Курс на процветание зависит от поддержки международным сообществом мира как глобального общественного блага

Разразившийся в апреле кризис в Судане служит суровым напоминанием о далеко идущих последствиях вооруженного насильственного конфликта в сегодняшней интегрированной мировой экономике. Помимо причинения страданий народу Судана, полномасштабный конфликт еще более дестабилизирует данный регион. В соседних с Суданом странах, таких как Ливия, Центральноафриканская Республика, Чад, Эфиопия и Южный Судан, уже отмечаются конфликты, социальные волнения и отсутствие продовольственной безопасности.

За последнее десятилетие такие тенденции в Африке и на Ближнем Востоке усилились. Антагонисты могут быть разными: воинствующие экстремистские группы, отряды народного ополчения, повстанческие движения и частные наемники, например группа «Вагнер». Но последствия для людей и экономики одинаково губительны. Смертоносное насилие в государствах африканского региона Сахель к югу от Сахары, особенно в Мали и Буркина-Фасо, достигло пика в 2022 году, в результате чего 2,6 миллиона человек были вынуждены покинуть свои дома. Из-за конфликтов были закрыты тысячи школ и больниц.

Проведенный МВФ анализ показал, что конфликты и отсутствие безопасности могут привести к сокращению экономики в Сахеле в размере до 20 процентов. Считается, что 30 процентов стран Африки к югу от Сахары затронуты конфликтами, и ежегодный рост экономики, согласно недавно проведенному исследованию, был на 2,5 процентных пункта ниже, чем в мирных странах. Эти тенденции, как правило, ведут к задержке или создают препятствия для важнейших инвестиций в транспорт, электроэнергетику и цифровую связь, которым могли бы способствовать усилия по региональной интеграции, например, в рамках соглашения о создании Африканской континентальной зоны свободной торговли.

Судан — лишь одна из недавних горячих точек на фоне глобального усиления нестабильности и конфликтов, усугубляемых вторжением России в Украину. Если такая ситуация сохранится, то к 2030 году более 60 процентов бедного населения мира будет жить в нестабильных и затронутых конфликтами государствах. Чтобы положить конец этим тенденциям, будет крайне важно предпринять усилия в сферах безопасности, дипломатии и гуманитарной помощи. Поэтому международное сообщество должно расширять объем помощи и разрабатывать варианты финансирования, способствующие миру и стабильности как глобальным общественным благам, — институты, механизмы и результаты, которые приносят пользу не только одной группе стран и распространяются на текущее и будущие поколения.

Глобальные общественные беды

Данная ситуация еще больше осложняется, если принять во внимание явления, которые могут усугубить конфликт. Не все затронутые конфликтами страны являются нестабильными, но нестабильность государства — сочетание слабых экономических показателей, неэффективных институтов, плохого управления, крайней нищеты и ограниченных государственных услуг — часто является предвестником насилия. Нестабильным государствам труднее выполнять посредническую функцию в вопросах удовлетворения требований о безопасности, справедливости и инклюзивного роста. В результате создается впечатление, что, по сравнению с более стабильными странами, органы государственного управления не обеспечивают беспристрастного выполнения общественного договора и не обладают авторитетом и легитимностью. Такие тенденции часто провоцируют социальные волнения и насилие.

Нестабильные государства в большей степени уязвимы к таким внешним потрясениям, как инфляция цен на продовольствие, пандемии и риски, связанные с климатом. Приток беженцев может означать не только краткосрочное давление на бюджет, но и долгосрочные последствия для экономики. Если институциональный потенциал для координации политики неэффективен, сохраняется нерациональное распределение ресурсов на рынке труда, и страны не могут воспользоваться преимуществами, которые можно извлечь из иммиграции. Молодежь может привнести творческий потенциал и дух предпринимательства в частном секторе. Но в нестабильных государствах молодежь часто не имеет работы, образования и не получает подготовки. Это особенно относится к молодым женщинам, которые также подвергаются гендерному насилию.

Таким образом, наиболее уязвимым странам приходится бороться с несколькими кризисами одновременно, что накладывает дополнительную нагрузку на уже используемый по максимуму потенциал по преодолению трудностей. Их устойчивость уже низка, и при этом они сталкиваются с новыми испытаниями. Например, сложные последствия изменения климата в отсутствие адаптации могут еще больше усилить факторы, способствующие нестабильности.

