Спустя 80 лет после Бреттон-Вудской конференции МВФ должен повысить профессионализм и снизить политизированность своих решений.
Если бы МВФ еще не существовало, нам пришлось бы его изобрести. После двух катастроф, какие происходят раз в столетие, — пандемии и мирового финансового кризиса, — страны брали огромные займы, чтобы помочь выжить своему населению и институтам. По мере того как на планете теплеет и появляются новые патогенные организмы, возникают угрозы дополнительных потрясений. Между тем, повышение барьеров для торговли и инвестиций мешает обычным механизмам преодоления разрыва в распределении возможностей между стареющими индустриальными странами и молодыми развивающимися экономиками. Этот растущий разрыв подталкивает миллионы мигрантов бесстрашно преодолевать густые джунгли и открытое море, чтобы обосноваться в развитых странах, что в свою очередь усиливает призывы к отказу от глобальной интеграции.
Для более эффективного преодоления этих трудностей нам необходим МВФ, который будет направлять страны в сторону мер экономической политики, поддерживающих справедливый международный обмен товарами, услугами и капиталом, и дополнять Всемирную торговую организацию, подчеркивая вред от отсутствия такого обмена. Кроме того, Фонд должен выражать независимое мнение по поводу мер национальной политики, особенно тех, которые угрожают макроэкономической стабильности страны, а также выступать в качестве кредитора последней инстанции для стран, которые теряют доверие рынков. К сожалению, несмотря на существование МВФ, его устаревшая структура не позволяет Фонду выполнять все эти функции.
Легитимность
МВФ требуется легитимность, чтобы удовлетворять потребности своих государств-членов. Фонд был создан, когда США были единственной сверхдержавой, наделенной экономической мощью, которая в значительной степени позволяла им не ввязываться в споры и давала возможность быть заслуживающим доверия, в основном беспристрастным, контролером за исполнением правил, регулирующих обмен. Другие страны не возражали против их права накладывать вето на ключевые решения или осуществления ими контроля, вместе с союзниками в лице Канады и Западной Европы, за назначениями на руководящие должности и операционными решениями. До недавнего времени этот западный альянс оставался в значительной степени неоспоримым. В период расцвета этого альянса в годы холодной войны Советский Союз (и его страны-сателлиты), хотя и был военной сверхдержавой, в экономическом отношении все же оставался карликом и в значительной степени находился вне системы международной торговли. На пике своего могущества в конце 1980-х годов Япония, будучи значимой экономической державой, была слишком зависима от США, чтобы бросить вызов их гегемонии, более того, сегодня она фактически является частью западного альянса. Контроль со стороны Запада был оспорен лишь недавно в связи с подъемом Китая, который становится как экономической, так и военной сверхдержавой.
Конечно, жалобы на недостаточную представленность стран, не входящих в западный альянс, нарастали в течение некоторого времени. Квоты государств-членов МВФ представляют собой их права голоса и сумму их подписных взносов в Фонд. Максимальный размер заимствований, который страна может сделать у МВФ при различных обстоятельствах, также пропорционален ее квоте. Квота Японии в 6,47 процента превышает квоту Китая в 6,4 процента, несмотря на то, что экономика последнего в настоящее время более чем в четыре раза больше. Аналогичным образом, квота Индии меньше, чем у Соединенного Королевства и Франции, хотя ее экономика обогнала по размеру обе страны. Сегодня трудно найти обоснование такой недостаточной представленности, кроме желания западного альянса удержать власть.
Аргумент в пользу перераспределения квот
МВФ нуждается в признанной легитимности и надлежащем управлении не только для того, чтобы облегчить обсуждение правил и беспристрастно обеспечивать соблюдение этих правил, но и для того, чтобы он мог решать, как правильно использовать свои ресурсы. Есть причины, по которым западный альянс больше не соответствует поставленным задачам.
К сожалению, опасения США по поводу того, что их обгонят в экономическом и, в конечном счете, военном отношении, в сочетании с сокращением их бюджетных возможностей, означают, что их внутренняя политика смещается в сторону усиления изоляционизма. США постепенно превращаются из арбитра, который в целом руководствуется идеей о том, что открытость идет на пользу всем, в игрока, который стремится к открытости на своих собственных условиях. Тем не менее они по-прежнему хотят играть роль арбитра в таких организациях, как МВФ. Кроме того, в политическом плане любому правительству США или Европы очень трудно отказаться от каких-либо полномочий, которыми оно располагает, независимо от того, насколько их сохранение снижает эффективность МВФ.
В условиях ограниченных бюджетных возможностей во всем мире МВФ все чаще вынужден кредитовать проблемные страны без дополнительной поддержки со стороны западного альянса. Поскольку потенциальные убытки по кредитам МВФ в краткосрочной перспективе не видны на балансе ни одного правительства, а западный альянс несет лишь часть возможных потерь (пропорционально своей доле квоты), возникает соблазн использовать ресурсы МВФ для оказания помощи друзьям или соседям, которые в ней нуждаются, даже если кредитование экономически нецелесообразно. Несмотря на то что в кредитовании МВФ всегда присутствовала политическая составляющая, у МВФ было больше возможностей разработать успешную программу экстренной помощи и обеспечить погашение выданного займа благодаря внешней помощи со стороны западного альянса. Например, в 1994 году США внесли значительный вклад в пакет экстренной помощи пострадавшей от кризиса Мексике. Возможно, МВФ все чаще придется действовать в одиночку, в то время как западный альянс будет осуществлять контроль, имея на кону гораздо меньше собственных средств.
