发言稿

21世纪20年代：是苟安于温吞与动荡，还是去成就变革转型？

2024年4月11日

感谢你，弗莱德。感谢你的热情介绍，也感谢你和大西洋理事会工作人员主办这次活动。大西洋理事会与IMF一样，坚信通过对话和合作可以建设一个更加繁荣的世界。

除此以外，我们还拥有一些相同的基因。大西洋理事会的创始人之一、美国国务卿迪安·艾奇逊曾出席1944年布雷顿森林会议，这次会议宣告了IMF和世界银行的诞生。

艾奇逊后来在回顾自己多年的公职生涯时写道：“这个简单真谛就是：坚持良好政策是通向成功的唯一途径……”[1]。

如今这个世界，冲击变得更频繁，不确定性变得更高，我们比以往任何时候都更需要良好政策。政策选择将决定世界经济的未来走向。

它将决定人们如何回忆这十年——它在史书上是会成为“动荡不安的20年代”，一个经济命运动荡、日趋分化的时期；还是会成为“不温不火的20年代”，一个增长缓慢、民众不满的时期；抑或是成为“变革转型的20年代”，一个技术快速进步、造福人类的时期？

首先，让我来谈谈当前形势。

在我们即将于下周发布的《世界经济展望》中，大家将会看到：由于美国和许多新兴市场经济体经济活动强劲，全球经济增长略有加快；强劲的家庭消费和商业投资以及供应链问题的缓解起到了有益作用；通货膨胀正在下降。

世界经济之所以具有韧性，主要是由于过去若干年建立了稳健的宏观经济基本面，而当前强劲的劳动力市场和不断扩大的劳动力队伍也有所助益。劳动力供应势头强劲，在一定程度上得益于移民，他们在人口老龄化的国家发挥了尤其有益的作用。

总体而言，面对数据，人们禁不住会松一口气。我们成功避免了全球经济衰退和滞涨之苦——正如一些人预测的那样。

不过，目前仍然有许多问题让人担忧。

全球环境变得更具挑战性。地缘政治紧张局势加大了世界经济割裂的风险。正如我们在过去几年里认识到的那样，在这个世界上，我们必须居安思危，未雨绸缪。

以历史标准来衡量，全球经济活动乏力，而且自全球金融危机以来，经济增长前景日益疲软；这一现实情况发人深省。通胀未被彻底驯服。财政缓冲已经耗尽。债务水平正在上升，对许多国家的公共财政构成了重大挑战。 

此外，疫情带来的创伤尚未愈合。自2020年以来，全球产出损失约为3.3万亿美元，而最脆弱的国家过多地承担了这些成本。

而且，我们看到各组国家内部和之间的分化越来越严重。

在发达经济体中，美国由于生产率增长加速，出现了最强劲的经济反弹。而欧元区经济活动的恢复却缓慢得多，因为能源价格高企以及生产率增长大幅放缓带来的影响挥之不去。

在新兴市场经济体中，印度尼西亚和印度等国的经济表现较好。

但最显著的分化出现在低收入国家，经济创伤给这些国家带来了最为严重的影响。在这些国家之中，脆弱和受冲突影响的经济体背负着最沉重的负担。

在这一切背后，导致经济增长放缓的主要原因是生产率增长的显著和普遍放缓。我们的分析表明，发达经济体和新兴经济体的增长减缓有一半是这个因素导致的，而低收入国家的增长减缓则几乎全部可归因于这个因素。

因此，我们预计，全球经济增长的中期前景仍将远低于历史平均水平——仅略高于3%。

如果不进行调整，我们确实就将走向“不温不火的20年代”——一个经济增长低迷、令人扼腕叹息的十年。 

在这个关键时刻，政策制定者面临着一个选择。

他们固然可以逃避艰难抉择，尝试以不甚理想的政策蒙混过关。

但他们也可以另辟蹊径，即，遵照艾奇逊的建议，选择实施良好政策：果断处理通胀和债务问题；促进经济转型，提高生产率，实现包容性和可持续的经济增长。

我们需要的是“变革转型的20年代”。

但我们首先要做的是恢复价格稳定。

这是中央银行的任务。目前，很多国家的央行都在仔细斟酌一个重要政策选择：何时降息以及降息多少。

自从通胀率在2022年中期见顶以来，我们已经看到了良好政策能产生何种效果。2023年最后一个季度，发达经济体的总体通胀率为2.3%，而仅在18个月前还高达9.5%。新兴市场和发展中经济体的通胀率中位水平降至4.1%。