Когда страны терпят крах, возникает повсеместная цепная реакция. Конфликты и нестабильность государств представляют собой глобальные общественные беды в противоположность глобальным общественным благам, поскольку они наносят ущерб многим группам стран на протяжении нескольких поколений.

Нестабильность, конфликты и связанные с ними вторичные эффекты можно считать, как говорят экономисты, «неисключаемыми», то есть каждый человек в пострадавшей стране испытывает прямые или косвенные последствия. Их также можно рассматривать как «неконкурентные»: когда в одной стране царствует нестабильность или разгорается конфликт, это не значит, что то же самое не может произойти в других странах. Обычно такая цепная реакция и происходит.

По оценкам Организации Объединенных Наций, для оказания поддержки 339 миллионам людей во всем мире, пострадавших от конфликтов и стихийных бедствий, в этом году потребуется гуманитарная помощь на сумму 51 млрд долларов США. Их судьба неразрывно связана с судьбой людей в более благополучных странах. Чтобы изменить курс, мы должны извлечь уроки из прошлого и признать, что глобальные тенденции к нестабильности и конфликтам требуют смирения и реализма. А затем мы должны подумать о том, как наиболее эффективно содействовать установлению мира и стабильности как глобальных общественных благ.

Повестка дня в области мира и стабильности

К числу глобальных общественных благ относятся устойчивость к пандемиям, защита окружающей среды и обеспечение глобальной финансовой стабильности. Но в основе лежат мир и стабильность. В условиях нестабильности и конфликтов правительства, международные организации, частный сектор и граждане не могут идти вперед к достижению общих целей. Конфликты приводят к фрагментации и регрессу в торговле, потоках капитала и миграции, а также подрывают сотрудничество между странами.

Лидеры и правительства несут основную ответственность за обеспечение того, чтобы государства и общества не становились жертвами нестабильности и конфликтов. В таких ситуациях одну из ведущих ролей часто играют гуманитарные и миротворческие организации. Однако ни деятельность по предотвращению конфликтов, ни долгосрочная стабильность не являются устойчивыми без поддержки и долгосрочного участия международных финансовых организаций (МФО). Такие организации, как Всемирный банк, Международный валютный фонд и другие МФО, располагают уникальными возможностями для работы над экономическими аспектами нестабильности и конфликтов. Поскольку ни одна страна не застрахована от глобальных общественных бед, для устранения коренных причин, которые зачастую кроются в сферах экономики, политической экономии и управления, требуется сочетание глобального организационного потенциала, четкого анализа и широкомасштабного финансирования.

Какие виды мер могут способствовать миру как глобальному общественному благу? Сегодня конфликты длятся в среднем 30 лет — в два раза дольше, чем в 1990-х годах, — потому что их урегулирование путем переговоров часто не устраняет коренные причины. Поэтому принимаемые меры должны быть сосредоточены в первую очередь на программах по предупреждению конфликтов и проектах, помогающих укрепить институты, экономику и местные сообщества. Традиционных программ по борьбе с бедностью и развитию недостаточно в условиях, когда значительная часть населения лишена доступа к власти, экономическим возможностям и безопасности.

Консультации по вопросам экономической политики и проекты в области развития должны способствовать распространению в отстающих регионах таких государственных услуг, как здравоохранение и образование. Это позволит устранить длительное недовольство, из-за которого растет недоверие к государству. Изменения в управлении могут способствовать восстановлению доверия и мобилизации внутренних доходов за счет улучшения управления природными ресурсами и обеспечения того, чтобы государственные ресурсы приносили пользу большей части населения, а не только немногим представителям элиты.

При высоком риске возникновения конфликта целевые программы социальной защиты и воздействие экономической политики на уязвимые группы населения могут сыграть свою роль в предотвращении социальных волнений. Экономические выгоды должны распределяться на широкие слои населения, чтобы избежать политики раскола и неравенства и укрепить доверие к директивным органам. Это особенно актуально в случае конфликтов внутри страны, когда перерастание первоначальных искр недовольства в насилие может занять годы и когда может появиться возможность для дальновидных действий. Международные финансовые организации призваны сыграть ключевую роль в содействии разработке программ для устранения основополагающих причин нестабильности и смягчению зарождающихся кризисов.

