Министр финансов аль-Иссисс размышляет о том, как его страна вопреки всем трудностям начала проводить превентивную и прогрессивную налогово-бюджетную политику

Когда я поступил на службу в Министерство финансов в ноябре 2019 года, мы наивно полагали, что нашей самой трудной задачей будет провести бюджет через парламент (и это действительно было нелегко). На фоне стагнирующей программы в рамках механизма расширенного кредитования (ЕФФ) наши отношения с МВФ также оставляли желать лучшего. Нам казалось, что после того, как эти две проблемы будут решены, дела пойдут более гладко.

Но мы даже не подозревали, что нас ожидало. К марту 2020 года мы приняли бюджет и договорились о новой программе ЕФФ, построенной на совершенно иных принципах. В рамках этой программы, подготовленной нашими отечественными специалистами, вместо повышения предельных налоговых ставок мы стремились расширить налоговую базу. Мы также намеревались обеспечить дисциплину в отношении первичного дефицита, но не в ущерб системам социальной защиты или экономическому росту. Поначалу мало кто верил, что нам удастся решить эти задачи; вера в наш успех упала еще сильнее, когда один за другим нас настигли три «черных лебедя»: COVID-19, российско-украинский кризис и глобальная стагфляция.

Сегодня все крупные рейтинговые агентства признают макрофискальную и денежно-кредитную стабильность Иордании. Более того, установленная сумма подписки на еврооблигации Иордании, выпущенные в апреле 2023 года, была превышена в шесть раз. Нам предстоит еще долгий путь, однако стоит подумать о том, как мы достигли таких результатов.

Когда я работал в сфере образования, мы вели дискуссии о бюджетных стратегиях и структурных основах, предлагаемых МВФ. Однако для разработчиков экономической политики в основе управления бюджетными рисками лежат не аккуратные математические уравнения или эконометрические модели, а политическая экономия, связанная с принятием ответственности за проведение реформ и их адаптацией к условиям конкретной страны. Для начала рассмотрим шаги, которые мы для этого предприняли, а затем проанализируем, какие слабые места международных финансовых организаций удалось выявить в результате этого процесса и какие меры можно предпринять для их устранения.

Возврат к эффективным реформам

Во-первых, мы перестали полагаться на готовые прогнозы и вместо этого провели в 2018 и 2019 годах собственный анализ имеющихся данных. После глубокого изучения причин наших бюджетных трудностей мы рассмотрели вопрос о том, какие реформы помогут достичь справедливой макроэкономической стабильности. Предыдущие потрясения в регионе, размер которых составил 44 процента нашего ВВП, привели к росту наших уровней дефицита и долга. Эти потрясения, в том числе закрытие наших границ из-за конфликтов в соседних государствах, нарушение энергоснабжения и приток сирийских беженцев, доля которых почти в одночасье достигла 20 процентов нашего населения, оказали значительное воздействие на бюджет страны. Но когда мы сместили фокус с острой потребности в принятии разовых мер, Иордания смогла определить благоприятное сочетание постепенного увеличения налоговой базы, проведения антициклических реформ, направленных на стимулирование роста, расширения адресных систем социальной защиты и управления обслуживанием долга. Наш новый подход на основе фактических данных вызвал доверие МВФ и позволил нам оспорить стандартный метод на основе косвенного налогообложения, сокращения субсидий и снижения проциклических расходов.

Наш подход заключался в выполнимой, но амбициозной ревизии, уникальной для Иордании. В области доходов вместо повышения предельных ставок мы активизировали борьбу с уклонением и уходом от уплаты налогов (в действительности мы понизили ставки налога с продаж на товары первой необходимости в бюджете на 2020 год, чтобы сигнализировать смену курса, а затем снизили и унифицировали наши таможенные тарифы в 2022 году). Мы сосредоточили наши усилия на повышении эффективности и справедливости сбора налогов. Мы закрыли налоговые лазейки с помощью законодательных изменений, например в области трансфертного ценообразования, унифицировали налоговое администрирование по всей стране, приняли решительные меры против уклонения от уплаты налогов и привели в соответствие ставки, чтобы ограничить возможности арбитража по нескольким категориям товаров. В области расходов мы повысили адресность мер, одновременно расширив системы социальной защиты, попытались погасить просроченную задолженность и впервые за многие годы увеличили капитальные расходы.

Вторым шагом стало укрепление доверия за счет достигнутых результатов. Стратегия мобилизации доходов приносит свои плоды: в 2022 году Иордания выполнила свой годовой план по подоходному налогу уже к августу; в первом квартале 2023 года внутренние поступления в бюджет возросли на 9,1 процента по сравнению с тем же периодом предыдущего года — в основном за счет налогов на доходы и прибыль. Благодаря более высоким, чем ожидалось, внутренним доходам бюджетная дисциплина страны в 2022 году обеспечила уровень первичного дефицита, который превзошел целевой показатель, установленный в рамках программы МВФ. Нельзя сказать, что план был выполнен идеально, однако вместо повышения ставок для рядовых граждан мы добились того, чтобы те, кто могут позволить себе платить налоги, платили свою справедливую долю. Положительный эффект от роста доходов был ощутимым, как и последовавшее за ним повышение социальной стабильности. Это пример продуманной политики, которая хороша сама по себе и эффективность которой растет по мере ее расширения.