我们预计，这种趋势在2024年将会持续，为今年下半年主要发达经济体央行着手降息创造了条件。

不过，货币政策转向的步伐和时机会有所不同。部分央行、主要是较早解决了通胀问题的新兴市场的央行已经开始放松银根。但其他央行、主要是发达经济体的央行尚未采取行动。它们必须根据最新数据谨慎校准各自的决定。

在这个最后关头，央行维护自身独立性变得尤为重要。众所周知，在努力恢复价格稳定的过程中，政策可信度至为关键。

必要时，政策制定者必须抵制要求提前降息的呼声。如果过早放松政策，可能会导致通胀再次超出预期，甚至可能需要进一步收紧货币政策。而如果拖得太久，又可能会给经济活动“泼冷水”。

其次，现在是重建财政缓冲的时候了。

过去几年，我们一直主张实施财政政策约束，以支持央行抗击通胀。现在到了关注财政政策本身的时候了。财政缓冲已经耗尽，大多数国家的债务水平过高。

债务持续上升的趋势始于十多年前那个利率持续处于极低水平的时期。面对疫情大流行，各国必然需要采取前所未有的财政应对措施来保护生命和生计。于是，债务进一步飙升。

当前的利率水平比之当初高出很多，导致偿债成本增加。

除美国以外的发达经济体今年支付的公共债务利息平均将占政府收入的5%左右。

然而，低收入国家承受着最为沉重的偿债负担。它们支付的利息平均约占政府财政收入的14%——差不多是15年前水平的两倍。

对大多数国家来说，“软着陆”的前景和强劲的劳动力市场意味着眼下是采取行动实现债务可持续性并建立更强大的缓冲、从而应对未来冲击的最佳时机。

对一些国家来说，拖延根本不是一种选择：必须立刻开始整顿，以避免陷入债务困境。

就少数已经陷入债务困境的国家而言，也许有必要实施重组。二十国集团“共同框架”可以提供帮助。赞比亚刚刚确定了与债券持有人之间的协议，该协议是对该国与官方双边债权人商定的重组的补充——这是一个可喜可贺的成果！

我们必须汲取经验教训，以完善债务重组进程。在春季会议期间，我们将再次召开全球主权债务圆桌会议。此举旨在进一步明确不同债权人组之间的“待遇可比性”，以及为债务重组进程制定明确且可预测的时间表。

无论是贫穷国家还是富裕国家，做到财政审慎都是不容易的。在开展选举国家数目创下纪录的一年，在超乎寻常的不确定性和持续数年之久的冲击导致人们高度焦虑的时期，情况尤其如此。

事实上，我们的预测显示，对于超过三分之一的发达经济体和新兴经济体以及超过四分之一的低收入国家来说，赤字水平仍将过高，难以稳定债务。

因此，我们倡导各国采用可信的中期框架作为最终的“良好政策”选择。

我们还建议更加注重弥补税收漏洞、强化税收稽征，并提高公共支出的质量。各国在拥有更强的财政实力后，就能为社会最脆弱群体提供支持并投资建设更美好的未来。

这就涉及我要说的第三个优先事项：实施相关政策，重振经济增长。

改善经济增长前景对于提高生活水平和增强经济韧性至关重要。必须消除对经济活动的限制，创造机会促进生产率增长。

各项基础性改革（例如，加强治理、减少繁文缛节、提高女性的劳动力市场参与率、扩大资本获取渠道）都有用武之地。新兴国家和发展中国家如果有条不紊地实施一揽子改革，可在四年后将产出提高8%。

如果能够制定鼓励经济转型（加快绿色转型和数字转型）的政策，就可以取得更大成就。我们能否恰当处理这些事项，将决定当前十年能给未来留下什么。 

这对绿色转型尤其重要。我们推进绿色转型的速度对我们能否成功遏制气候风险具有重大意义。不过，向气候友好型经济的转变超越了风险管理的范畴。它为投资、就业和经济增长提供了巨大的契机。

我们已经见证了可再生能源、电动出行和生态系统恢复等领域转型投资所带来的经济、健康和环境效益。如今，在化石燃料上每花费1美元，就会在清洁能源上花费1.7美元；而五年前这一比率仅为1:1。但我们需要稳健的政策和制度来营造一种稳定可靠且鼓舞人心的投资环境，以及解决广泛的市场失灵问题。

