代表团的总结发言

中华人民共和国——澳门特别行政区： 2019年第四条磋商代表团工作人员总结声明

2019年2月25日

在博彩业和旅游业增长的推动下，澳门经济自2016年年中以来恢复扩张状态。风险偏于下行，主要是来自中国内地的风险。审慎宏观经济政策和高额储备为抵御冲击提供了强有力的缓冲。主要有三项政策重点。第一，扩大公共投资将支持实现经济多元化，同时，进一步实施有针对性的社会支出将提高经济包容性。第二，建立一个中长期财政框架将促进明智和高效地使用依赖于博彩业的财政资源。第三，钉住汇率制度继续有效服务于澳门特区，应通过相关支持性政策（包括审慎的财政政策、健全的金融部门和充足的储备）予以维持。除了支持经济多元化和满足社会需求外，这些政策重点还将减少外部失衡。

近期经济形势和政策

2016 年年中，经济恢复扩张。 在中国内地的经济形势变化导致来自高消费游客（贵宾）的外部需求减少之后， 2014-2016年，博彩和旅游业收入经历了负增长，但在2017年和2018年初，恢复强劲增长。2018年下半年，经济增长放缓，原因包括投资减弱，贵宾博彩收入减少，这与内地的去杠杆措施和中美贸易矛盾有关。2018年经济增长率估计为5.6%（2017年为9.7%）。在住房、食品和能源价格的驱动下，2018年通胀率有所上升。信贷在2018年继续扩张，贷款利率小幅上涨。随着经济反弹，房地产价格回升，但在2018年下半年维持不变。失业率仍然处在低水平。

财政刺激减少，出台相关措施以控制房地产市场风险，经济多元化工作继续推进。 随着经济回升，2017年和2018年的财政盈余增加，因此减少了财政刺激。鉴于住宅房地产价格上涨，2017年和2018年出台了有关措施以控制风险。一些领域的进展促进了经济多元化，包括：（1）近期在路氹城开发的填海土地以及新开通的港珠澳大桥，为大众博彩和非博彩旅游业提供支持；以及（2）特区政府在促进金融部门发展方面取得进展，包括为银行参与内地债券的发行和本地销售提供便利。

前景和风险

中期内，经济很可能温和扩张，同时出现财政盈余和对外经常账户顺差。 随着向大众博彩和非博彩旅游业发展的经济多元化工作取得进展，加上重要的中国博彩垄断地位，预计经济将在今后若干年内继续实现增长。

• 经济增速预计在2019年将达到5.3%，中期内仍将稳定保持在5%左右。尽管经济前景相比历史平均水平更为疲软，但波动性也有所下降。中期增长的主要驱动因素是旅游业，大众博彩和非博彩旅游业将进一步扩大，但贵宾博彩业增长将放缓，这与特区政府实现更稳定增长来源的经济多元化努力相一致。投资预计仍将乏力，尽管中期内会有所改善。投资的这种疲弱状态在一定程度上是由于博彩经营牌照即将到期。
• 财政。博彩业增长的放缓将导致税收收入减少，而人口老龄化和社会压力将使社会支出增加。总体而言，预计中期内将继续保持财政盈余（占GDP的百分比），尽管盈余规模将缩小。
• 国际收支。私人和公共储蓄预计将因博彩收入增长放缓而减少。总体而言，经常账户预计将继续保持顺差，私人和公共部门将进一步积累国外资产。

风险偏于下行，经济尤其面临来自中国内地的风险：

• 中国内地。澳门特区的小型开放经济非常容易受到内地经济、金融和政策变化的影响。由于多数旅游者来自内地，任何削弱这些旅游者境外消费能力的政策都将对澳门经济增长产生不利影响。内地开放博彩业或内地经济增长弱于预期也将对澳门经济增长造成不利影响。主要渠道包括，博彩收入受到冲击，投资减少以及银行部门对内地的敞口。
• 中美贸易矛盾。美国与中国内地之间的贸易矛盾可能对澳门特区产生显著影响，影响渠道包括，内地赴澳门旅游人数减少以及三家美国赌场经营者削减投资。此外，银行部门与全球贸易（包括与中国贸易）相关的投资将受影响。
• 美联储意外加息，全球金融环境急剧收紧。 鉴于澳元与美元的间接汇率联系，澳元相对于人民币可能升值，因此，澳门特区的竞争力可能被削弱，每名游客的博彩支出可能下降，尽管博彩收入过去经受住了汇率变动的影响。此外，信贷成本的大幅上升将导致投资项目减少，从而可能减缓银行资产负债表的扩张，并可能引起住房市场急剧降温。
• 博彩业竞争加剧。亚洲新兴的博彩中心可能将内地游客从澳门吸引到这些地方。
• 从上行方面看：经济多元化取得更快进展，进一步推动填海造地项目，可能将扩大非博彩旅游选择，帮助提高住房可负担性，从而促进经济可持续增长。