Третий шаг заключался в обеспечении гибкости и концентрации на общей картине. В министерстве финансов нашей основной целью остается макроэкономическая стабильность, но контекст имеет значение, и контекст поддается адаптации. Так, наша программа с МВФ стала одной из первых программ, предусматривающих поправку на COVID-19 и другие адаптивные элементы. В результате Иордания достигла поставленных целей по программе ЕФФ досрочно — в июне 2023 года.

Однако выживать в рамках существующей глобальной системы не значит процветать: перед Иорданией стоит множество долгосрочных трудных задач. Так, рост процентных ставок в мире означает, что наши доходы от подоходного налога идут на покрытие растущих затрат на обслуживание долга, а не на повышение качества государственных услуг. Я считаю, что бремя ответственности лежит на МВФ, который должен продолжать играть ведущую роль в адаптации финансовой системы к глобальным изменениям. Приведу несколько предложений.

Определение ориентиров для МВФ

Наши международные финансовые организации восстали из пепла Второй мировой войны. Поэтому сама их концепция является реактивной, а не упреждающей. Эти организации часто мобилизуют ресурсы для стран только после того, как возник шок, что влечет за собой рефлекторное «тушение пожара», а не структурные меры, превентивно повышающие устойчивость. Правительства, как правило, оказывают помощь уже после того, как средний класс впал в бедность, вместо того чтобы пытаться ее предотвратить; странам с формирующимся рынком необходимы инструменты для упреждающего управления рисками, которое требует меньших затрат, чем ликвидация последствий.

Во-первых, МВФ следует дополнить имеющийся набор превентивными инструментами. Недавний опыт Иордании показывает, какие изменения могут произойти, если поощрять такую практику в более широких масштабах. В начале пандемии по указанию Его Величества короля Абдаллы II мы обеспечили инвестиции в более надежные зернохранилища и резервные запасы, избежав тем самым глобального шока спроса и предложения на продовольствие, с которым столкнулось большинство стран после COVID-19. В результате мы предотвратили некоторые дорогостоящие последствия российско-украинской войны и прочих колебаний цен. Кроме того, мы предусмотрели поправки на непредвиденные расходы в связи с пандемией и смогли увеличить расходы на вакцинацию и лечение. МВФ следует систематически включать такие поправки в свои программы.

Во-вторых, если международные финансовые организации стремятся поддерживать глобализацию, они должны обеспечивать защитные меры против ее вызовов. Мы не можем рассчитывать на то, что неравная глобальная система чудесным образом распределит вторичные эффекты и издержки конфликтов в равной степени; необходимо искать глобальные решения. Как нам напомнила директор-распорядитель МВФ Кристалина Георгиева, «война в Украине означает голод в Африке». Однако ресурсы не мобилизуются таким образом, который обеспечивал бы баланс между имеющимися потребностями и доступом к ресурсам.

В-третьих, стабильность в масштабах всей экономики является необходимым условием для стабильности на уровне домашних хозяйств, но сама по себе она ее не гарантирует. Вместо того чтобы расширять системы социальной защиты только после наступления кризиса, правительствам следует принимать более упреждающие меры, чтобы средний класс имел доступ к более надежным и недорогим резервам. Возьмем, к примеру, рост стоимости ипотечных кредитов, который ложится тяжелым бременем на семьи. Эту проблему необходимо решить до того, как начнутся массовые дефолты.

В-четвертых, международные финансовые организации должны быть аполитичными хранителями мировых коллективных знаний и опыта. В то время как правительства будут сменять друг друга, эти организации должны регулярно напоминать мировому сообществу о насущных нерешенных проблемах, прежде чем перенаправлять ресурсы на борьбу с новыми кризисами. Международное сообщество не должно забывать о сирийских беженцах, находящихся в Иордании, только потому что заголовки газет переключили внимание на другие темы. Иордания несет финансовое наказание за предоставление глобального общественного блага.

Наконец, МВФ должен предоставлять странам возможность самостоятельно принимать решения, связанные с их программой реформ, как это было сделано в случае с Иорданией. В нашем случае, когда мы смогли реализовать справедливую, прогрессивную налогово-бюджетную политику, она сработала. Это не этос и не теория. Наиболее справедливые меры, то есть те меры, которые способствуют национальным интересам, а не личным интересам отдельных лиц, также оказалась наиболее целесообразными с точки зрения бюджетных соображений.

Выражаю благодарность моему советнику Афаф Асаад за ее интеллектуальный вклад и рекомендации, в том числе при работе над этой статьей.

МОХАМАД АЛЬ-ИССИСС — министр финансов Иордании.

Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и не обязательно отражают политику МВФ.