技术进步会影响诸多经济部门——从制造业到医疗保健和金融服务业。我们一直在向新的数字经济过渡，如今，人工智能很可能会极大地加快第四次工业革命进程。

这带来了巨大的潜在利益，同时也带来了各种风险。IMF近期的一项研究表明，人工智能可能会对全球40%（如果是发达经济体，则高达60%）的就业岗位产生影响。它固然提高了劳动者的生产率，但也威胁到了一些就业岗位。投资发展数字基础设施和技能，以及投资建设强大的社会保障体系，将决定采用人工智能的速度及其对生产率的影响。 

无论是气候转型还是数字化转型，都需要全球协调一致开展工作，以管理风险和获取它们创造的收益。 

由此，我要说到最后一点——在关乎全球的政策上开展合作。

疫情、战争和地缘政治紧张局势已经改变了全球经济关系的规程。政策制定者寻求在效率与安全、成本考虑与供应链韧性之间实现一种平衡。有迹象表明，贸易关系正在重塑。

自从俄罗斯入侵乌克兰以来，政治距离遥远的阵营的经济体之间贸易增长率比政治距离相近的阵营的经济体之间贸易增长率放缓幅度高出2.4个百分点。

随着贸易流动改道，“连接国”可能会受益。不过，供应链正在延长，每一步都会有潜在的成本。

产业政策也被重新提上议程——新的分析显示，去年全球实施了2500多项政策干预措施。中国、欧盟和美国采取的措施几乎占总量的一半。

我们应当如何看待这些措施？

简而言之，如果正在解决某种市场失灵问题（例如，加速创新以应对气候变化带来的生存威胁），那么政府就有理由进行干预，包括利用产业政策进行干预。

如果不存在市场失灵问题，就需要保持谨慎。政府干预的理由就会弱得多。去年宣布或实施的部分措施并不总是明显与市场失灵相关。

IMF工作人员加强了这方面的工作，因为我们需要更多的数据、分析和对话来避免犯下代价高昂的错误。

广泛而言，我们主张扩大贸易和跨境投资流动，从而提高生产率，应对全球挑战。我们还主张更加关注如何在全社会范围内共享贸易和投资带来的惠益。我们必须避免重蹈覆辙——过去曾因忽视全球化对某些社会群体的负面影响而引发了对世界经济一体化的反对。

纵观历史，IMF过去一直是、并且未来仍将是传输良好政策的渠道以及开展经济合作的场所。

在如今这个风云变幻、动荡加剧的世界里，团结各国共同应对挑战并寻求机遇变得空前重要。 

当世界遭受疫情大流行和生活成本危机的打击时，IMF果断采取行动，为成员国提供了资金和政策支持。

我们还加大了工作力度，运用新分析、新伙伴关系和新工具来帮助各国应对气候变化和数字化转型等挑战。例如，我们在新的韧性与可持续性信托下，为18个国家提供了融资。

IMF也与各国一样，必须增强韧性以应对未来冲击。

为此，我们已经开始行动。

我们的成员国支持将我们的永久性贷款资源增加50%以及增强向最贫困的成员国提供资金援助的能力。

我们刚刚实现了建立自身资金缓冲的目标，能够为遭受国际收支冲击的国家提供一个可靠的支点。我们现在正将注意力转向如何更好地利用我们的资产负债表，确保我们能够继续有效地为成员国提供帮助。

请允许我以一种恰当的说法来结束今天的讲话。我们的资产负债表反映了成员国的集体资金实力，而即将于下周举行的IMF春季会议也体现了我们对合作和国际对话的集体承诺。

当各国齐聚华盛顿之时，我们将面对艾奇逊所谓的“根本性选择”：“是通过国际合作的方法来解决世界将要面临的问题……，还是……任由各国依靠自有资源和实力，单枪匹马独闯天下。”[2]

携手合作正是我们的良好政策选择。

这个选择将在世界各地带来民众所渴望的增长、就业和繁荣。

谢谢大家。

[1] 国务卿艾奇逊，《参与创造世界：我在国务院的岁月》（Present at the Creation: My Years in the State Department）（1969年）。

[2]“布雷顿森林体系在集体经济安全中的地位”，美国助理国务卿艾奇逊1945年3月23日在旧金山加州联邦俱乐部的讲话。