Заявления по завершении миссии

Кыргызская Республика: заключительное заявление персонала по итогам консультаций 2021 года в соответствии со Статьей IV

31 марта 2021 г.

Вашингтон, округ Колумбия: группа персонала Международного Валютного Фонда (МВФ) под руководством г-на Николоза Гигинеишвили в дистанционном формате провела миссию с 12 по 30 марта 2021 года в рамках консультаций 2021 года в соответствии со Статьёй IV с Кыргызской Республикой. По завершении миссии г-н Гигинеишвили выпустил следующее заявление:

Недавние события, перспективы экономического развития и риски

1. Экономика Кыргызской Республики серьезно пострадала в результате пандемии Ковид-19. Резкое сокращение притока туристов, объема экспорта без учета золота и замедление экономической активности внутри страны привели в 2020 году к значительному сокращению ВВП на 8,6 процента. Официальные органы приняли ряд мер для спасения жизней и смягчения воздействия на экономику. К ним относились экстренные расходы на здравоохранение, активизация программы обеспечения продовольственной безопасности для уязвимых слоев населения, а также временная отсрочка от уплаты налогов и субсидирование кредитов для оказания поддержки малым и средним предприятиям (МСП). Шок, вызванный пандемией Ковид-19, привел к увеличению общего дефицита бюджета до 3,3 процента ВВП, росту государственного долга до 68 процентов ВВП, ослаблению общего платежного баланса, ослаблению валютного курса и ускорению темпов инфляции. Национальный банк Кыргызской Республики (НБКР) дважды повышал учетную ставку с 4,25 процента в начале 2020 года до 5,5 процента в феврале 2021 года, одновременно оказывая поддержку банкам посредством вливаний ликвидности, предоставления отсрочки по уплате платежей по кредитам и временного ослабления нормативов в отношении достаточности капитала и создания резервов на покрытие потенциальных убытков по кредитам. Кыргызская Республика стала первой страной, получившей от Фонда экстренную финансовую помощь для борьбы с пандемией Ковид-19 в размере около 242 миллионов долларов США (100 процентов квоты) в рамках Инструмента для ускоренного финансирования (РФИ) и Механизма ускоренного кредитования (РКФ).

2. Ожидается, что в 2021 году произойдет возобновление роста, однако степень неопределенности остается высокой. При условии отсутствия новой волны пандемии экономика, согласно прогнозам, вырастет на 3.8 процента в 2021 году и на 6,4 процента в 2022 году, чему будут способствовать улучшение перспектив развития глобальной экономики, восстановление внутренней экономической активности, рост объемов добычи золота, увеличение объема денежных переводов из соседних стран-экспортеров нефти, а также оживление в сферах туризма, транспорта и связанных с ними услуг. В среднесрочной перспективе темпы роста должны постепенно выйти на свой потенциальный уровень в размере 4 процентов. Годовые темпы инфляции в ближайшие месяцы будут оставаться высокими в силу эффекта низкой базы, однако к концу 2021 года снизятся примерно до 7,4 процента, и в дальнейшем вернутся в рамки целевого диапазона центрального банка в пределах 5-7 процентов.

3. Тем не менее, глобальная экономическая конъюнктура остается неопределенной и служит основанием для выработки планов на случай наступления непредвиденных обстоятельств. Более медленное, чем ожидалось, проведение вакцинации населения или появление новых штаммов вируса Ковид-19 могут задержать восстановление экономики до 2022 года или на более поздний срок и поэтому максимально оперативное обеспечение вакцинами имеет огромное значение для спасения жизней и средств к существованию. Снижение цен на золото или сокращение объемов денежных переводов могут ослабить платежный баланс. В случае материализации этих рисков необходимо будет оставить в силе стимулирующие меры макроэкономической политики на более длительный срок и увеличивать расходы на здравоохранение и социальную сферу. Политическая стабильность, предсказуемость курса экономической политики и решительные реформы, направленные на улучшение делового климата, будут способствовать укреплению доверия со стороны деловых кругов.