В случае вспышки крупномасштабного насилия МФО должны продолжать участвовать в работе по предотвращению распада государства и смягчению экономических последствий конфликта. Такие организации могут содействовать предоставлению базовых услуг наиболее уязвимым слоям населения и осуществлять деятельность по развитию технического потенциала на низовом уровне для поддержания функционирования центральных банков и платежных систем. Эти системы имеют важное значение для гуманитарных организаций, направляющих помощь, и для функционирования частного сектора, который может быть особенно устойчивым во время кризисов.

А что можно сказать по поводу стран, затронутых такими вторичными эффектами конфликтов, как беженцы? Три четверти стран, принимающих большое количество беженцев, являются странами с низким и средним доходом. По данным Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, по состоянию на конец 2022 года во всем мире было рекордное число насильственно перемещенных лиц — 108 миллионов. Правительства должны удовлетворять потребности своего собственного народа и находить способы эффективной интеграции вновь прибывших. Поступая таким образом, они обеспечивают глобальное общественное благо в другой форме. Но эта работа стоит дорого, и международное сообщество доноров должно разделить расходы. Уроки, извлеченные из последних нововведений, показывают, как можно направить поддержку государству и частному сектору. Одним из наиболее эффективных средств социальной интеграции является создание рабочих мест.

Стимулирующее финансирование

Потенциальные механизмы поддержки мира и стабильности в качестве глобальных общественных благ могут быть основаны на предыдущих нововведениях, призванных помочь странам со средним доходом решать вопросы, связанные с беженцами. В качестве примера можно привести Глобальный механизм льготного финансирования (ГМЛФ), созданный в 2016 году, чтобы помочь Иордании и Ливану справиться с потоком сирийских беженцев, при поддержке Германии, Дании, Канады, Нидерландов, Норвегии, Соединенного Королевства, США, Швеции, Японии и Европейского союза. Используя донорские гранты, ГМЛФ снизил стоимость заимствований для этих двух стран со средним доходом. Каждый доллар в виде донорских грантов позволил получить 7 долларов в виде льготных кредитов.

Страны часто не решаются занимать средства и брать на себя долги ради беженцев. Снижение стоимости кредитов может способствовать уменьшению этой нерешительности. С момента создания ГМЛФ Колумбия и Эквадор также использовали свои ресурсы в ответ на вынужденную миграцию из Венесуэлы. ГМЛФ продемонстрировал свою гибкость, незамедлительно оказав поддержку Молдове, когда она приняла беженцев из Украины. Этот механизм становится все более актуальным по мере того, как все больше стран со средним доходом пытаются преодолеть последствия конфликтов. Он может быть расширен для финансирования таких профилактических мероприятий, как программы развития и внесение в политику изменений, которые снижают нестабильность и риски конфликтов.

ГМЛФ имеет два основных направления деятельности: предоставление льготного финансирования странам со средним доходом, обеспечивающее глобальное общественное благо, и стимулирующая роль, которая заключается в семикратном увеличении объема грантов для выделения недорогих кредитов. Тем не менее три других аспекта данного механизма позволяют извлечь важные уроки в деле содействия глобальным общественным благам.

Во-первых, ГМЛФ устраняет разрыв между гуманитарной помощью и помощью в целях развития. Во-вторых, он направлен на повышение устойчивости принимающих стран и поддержку принимающих сообществ, а не только беженцев. Например, участие Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев позволяет проводить более углубленный обзор таких мер политики, как право на труд или доступ к услугам. В-третьих, он создает для банков развития, таких как Европейский банк реконструкции и развития и Исламский банк развития, платформу для улучшения координации на уровне стран.

В дополнение к новаторским механизмам финансирования масштабы финансирования должны быть соизмеримы с потребностями пострадавших стран. В 2016 году Ирак столкнулся с двойным кризисом: падением цен на нефть и ростом расходов на обеспечение безопасности в ходе борьбы с Исламским государством Ирака и Сирии (ИГИЛ). Привлечение 500 млн долларов США в виде донорских гарантий от Соединенного Королевства и Канады позволило ему получить кредит Всемирного банка в размере 1,5 млрд долларов США. Только в этом году гарантии финансирования от Группы семи, Европейского союза и других доноров были использованы для оказания Украине поддержки со стороны МВФ в решении проблем платежного баланса и восстановлении внешней жизнеспособности после вторжения России. Хотя такие гарантии являются эффективным способом увеличения финансирования стран, обеспечивающих глобальное общественное благо, гарантии, позволяющие частному сектору осуществлять инвестиции в нестабильных и затронутых конфликтами государствах, также имеют важное значение. В качестве примера можно привести гарантию, предоставленную Сомали Многосторонним агентством по инвестиционным гарантиям Всемирного банка в январе 2023 года для содействия инвестициям в возобновляемые источники энергии.