Наконец, сам западный альянс слабеет. У администрации Дональда Трампа были серьезные торговые разногласия с Канадой и Западной Европой, и не исключено, что по мере изменения политического состава правительств в альянсе будет все меньше и меньше согласия по поводу экономического направления. Это может привести к непредсказуемости процесса принятия решений, если альянс по-прежнему будет контролировать МВФ.
Квоты и надзор
Если на западный альянс нельзя будет положиться в плане продолжения обеспечения надлежащего управления, то вопрос о перераспределении квот в МВФ на основе относительного размера экономики страны обретает еще большую значимость. Однако это также может иметь непредвиденные последствия. Учитывая фрагментацию в мире вследствие геополитических разногласий, сможет ли гипотетический альянс, сосредоточенный вокруг Китая, блокировать займы странам, имеющим тесные связи с западным альянсом, или наоборот? Разве нарушение функционирования управления лучше, чем полный паралич?
Возможно, именно поэтому реформа квот должна сопровождаться изменениями в управлении деятельностью МВФ: Исполнительный совет больше не должен проводить голосования по каждому операционному решению, включая каждую программу кредитования. Вместо этого независимое профессиональное руководство должно принимать операционные решения на благо мировой экономики. Члены Исполнительного совета должны ставить общие цели и периодически проверять, достигаются ли они, возможно, с помощью Независимого отдела оценки. Другими словами, исполнительным директорам следует уделять внимание вопросам управления в той же мере, что и членам советов директоров корпораций. Им следует устанавливать полномочия, назначать и изменять руководство, а также контролировать общие результаты деятельности, оставляя повседневные решения руководству.
Иными словами, чтобы избежать паралича, нужно передать процесс принятия решений профессионалам и устранить его политизированность. Когда МВФ был учрежден, Джон Мейнард Кейнс, опасаясь чрезмерного влияния США, хотел создать нерезидентный совет. В послевоенный период, когда междугородняя связь была дорогостоящей, а поездки, в основном на пароходах, занимали много времени, это означало наличие неисполнительного совета и уполномоченного руководства. Инициатива Кейнса была отвергнута представителем США на переговорах в Бреттон-Вудсе Гарри Декстером Уайтом. Настало время вернуться к рассмотрению идеи Кейнса, но, учитывая улучшения в сфере коммуникаций и транспортного сообщения, прямо потребовать, чтобы нерезидентный совет решительно не был задействован в операционной деятельности Фонда.
Совет будет избирать высших должностных лиц на основе того, какие кандидаты пользуются наиболее широкой поддержкой, а не предоставлять отдельным странам или регионам право назначать их. Такой процесс неизбежно будет носить политический характер, но пока совет устанавливает некоторые основные требования к назначаемым лицам, политическая составляющая будет помогать формировать консенсус в отношении кандидатов, обеспечивая эффективность их работы.
Новое против старого
Политические препятствия на пути радикальной реформы МВФ значительны, включая маловероятную готовность доминирующих членов МВФ уступить власть, если они увидят, что это потенциально указывает на их политическую слабость внутри страны. Государствам-членам гораздо проще предпринимать постепенные шаги, такие как недавний пересмотр квот, и убеждать себя в том, что это и есть прогресс. В дальнейшем трудные решения могут быть переданы следующему правительству и неизбежно снова отложены. Если в будущем ситуация будет развиваться именно так, то организация продолжит существовать, но будет пользоваться меньшей легитимностью и меньше отвечать потребностям мира. МВФ по-прежнему будет представлять ценность для развивающихся стран, но будет иметь значительно меньшее влияние, когда речь идет о помощи в адаптации мировой экономики.
Если квоты действительно изменятся и будут отражать экономическую мощь без каких-либо других изменений в системе управления, у Китая в итоге может оказаться самая большая квота. Тогда, в соответствии со Статьями соглашения МВФ, штаб-квартира Фонда должна будет переехать в Пекин. Политизация, которой опасался Кейнс, продолжится, но, возможно, с новым набором политических игроков и правил, а также с новым набором недовольных и отчужденных стран.
Однако если государства-члены одновременно проведут реформу квот и управления, независимый МВФ сможет объединить раздробленный мир в ключевых вопросах. Для того чтобы быть приемлемыми для остальных, такие всеобъемлющие реформы должны произойти в ближайшее время, иначе остальные вполне могут счесть это попыткой западного альянса удержать какое-то влияние как раз тогда, когда влияние наконец меняется.
Реформированный МВФ может помочь определить новые правила международного обмена, например, изложив предварительный список вопросов, подлежащих обсуждению, с учетом изменений в мировой экономике. Принимая во внимание сложность этих вопросов, небольшая группа стран могла бы объединиться для проведения первоначальных переговоров в рамках многосторонних консультаций. Если МВФ будет пользоваться достаточно широким доверием, он сможет сформировать эти новые правила и обеспечить их соблюдение. Кроме того, он сможет усовершенствовать свою аналитическую работу и более эффективно консультировать страны по вопросам макроэкономической и внешнеэкономической устойчивости, одновременно более эффективно предоставляя займы, чтобы вернуть страны к намеченному курсу.
Спустя 80 лет после Бреттон-Вудской конференции мир должен решить, следует ли реформировать МВФ, с тем чтобы более эффективно взаимодействовать с государствами-членами и решать их проблемы, или бездействовать и позволить Фонду исчезнуть.
РАГУРАМ РАДЖАН — профессор Школы Бута Чикагского университета, ранее занимал пост управляющего Резервного банка Индии и экономического советника в МВФ.
Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и не обязательно отражают политику МВФ.
