关注对腐败相关问题的处理。
我们认为在进行进一步审查之前有必要明确定义一些概念：“治理”是指政府行使权力的制度、机制和做法，而“腐败”是一个更为具体的概念，是指“滥用公权谋取私利”。一个国家即使不存在严重腐败，也可能治理很差（如行政机构效率低下）。
不管是在基金组织内部还是外部，人们日益认识到系统性腐败会以多种方式削弱一个国家实现可持续和包容性增长的能力。首先，腐败会妨碍征收税款、扭曲财政支出，从而削弱财政业绩。其次，腐败导致的成本和不确定性会阻碍国内投资和外商投资。第三，由于腐败导致财政扭曲（例如，导致忽视卫生和教育），这将加剧不平等现象。最后，一旦演变成系统性腐败，就会摧毁人们对国家的信心，并导致内乱和冲突，带来毁灭性的人道主义和经济后果。
任何有效的反腐败战略都必须是多方面的。自《指导说明》实施以来，基金组织参与了多项举措，尽管这些举措并不具体针对腐败问题，但却在解决腐败问题方面发挥了重要作用。具体来说，包括：
- 推动经济体制改革。如果由官员负责进行监管、发放许可和签订合同，就会滋生腐败。相应地，正如基金组织在其贷款安排、经济监督和技术援助活动中倡导的那样，适当的经济改革和精简监管不仅可以提高经济效率，还可以应对腐败问题。
- 提高财政透明度，强化问责制。按照《指导说明》的规定，基金组织通过《财政透明度准则》等举措，大力推动提高财政透明度，并为提高采掘业透明度的努力提供了支持。外界对于这一行业存在的腐败的看法特别值得关注。
- 推动金融部门监督规划以及制定标准与准则倡议。这些举措有助于在反腐败相关的关键领域加强与当局的政策讨论，例如金融部门的治理与独立以及《反洗钱和打击为恐怖主义融资》框架的有效性。
本文考虑了《指导说明》中规定的相关标准，试图评估在经济监督和基金组织贷款安排项下，腐败问题在多大程度上得到了有效解决，也即评估腐败问题对宏观经济的中短期显著影响。为开展这项评估，相关工作人员对2005至2016年期间的40个国家样本进行了定性研究。为评估腐败处理措施及其对宏观经济的影响的情况，工作人员认为有必要为每个国家建立一个“期望基准”。确立该基准的依据如下：（a）衡量腐败和相关看法的第三方指标（即，非基金组织制定的指标）；（b）第三方编写的相关国家腐败情况可信度较高的报告的研究结果。
本次评估得出的重要经验教训：
整体而言，本次审查发现《指导说明》的执行取得了重要进展，很多国别报告都广泛、深入地覆盖了腐败问题，基金组织也丰富了关于如何分析和判断腐败对经济的影响方面的相关文献。这表明，大家敏锐地意识到腐败会对宏观经济产生重大影响，从而与基金组织的本身的工作有直接关联。例如，本次审查发现，在一半被评估为最腐败的国家中，基金组织都与他们在应对和解决腐败问题方面有持续、密集和广泛的联系和互动。如果这些国家有基金组织贷款安排，这种参与则更具针对性、深度和精细度。
但是，本次审查也揭示了这种参与还有进一步加强的空间。
基金组织并未均衡地覆盖腐败问题，即便在评估认定存在系统性腐败的情况下，基金组织也没有详尽分析腐败带来的宏观经济影响。讨论情况相似国家的腐败问题时，在那些有基金组织贷款的国家开展的讨论要比仅有双边经济监督下的讨论更为广泛，部分原因在于在第一种情况下，基金组织的参与更为深入。但是，不管是在有基金组织贷款安排的国家，还是在基金组织只进行经济监督的国家，这种参与的程度都差异很大，即使是在面临非常相似腐败挑战的不同国家也是如此。此外，在讨论腐败问题时往往使用委婉的语言，考虑到政治上的敏感性，这样做或许是恰当的，但这可能导致对工作人员的分析和政策建议的报道含混模糊。
本次评估指出，如果想要更加系统、更为公平地覆盖腐败问题，需要执董会在多个领域提供更多的指导，相关细节我们会在另外一份后续报告中予以讨论：