Налогово-бюджетная политика

4. По прогнозам, в 2021 году дефицит бюджета сектора государственного управления увеличится до 4,2 процента ВВП при условии наличия финансирования. Это отражает циклическое восстановление налоговых поступлений и наблюдаемое улучшение в соблюдении налогового законодательства благодаря переводу налоговых деклараций в цифровой формат, умеренное снижение объема фонда оплаты труда в государственном секторе после учета запланированного роста заработной платы некоторых категорий работников государственного сектора, а также предусмотренное в бюджете увеличение расходов на товары и услуги, и инвестиции. Данный курс налогово-бюджетной политики позволяет сохранять необходимый фискальный стимул при одновременном обеспечении наличия некоторого бюджетного пространства с учетом неопределенности перспектив. Однако, в случае невозможности привлечения финансирования в достаточном объеме официальным органам следует определить условные меры по сокращению расходов, при этом сохраняя расходы на здравоохранение и социальные нужды, а также на инвестиционные проекты с наиболее высокой ожидаемой социальной и экономической отдачей. Взаимодействие с международными партнерами в целях демонстрации своей убедительной приверженности реформам помогло бы в привлечении дополнительных ресурсов на льготных условиях с учетом того, что увеличение объема внутреннего финансирования может привести к росту стоимости заемных средств. 

5. В среднесрочной перспективе главной задачей является неуклонное сокращение государственного долга и одновременное создание фискального пространства для удовлетворения потребностей в области развития. Государственный долг составляет 68 процентов ВВП и поэтому оставляет мало возможностей по реагированию на экономические спады в будущем посредством инструментов налогово-бюджетной политики. Миссия рекомендует поставить целью сокращения государственного долга до уровня ниже 60 процентов ВВП к 2025 году в качестве якоря налогово-бюджетной политики. Это будет по-прежнему значительно превышать докризисный уровень в 51,6 процента ВВП, но обеспечит наличие дополнительных фискальных резервов. Для достижения данной цели потребуются меры по консолидации около 1 процента ВВП, при условии их реализации в 2022 году, для сокращения общего дефицита бюджета примерно до уровня 3 процентов.

6. Потребуются дополнительные налогово-бюджетные меры для создания пространства, необходимого для расходов на здравоохранение, образование, социальную помощь и инфраструктуру . Возможные меры по достижению данных целей могут включать: a) оптимизацию фонда оплаты труда в государственном секторе, который находится на уровне 13 процентов ВВП и является одним из самых высоких в регионе и среди стран с низким уровнем доходов, и на долю которого приходится около 30 процентов государственных расходов; b) ограничение расходов на товары и услуги; c) сокращение субсидий в энергетике; d) совершенствование акцизного налогообложения и системы возмещения НДС , а также сокращение налоговых льгот; и e) укрепление налогового и таможенного администрирования, в том числе за счет цифровизации. Можно было бы также рассмотреть вопрос о совершенствовании налога с продаж и НДС. Запланированное обновление налогового кодекса открывает хорошую возможность для реализации некоторых из этих мер налоговой политики и административных реформ для стимулирования самостоятельного соблюдения налоговых требований налогоплательщиками и снижения административного бремени налогоплательщиков.

7. Необходимо укрепить систему социальной помощи . По оценкам Всемирного Банка в 2020 году на фоне снижения доходов и роста уровня безработицы уровень бедности вырос на 11 процентов, достигнув 31 процента, и в этом году может произойти его дальнейшее повышение. По сравнению с другими странами с низким уровнем доходов расходы на социальные нужды в Кыргызской Республике относительно высоки, но они не приводят к улучшению социальных показателей и снижению уровня бедности из-за своей низкой адресности, узкого охвата и ограниченной достаточности. Эти недостатки могут быть устранены путем расширения сферы охвата программы социальной помощи, отхода от определения получателей помощи по категориям граждан к определению адресности в зависимости от уровня доходов и консолидации программ социальной помощи с целью устранения дублирования.

Денежно-кредитная, курсовая и финансовая политика

8. Стабильность цен остается главной целью денежно-кредитной политики. Общий уровень инфляции увеличился до 10,6 процента в феврале 2021 года в основном из-за передачи воздействия валютного курса и цен на импортируемые продукты питания, которые выросли во всем мире. Решение НБКР поднять учетную ставку на 50 базисных пунктов в феврале 2021 года было основано с одной стороны стремлением к сдерживанию инфляции и с другой стороны не допущением преждевременного сворачивания стимулов с учетом неопределенности перспектив восстановления экономики. НБКР рекомендуется продолжать осуществление мониторинга цен на продовольственные и непродовольственные товары, заработной платы, потоков денежных переводов, роста кредитов и импорта и других показателей, которые могут свидетельствовать о наличии давления со стороны спроса, и ему следует быть готовым к дальнейшему ужесточению денежно-кредитной политики в случае продолжения роста темпов инфляции и появления признаков инфляционного давления второго порядка. Сохранение институциональной и операционной независимости центрального банка будет иметь важнейшее значение для эффективного осуществления мер денежно-кредитной политики. Четкое информирование о курсе политики поможет стабилизировать инфляционные ожидания. В то же время банкам на выборочной основе должна предоставляться поддержка ликвидности, в том случае если они будут испытывать временное давление в отношении ликвидности.