高额储备为抵御冲击提供了强有力的缓冲。 作为小型开放经济体，澳门自1999年回归中国和2012年放开博彩业之后，经济增长迅速。在这一经济扩张期间，审慎宏观经济政策使澳门积累了大量的财政和外汇资产（2017年分别为GDP的121%和40%），公共债务为零，为抵御冲击提供了强有力的缓冲。

经济政策重点

财政政策

中长期财政框架，包括主权财富基金

需要建立全面的改革议程，为审慎和高效地制定中长期财政政策提供支持。 澳门特区应建立一个中长期财政框架，审慎和高效地使用依赖于博彩业的财政资源。尽管财政空间充裕、财政储备高、没有公共债务，但财政政策决策在遵守《基本法》预算平衡保守要求的同时，具有高度的随意性。除了基础设施建设需求和社会支出方面的考虑外，老龄赡养率预期快速上升带来的关键长期支出压力将增加养老金和医疗支出。

建立一个中长期财政框架将有助于提高财政储备使用效率，同时有助于确保长期财政可持续性和代际公平。 该框架的主要支柱是中长期财政战略以及年度预算过程的中长期导向。中长期财政框架应包含一个逆周期框架（见下述），在中长期财政框架中分层制定财政目标以考虑必要的周期性调整。特区政府应着手编制长期财政可持续性报告。在这方面，可以借鉴澳大利亚和新西兰的做法。

澳门特区政府应确保将计划建立的主权财富基金纳入中长期财政框架。 政府计划在2019年建立主权财富基金，目标是推动澳门特区发展以及增强其稳定性和加强财政缓冲。主要考虑因素应包括：将主权财富基金纳入中长期财政框架和年度预算（包括通过运用明确但灵活的流入/流出规则）；根据《圣地亚哥原则》，采用清晰的管理指导原则和问责机制。

近期财政政策

明确的逆周期财政框架还将改善近期预算制定。 鉴于影响博彩业的外部条件会导致产出大幅波动，以及考虑到财政空间充足，建立更为正式的逆周期财政框架，以平滑私人需求的急剧波动，将有益于澳门经济。预算制定过程中具备明确的逆周期框架，包括宏观预测和经改进的财政结果估计，将有助于改进在实施可取的相机财政应对措施时的调整工作。重要的是，逆周期框架应纳入上述中长期财政框架。

在没有周期性需求的情况下， 2019 年财政刺激的预期减少是适当的，尽管如果受到中长期财政计划中重点支出的推动，政策态势可能更为扩张。 由于若干类别的预期支出扩张（包括社会支出）将在很大程度上被资本支出的减少所抵消，预计2019年财政刺激将减少。相机财政政策预计将为经济提供非常有限的支持。然而，如果从中长期财政框架的长期视角看，2019年进一步放松财政政策如果是由可取的、具有适当针对性的重点基础设施和社会支出所驱动，那么，这么做被认为是合适的。

社会支出方面的考虑。 由于经济增长迅速，澳门特区是世界上人均收入最高的地区之一。然而，澳门的不平等程度高于经合组织平均水平。在财政政策方面，应考虑增加有针对性的社会支出，以缓解分配方面的问题。住房可负担程度一直在下降，因此特区政府应加大力度增加弱势群体获得住房的机会。医疗和教育支出也相对较低，表明还存在空间有针对性地增加这些支出。此外，为了促进包容性，政府考虑将最低工资扩大到更多部门是值得欢迎的，但规模较小、无法承受更高成本的雇主可能需要一些援助。