- 评估腐败程度。根据执行董事会提供的指导意见，在使用第三方指标时有必要辅以工作人员的判断；而为了指导工作人员作出判断，需开展更深入的分析研究，以找出能妥善预测一个国家出现重大腐败的结构性特征。
- 评估宏观经济影响。本次审查提出一个关键问题，即考虑到腐败对经济体的影响通常是长期的，那么惯常认为在评估宏观经济影响时适用的时间期间（也即三到五年）是否恰当。基金组织涉足的若干其他领域也存在这个问题（如收入不平等带来的影响，以及建设人力资本的政策带来的影响）。
- 政策建议。本次评估还发现，设计有效的反腐败战略需进行大量的分析工作，以便为国别团队提供具体指导，针对腐败非常严重的情形提出适当的政策建议，为基金组织的参与以协助应对和解决这些问题提供正当理由。
- 与其他组织的合作。在制订用于分析腐败程度和设计反腐战略的政策工具时，基金组织必须与具备相关专业知识的其他机构（包括世界银行）开展更为密切的合作。
结论和汲取的教训
1. 本节总结提取了先前章节所述的主要调查结果，并确定了可能汲取的教训，以利于基金组织今后在腐败问题上的参与。从这些问题产生的背景和基金组织参与的角度看，我们认为有必要提出基金组织在这一领域所面临的各种挑战。这些是我们在制定指导未来参与的准则和原则中需考虑的因素。
- 鉴于腐败活动一般都是不公开的，第一个需要考虑的问题是难以评估腐败的程度和性质。需判断信息来源及其对于分析和政策建议的可靠性。例如，工作人员注意到的信息可能具有传闻性质，而且不具体，因此，难以查实。
- 第二个挑战是了解腐败与宏观经济表现之间的传导渠道，它可能既取决于腐败的性质和程度，也取决于大背景，包括其他因素对宏观经济成果的中短期影响。有些政府当局仍然不愿在反腐问题上与基金组织合作，主要将其视为一个政治问题，而非一个经济问题，或者可能因为担心与基金组织工作人员之间的讨论会被公开而不愿与基金组织合作（见附件四和《补充文件》的《背景说明六》）。
- 另一个挑战是，因为腐败行为往往都是隐性的，反腐或其他治理完善政策的效率难以量化，而且其最大的影响的体现在中长期。
- 最后，还有先后次序方面的挑战。尽管腐败问题可能是一个国家的重大问题，但它往往与基金组织领域内的其他政策挑战形成先后次序的竞争关系。考虑到资源有限，基金组织往往将工作重点放在对宏观经济影响最直接和最可预期的领域，无论是在监督方面，还是在贷款安排方面。另外，在区分腐败范围的先后次序时，基金组织的参与程度将取决于其他组织特别是世界银行提供的支持力量。
虽然这些因素中有很多仍然需要考虑，但基金组织可以通过一个明确的政策框架和业务指南来帮助工作人员应对这些挑战。 本文就这些问题提请董会讨论。根据讨论情况，工作人员将撰写跟进报告，就基金组织在这一领域的政策和做法提出需要做出什么样的调整。
2. 一般情况下，审查发现基金组织在执行关于基金组织参与处理反腐问题的指导说明方面已经取得相当大的进展。很多国别报告涉及腐败问题的广度和深度以及基金组织对反腐文献资料方面的贡献证明人们已经深刻地认识到腐败行为可能在很大程度上影响宏观经济，因此基金组织的参与和介入非常重要。基金组织在那些被认为腐败最严重的国家的参与程度是最广泛的，这也是恰当的。在全球腐败程度最严重的四分位数国家中，审查发现基金组织在其中的一半国家基本上维持了的密集的参与。在那些有基金组织贷款安排的国家，基金组织就处理腐败问题的参与更有针对性、深度和精细度。在这些国家中，如果出现腐败问题或腐败问题在贷款安排中未能得到充分解决，那么以暂停拨付款项为手段有助于基金组织在反腐败方面的意见和建议起到作用。
3. 不过，如下所述，审查还显示有进一步加强这种参与的余地。正如已经讨论过的，本次活动只是一次审查，意在确定可能需要进一步指导的领域。如果执董会希望跟踪任何经验教训的后续情况，执董会可以要求工作人员编写另外一份执董会文件，用以跟进阐述基金组织在参与治理和反腐方面具有前瞻性的原则或业务指南。