Дальнейшие действия: активизация усилий по предотвращению конфликтов

Насилие оказывает пагубное воздействие на благосостояние людей и экономики не только в нестабильных государствах с низким доходом. Новое исследование Всемирного банка показало, что конфликты наиболее интенсивны в странах со средним доходом, особенно на Ближнем Востоке и в Северной Африке. До вспышки насилия Ирак, Ливия и Сирия, которые пострадали от крупномасштабных гражданских войн, были странами со средним доходом. Помимо гибели людей насилие вызвало глубокую рецессию, привело к росту инфляции, нарушило торговлю и ухудшило финансовые условия. Это огромные проблемы, которые требуют уверенного руководства в самих странах, а также более активной поддержки со стороны международного сообщества, особенно с учетом того, что многие уязвимые страны также подвержены риску долгового кризиса. Содействие миру и стабильности в качестве глобальных общественных благ может снизить вероятность таких трагедий.

Важно, чтобы международные финансовые организации в рамках своих мандатов поставили мир и стабильность во главу угла глобальной повестки дня в области общественных благ путем следующих мер:

• Расширение помощи со стороны международного сообщества с уделением особого внимания предотвращению конфликтов. В прошлом году Африканский банк развития обновил свою стратегию в отношении нестабильных государств, а Европейский инвестиционный банк принял свою первую аналогичную стратегию. С 2020 года подобные шаги предприняли Всемирный банк и Азиатский банк развития. Эти стратегии нацелены на адаптацию участия и деятельности МФО к проявлениям нестабильности и конфликтов в конкретных странах. Аналогичным образом, стратегия МВФ направлена на оказание нестабильным и затронутым конфликтами государствам поддержки в целях достижения экономической стабильности, повышения устойчивости и содействия инклюзивному росту. Эти принципы также лежат в основе подходов доноров, направленных на укрепление потенциала участия в миротворческой деятельности и предотвращения насильственных конфликтов до их начала, например, Закон о нестабильности в мире США. Экономические реформы и политика в области развития должны быть адаптированы таким образом, чтобы способствовать уменьшению нестабильности и рисков конфликтов.
• Увеличение объема льготного финансирования. С начала пандемии МВФ уже взял на себя обязательство предоставить 24 нестабильным и затронутым конфликтами странам финансирование на сумму 39 млрд долларов США. В настоящее время он работает над обеспечением достаточного финансирования Трастового фонда на цели сокращения бедности и содействия экономическому росту для оказания помощи странам с низким доходом, многие из которых страдают от нестабильности и конфликтов. Для оказания поддержки таким странам также требуются гранты и стимулы к предотвращению конфликтов. Новаторские механизмы, разработанные на основе уроков, извлеченных из таких инициатив, как ГМЛФ, могут быть расширены и далее.
• Формирование широкой коалиции гуманитарных, миротворческих организаций и организаций развития. Такие усилия зародились в ходе преодоления кризиса COVID, борьбы с наступающим изменением климата и принятия мер в ответ на вынужденное перемещение людей. Но сейчас они необходимы больше, чем когда-либо, чтобы обеспечить согласование программ в целях достижения мира и стабильности.

Помимо помощи в сфере дипломатии, безопасности и гуманитарной помощи, нестабильные и затронутые конфликтами страны нуждаются в расширенной поддержке при меньших затратах, а также в консультациях по экономической политике и программах, направленных на предотвращение конфликтов и обеспечение устойчивости. Оказание поддержки нестабильным и затронутым конфликтами государствам, где в будущем будет проживать большинство людей, находящихся в состоянии крайней нищеты, и продвижение вперед в рамках глобальной повестки дня в области общественных благ взаимно дополняют друг друга. Прочная основа для сокращения бедности и обеспечения экономического роста в поддержку нестабильных и затронутых конфликтами государств является важнейшим глобальным общественным благом.

ФРАНК БУСКЕ заместитель директора Института профессионального и организационного развития МВФ и координатор по взаимодействию МВФ с нестабильными и затронутыми конфликтами государствами.

Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и не обязательно отражают политику МВФ.