金融部门政策和住房市场

银行体系的资产负债表继续显示该部门依然稳健，但有必要继续关注大额短期外债。 外资银行是金融体系的主体。银行体系规模大，因此应继续实施谨慎监管。然而，一些因素缓解了银行资产负债表的本地和外部风险。

• 本地业务在流动性和资产质量方面仍然强劲，这得益于私人部门杠杆程度较低。银行部门对博彩业的敞口依然较高，尽管博彩经营者的资产负债表依然稳健。
• 从银行部门资产负债表的外部业务看，外债规模很大，超过65%是短期外债，增加了融资风险。对这一风险起到缓解作用的因素是，银行的境外资产远远超过外债，使银行有更强的能力应对潜在提款，只要资产质量和流动性足够高。此外，澳门特区银行的外债有30%左右是对关联外国银行的负债，而外国银行对本地分支机构提供一定的支持。关于境外资产面临的风险，鉴于银行对内地敞口很大（约占境外资产的30%），澳门金融管理局 和中国人民银行最近在加强金融监管合作和计划建立信息交换系统方面所做的工作值得欢迎。

澳门金融管理局可以进一步促进采用金融科技。 可以采取措施进一步增强金融机构和金融科技公司的网络抗风险能力，加强监管科技以降低监管成本，并鼓励金融科技公司参与“监管沙盒”。加强跨境监管合作有助于防止监管套利和规避。在这方面，澳门金融管理局和中国人民银行最近开展的监管合作，包括就澳门特区的金融科技和移动支付监管开展协调工作，为进一步取得进展提供了机会。

在加强反洗钱 / 反恐融资方面采取的措施值得欢迎，应继续在这方面开展工作。 2016年，根据2012年修订后的国际标准对澳门特区的反洗钱/反恐融资框架进行了评估。评估报告确认了澳门特区在加强反洗钱/反恐融资框架方面取得的进展，包括在防范措施和博彩业监管方面，同时指出需要进一步改进相关工作。自实施评估以来，澳门特区加大力度限制博彩中介人的数量。可以通过提升监管框架来支持这一工作，促进对博彩中介人强有力的反洗钱/反恐融资控制。澳门特区在2017年采用了监控现金和不记名可转让票据跨境流动的监管框架，应确保其有效实施。

住房市场

随着经济在 2016 年年中开始回暖，住房市场强劲回升，但在 2018 年下半年，住房市场似乎在降温。 住宅房地产价格指数继2014年年中至2016年年中下跌后，2016年年中至2018年年中完全恢复（按实际价格算），尽管2018年下半年没有变化。虽然估计2018年住宅房地产价格依然低于趋势水平，但价格看来仍略微高估，特别是对于较小面积的住宅。

当前的住房市场宏观审慎政策态势和相关的财政措施看来大体适当。 2017年和2018年采取了以下措施：

• 出台新措施，通过控制需求缓解住房市场风险。2017年5月收紧了针对非首次购房者的贷款-价值比率限制。2018年2月，取消了对空置住房的房地产税免税规定，并针对购买非首套住宅房地产征收特别印花税。
• 另一方面， 2018年2月，澳门金融管理局放宽了对购买第一套住房的年轻人的贷款-价值比率限制，以促进提高住房可负担性，提振了这部分人群的需求。

特区政府应继续监测住宅房地产价格和近期住房市场措施的影响，因为相关措施往往存在滞后效应。进一步的行动应考虑市场状况的变化，包括最近经济增长减速和住宅房地产价格趋于平稳。一旦住宅房地产价格恢复强劲增长，可能给金融稳定带来风险，政府应考虑进一步采取收紧措施。

一套更广泛的政策应有助于提高住房可负担性，而继续增加住房供给是关键。 住房市场的明显降温是值得欢迎的，可能会有助于改善住房可负担性。然而，可负担性问题依然存在。为了缓解这一问题，除了最近采取的针对第一次购买住房的年轻人的措施外（这方面的宏观审慎政策可能无意地刺激了这部分市场需求并提升了价格），还应采取一套更广泛的供给政策。规划、分区和其他改革对供给和价格的影响有一段较长的时滞，而潜在住房需求预计将保持旺盛。因此，住房供给改革不应拖延。在政府最近增加住房供给的努力基础上，应制定相关计划，在一个透明的框架内推进监管政策，支持私人部门供给，促进针对性强的公共住房供给，包括通过增加基础设施支出。应实施协调的政府战略以促进公共和私人住房供给，包括城市规划框架和城市翻新计划，这有助于指导改革工作。在完成必要的环境、设计、交通和其他评估的同时，应加快相关程序。