A. 评估腐败规模
4. 基金组织在评估一国内部腐败规模方面形成自己的一致方法非常重要。首先，工作人员与当局的讨论将为评估提供重要依据。使用以下两个方面可对此起到补充作用：(a) 第三方指标；和 (b) 表明对影响一国腐败程度具有重要意义的一套结构性特征。例如，这套结构性特征可包括成员国公共财政管理的稳健性、其经济监管的程度（和透明度）、其税收征管的效率及其司法机关的效率。查明这些特征将是可能根据有相关专业知识的业务职能司局和地区司局的意见编写的后续执董会文件的一个主要功能。
5. 关键问题之一是确定第三方指标（及其适当作用）。如上所述，预期这些指标将在评估腐败规模方面发挥重要但非独有的作用。各国在某个具体腐败指标方面的类似性可能不会准确反映腐败活动中可能具有的、需要采取不同参与方式的重要差异。各国的经济情况和治理体制千差万别，这意味着可能会产生不同的传导渠道和不同的宏观经济影响。考虑到这一背景，工作人员可更多地使用这些指标，不仅仅是为了提供独立的见解，而且是为了让它们融入到工作人员自己的分析中，包括对不同时间的指标进行追踪和进行同侪比较。还应该考虑利用一系列的第三方指标，因为腐败行为可能以很多形式出现，可能无法用一种指标来衡量。 [1] 在实践中，各种指标在评价方法和焦点方面存在重大差别，而其对某个国家的评价结果并非始终完全一致。（更多细节，见《补充文件》的《背景说明三》。）
6. 巧合的是，我们正在制订关于使用第三方指标的工作人员指导。这是针对一些执董最近就若干指标的质量及其在执董会文件的使用缺乏系统性指导提出的几个问题做出的回应。即将出台的执董会文件将涉及与使用指标的透明度有关的问题（例如，明确说明其特征、方法缺点及衡量方面的不确定性）、检验稳健性的价值（比如，利用多项指标或与其他信息进行比较）以及在有不同解释的情况下介绍当局和（或）其他利益攸关方意见的重要性。
B. 评估宏观经济影响——了解相关时间范围
7. 在评估腐败行为的宏观经济影响所用方法问题上需要进一步指导（附件四和《补充文件》的《背景说明六》）。审查发现，工作人员文件很少讨论宏观经济影响的程度和性质。按理说，工作人员在选择何时讨论腐败问题时必须进行这种评估。不过，腐败指标与宏观经济影响的推论联系并非始终显而易见和有效。假定成员接受关于腐败的宏观经济影响的讨论中所述的一般分析，就经济监督和使用基金组织资源而言，随着所评估的腐败程度增加，那么对腐败的宏观经济影响的性质进行分析就更有可能。这应当是意料之中的事情。
8. 编写关于如何评估腐败的宏观经济影响的指导文件需要对在此方面应该采用的适当时间范围进行讨论。虽然结果表明基金组织工作人员遵守了指导说明中所述的现有标准（如关于双边和多边监督的决定及贷款条件准则中所反映的），但我们认为，仍有必要重新考虑中短期时间跨度是否为评估腐败影响及解决这一问题的补救措施提供了足够的时间范围框架。对于一些存在严重腐败行为的国家而言，可以很容易就从影响经济表现的其他因素的作用中分辨出腐败对宏观经济的影响；在其他国家中，特别是那些经济快速增长的国家，可能不太容易，特别是在短时间内。腐败的全面影响只能在较长时期内显现出来；补救措施也可能需要更长的时间才能取得效果。
9. 有必要采用较长时间跨度来评估经济影响并非只针对腐败行为。这是一个涉及更广泛的宏观经济和宏观结构性政策的问题（包括不平等、性别问题和气候变化），并且在此背景下确实已经出现过。因此，在此领域内的任何进一步的指导都可能需要作为一个更广泛的政策问题进行协调。
C. 在经济监督方面提供政策建议
10. 除了上述确定的关于调查腐败行为的问题之外，在查出问题之后，似乎在经济监督方面还有提出有效的政策建议的问题。审查表明，基金组织就腐败问题上的参与介入在涉及贷款安排的国家和仅进行经济监督的国家中存在差别。在有贷款安排的国家中关于腐败问题的分析和建议所涉及的针对性、深度和精细度往往大于那些基金组织仅进行经济监督的国家。在后者，基金组织关于加强框架和解决腐败关切的政策建议往往比较泛，针对性不强。对于长期以来，与基金组织的关系仅限于经济监督的国家而言，一旦它们开始使用基金组织贷款，那么基金组织对于反腐问题的参与力度和强度都会大幅上升。一旦贷款安排结束，相应的，基金组织在反腐败问题上的参与往往会减少。基金组织在那些仅进行经济监督的国家介入处理腐败问题时，通常具有偶发性。这可能给人留下的印象是：不良治理属于一种偶发事件，而不是相对而言广泛存在的，即使有包括外部信息来源和第三方指标在内的其他信息表明存在某种更常见的问题。
11. 正如已经讨论过的，在反腐败问题上，我们应该在一定程度上可以预见到，在经济监督和使用基金组织资金方面存在有范围差别。这可能在一定程度上反映这样一种事实，即在宏观经济表现恶化到必须需要基金组织贷款的的程度时，为解决腐败问题采取的措施更为关键。另外，包括提供有针对性的技术援助在内的专门针对贷款安排的的工作人员资源一般来说要比仅用于监督的资源更多和更为广泛，只有这样才能更深入地涵盖包括腐败问题在内的各种政策问题。不过，工作人员的反馈也表明，他们希望能够在仅进行经济监督的框架下如何就反腐败问题提出政策建议得到更多指导（附件四和《补充文件》的《背景说明六》）。工作人员指出，他们欢迎就如何制定基金组织政策建议以便最有效地打击腐败问题提出指导。此种指导可能有助于提取反腐政策的中心要素及有效反腐战略的通用规律。除了政策设计问题之外，指导还可讨论如何发挥政策的影响力。毫无疑问，为了评估某个成员国经济是否存在系统性腐败所依据的各种特征的选取会为选择解决腐败问题的总体方式提供参考。因此，如果在评估腐败程度时涉及到公共财政管理框架薄弱问题，加强这些框架将是所有稳健反腐策略的重要内容。
D. 对贷款附加条件的使用
12. 在贷款附加条件的使用方面，我们认为，一般而言，这些使用看上去都有充分的理由而且附加条件也被精简。在这方面，基金组织似乎在《2008年肯尼亚贷款安排事后评估》中汲取了一 些教训。在该评估中，基金组织发现贷款安排中在治理措施方面附加条件过多，，并且与贷款安排所冀望解决的问题联系不够直接和密切。其他国家的贷款安排事后评估也介绍了类似的教训，强调了贷款条件必须精简、具有宏观经济相关性且与国家的执行能力相适应（附件六）。虽然这一教训普遍适用于贷款附加条件，但鉴于这一主题的敏感性以及既得利益方可能反对改革，腐败问题会带来特殊挑战。为此，各国别磋商代表团团长欢迎在制定政策建议和贷款附加条件方面提供更为明确的指导（附件四和《补充文件》的《背景说明六》）。
13. 在一个国家对贷款安排的拥有权已经很强的情况下，即使与腐败有关的基金组织贷款附加条件有限，我们看到在打击腐败方面一般都会取得良好进展。例如，格鲁吉亚自2004年以来已经在减少日常腐败方面取得巨大进展，即使腐败行为已从2007年起不再是基金组织贷款安排的主要关注内容。如果腐败行为植根于政治经济之中，且改革的阻力强大，即使有广泛的贷款附加条件，那么进展可能还是比较缓慢（例如，阿富汗、刚果民主共和国、伊拉克、乌克兰、津巴布韦）。在这些案例中，基金组织试图逐步加强机构实践，而且往往从改善财政治理开始。非洲部-财政事务部的审查发现，有时候，只有潜在或实际上暂停基金组织的资金援助才能足以刺激当局关注和解决金融失信的根本原因（例如，2013年马拉维贷款安排、2016年莫桑比克贷款安排）。
14. 与监督方面的情况一样，工作人员欢迎在为基金组织的贷款安排框架下的政策建议制定方面就如何应对具体的腐败挑战问题提供更多指导。此种指导可以讨论改革的切实目标和阶段划分问题，特别是考虑到基金组织贷款安排的时间范围有限。也可以权衡进程导向型目标与结果导向型目标以及编制贷款附加条件目标和成果文件的各自的优缺点。