实现经济增长来源的多元化

澳门特区政府制定了广泛的计划，通过降低经济对贵宾博彩业的依赖以提高经济增长的韧性。 澳门特区是“大湾区”区域合作计划的一部分，这一计划将澳门特区与香港特区和内地广东省连接起来。澳门特区政府将重心放在以下三个领域：（1）从高端贵宾博彩转向大众博彩；（2）从博彩旅游业转向非博彩旅游业；（3）促进金融服务业发展。这些领域已经取得一些进展，体现在贵宾博彩占博彩业的比重下降（从2013年的66%降到2019年1月的49%）。另外，有证据表明非博彩旅游业出现增长，原因包括新的港珠澳大桥起到的促进作用。最后，特区政府通过以下几个渠道重点促进金融部门发展：（1）中国与葡萄牙语国家之间的金融中介活动；（2）与内地债券发行的金融合作；（3）增加金融服务，如金融租赁和财富管理；以及（4）参与“一带一路”倡议。

应当在认真研究澳门特区比较优势的基础上制定经济多元化政策。 所有六个博彩经营牌照都将在2020年和2022年到期，因此，特区政府有机会进一步推进增长战略，并且应制定新的管理规定，为经营者扩大非贵宾旅游业提供更强有力的激励。此外，为了容纳大众市场和非博彩模式下的更多旅游者，应推进基础设施计划，以缓解供给侧瓶颈。其中一些领域涉及扩展娱乐、会展项目，酒店和零售，包括通过综合度假村和面向家庭的设施来实现扩容。关于金融部门政策，中国与葡萄牙语国家的联系是实现多元化的一个天然领域，但潜在收益取决于内地与葡萄牙语国家双边联系的程度。在内地的新投资有助于降低银行体系对博彩、旅游和其他国内活动的依赖，从而实现经济多元化，但鉴于内地已经占到澳门银行业外部资产的三分之一以上，投资应着眼于分散风险，例如，在不同的内地发行者和地区之间分散风险。如果金融服务的扩张能够促进建立离岸金融中心，那么应确保具备法人和信托机构透明度方面的高标准。此外，政策应促进培养受过高等教育的劳动队伍，确保教育体系能够提供金融服务所需技能，并在必要时吸引外国人才。在参与“一带一路”倡议方面，仔细分析澳门特区的特定潜在增长领域和保证项目高质量将非常重要。

对外部门的稳定

评估显示澳门特区的经常账户显著强于中期基本面和可取政策对应的水平，应扩大基础设施投资和社会支出。 2018年经常账户顺差估计为GDP的34%，低于2011年41%的峰值水平，但高于2015年的25%。假设博彩业垄断不是暂时的，根据这一假设评估得出的经常账户显著强于基本面和可取政策对应的水平。在2017年和2018年，实际有效汇率每年贬值0.9%，但自2018年7月以来每月都有所升值，这与人民币的贬值相一致，处于基本符合基本面和可取政策的评估水平。总体而言，评估认为结构性扭曲（包括投资瓶颈）和导致过度储蓄的政策（如社会支出低），而非汇率，是阻碍外部差额调整到均衡水平的原因。

钉住港元的汇率制度继续有效服务于澳门特区。 澳元自1977年以来一直钉住港元，1983年以来设定在1港元兑换1.03澳元的水平。钉住汇率提供了可信的名义锚，通胀预期基本得到有效锚定。这一成功在很大程度上得益于以下因素：稳步实施必要的、支持性的审慎财政政策；灵活的劳动力市场；流动性高、资本充足的银行部门；以及充足的储备。继续实施这些政策将维持对汇率制度的支持。

国际货币基金组织工作人员感谢澳门特区政府和其他方面的盛情接待以及坦诚和富有成效的讨论。