E. 基金组织参与的透明度
15. 虽然使用间接语言可能有助于解决敏感性问题，但大量地依赖此种语言可能会模糊工作人员的分析和政策建议。有时候，评估审查小组对其他国际组织、学术界、民间社会组织以及媒体的报告等外部信息来源进行平行审查有助于揭示基金组织在腐败问题的深层隐性参与。 [2] 不过，并非总是可以做到这一点，且在任何情况下都不应该是解释基金组织报告所必需的步骤。有时候，除了熟悉基金组织工作人员报告的语言和语气的“内部人士”之外，其他人可能很难“解释”工作人员报告。应该承认，使用特定和规范性的语言可能在一定程度上被解释为遵守《指导说明》中有关避免采取可能损害任何相关国内法律进程的行动或避免对具体争议案件发表评论的告诫。另外，在某些情况下，也可以策略性地使用特定和规范性的语言，以增加在敏感问题上对当局的影响力，从而帮助当局采纳基金组织的政策建议。不过，工作人员报告在更直接和更明确地讨论腐败相关问题方面，总体上还有非常大的空间，特别是在解释基金组织对腐败相关挑战的分析和诊断方面。如上所指，只有在更全面地增加透明度和完善治理的同时，才能恰当地设计拟议的解决方案。值得注意的是，尽管不清楚是反映了对使用直接了当的语言的态度的变化或总体参与方式的变化，长期以来，对“腐败”一词的明确提法也变化不小（见附件五）。 [3]
F. 基金组织参与上的一碗水端平问题
16. 审查小组提出了与基金组织在腐败问题上的参与有关的平等对待问题，即有类似情况的国家要得到类似的平等对待。待遇一致性原则并不意味着所有成员国都必须得到同样对待，而是说基金组织区别对待成员国的一切决定都必须以实施与基金组织所要开展活动的目标相关的标准为基础。基金组织在各国的参与程度应与所评估的腐败程度相对应。如果一个国家在某个时间点的优先关切高于他国（例如，即将发生货币危机），则可以在参与程度上有所差别。考虑到基金组织在贷款安排方面的参与比较集中，也可以预计在仅进行经济监督的国家和那些使用基金组织贷款的国家的参与程度方面有所差别。也就是说，审查明确指出，在那些腐败问题严重的国家，基金组织对于腐败问题的处理有所不同，这很难通过国家情况不同所以处理方式也有所不同这一说法来得以明确解释。工作人员在评估腐败的性质和程度、了解传导渠道以及区分参与的优先次序方面面临的上述挑战（见第71段）可以在很大程度上解释这种处理方式上的差别。如果能够在以上讨论的诸多领域提供补充指导，确保增加待遇一致性的工作将会得到进一步加强；即如何衡量腐败行为；如何评估其对宏观经济的影响；提出建议的性质等。
17. 根据《每三年一次监督审查》得出的关于基金组织在经济监督方面需要对成员进行平等对待的调查结论，基金组织在2016年制订了相应的政策框架，这一框架也可帮助解决在经济监督方面的这些关切。该框架明确规定了经济监督平等对待的各项原则，并重点关注“投入”问题。这些原则为分配资源提供了指导，以反映各国的单独或系统性的风险因素，并强调政策建议反映与国情相适应的合理且客观的分析。 [4] 目前正在实施的这些平等对待原则（包括涵盖腐败和治理问题）应该有助于更平等地对待这些问题。
G. 与其他机构的合作
18. 与其他机构特别是世界银行的合作对分享国情信息以及制定应对腐败风险的政策措施非常重要。每个机构的贡献将反映它们拥有相对专业知识的领域（见《补充文件》，《背景说明二》）。2004年审查指出，在贷款安排背景下开展的合作最有力，现在的情况仍然如此。也就是说，国别文件中关于这种合作的性质的明确信息相对缺乏。只有在反腐议程非常主动时，执董会文件有时会谈到与世界银行及一些区域性开发银行之间的合作。总之，似乎有与其他国际组织在这一领域进一步加强合作的空间。