9. Гибкость валютного курса является важным средством защиты от внешних шоков. После длительного периода стабильности, начиная с марта 2020 года курс сома обесценился по отношению к доллару США на 19 процентов. НБКР совмещал использование макропруденциальных инструментов с валютными интервенциями для поддержания финансовой стабильности и предотвращения чрезмерных колебаний валютного курса. В будущем валютный курс должен по-прежнему определяться рынком, а валютные интервенции применяться для смягчения чрезмерной волатильности. Однако валютный курс сам по себе не может устранить основные структурные недостатки платежного баланса, которые требуют глубоких структурных реформ для повышения конкурентоспособности экономики.

10. НБКР намерен перейти к инфляционному таргетированию в среднесрочной перспективе. Для плавного перехода было бы важно укрепить независимость, структуру управления и правила рекапитализации НБКР, а также дополнительно нарастить его аналитический потенциал, поддержать развитие денежных рынков, в том числе путем постепенной отмены переходного механизма установления верхнего предела процентных ставок, укрепить механизмы урегулирования проблемных банков и улучшить систему коммуникаций. Как только восстановление экономики примет устойчивый характер, НБКР намерен постепенно сворачивать операции, не являющиеся его основной деятельностью, что усилит механизмы передачи воздействия мер денежно-кредитной политики. НБКР также разрабатывает среднесрочный план по выходу из активов в ОАО «Керемет Банк» и Гарантийном фонде.

11. Банковский сектор находится в хорошем финансовом состоянии, но риски остаются. Поскольку необслуживаемые кредиты (НОК), как правило, реагируют на ухудшение экономической конъюнктуры с определенным временным лагом, повышение кредитного риска может наступить с определенной отсрочкой. Качество активов может ухудшиться по истечении срока действия отсрочки по уплате налогов для МСП, а отсрочка платежей по кредитам, предоставленная на время пандемии, может задержать возникновение НОК. Отслеживание системных факторов уязвимости потребует сохранения бдительности со стороны надзорных органов и проведения комплексных стресс-тестов. Миссия рекомендует поддерживать надлежащие стандарты бухгалтерского учета, отчетности и резервирования средств для надлежащей оценки рисков, а также предоставлять банкам достаточное время для восстановления капитала в случае его снижения. Также будет чрезвычайно важна подготовка комплексной стратегии урегулирования НОК.

Среднесрочные структурные реформы для обеспечения роста и создания рабочих мест

12. Кыргызской Республике нужен более активный и инклюзивный рост для обеспечения занятостью быстрорастущего работоспособного населения. В противном случае это приведет к росту безработицы, особенно среди молодежи, ускорению миграционного оттока населения и увеличению разрыва в доходах со странами с формирующимся рынком. В этих условиях органам, определяющим экономическую политику, потребуется сыграть руководящую роль в ходе процесса трансформации экономики для отхода от зависимости от денежных переводов и помощи и создания условий для роста за счет частного сектора, поддерживаемого инвестициями и экспортом. Правительству следует стремиться к созданию благоприятного для рынка делового климата, стабильной нормативно-правовой базы, конкурентной среды и возможностей для развития человеческого капитала. Для устранения основных препятствий на пути роста необходимы структурные реформы в следующих областях:

• Система управления. Новая Государственная стратегия антикоррупционной политики направлена на борьбу с системной коррупцией путем усиления роли гражданского общества, повышения прозрачности и подотчетности государственных учреждений и укрепления доверия к судам и правоохранительным органам. Достижению этих целей может способствовать (i) совершенствование системы управления и повышение прозрачности государственных предприятий; (ii) дальнейшее укрепление системы ПОД/ФТ; (iii) публикация всеобъемлющих деклараций об активах и доходах высокопоставленных государственных должностных лиц и проведение расследований случаев незаконного обогащения; и iv) укрепление системы управления государственными финансами за счет автоматизации и цифровизации. Пересмотренный закон о государственных закупках предусматривает раскрытие информации о бенефициарных владельцах во всех государственных контрактах, что приветствуется в рамках институциональных реформ. Полные тексты контрактов с указанием бенефициарных владельцев, в том числе все контракты в рамках экстренных расходов, и аудиторские отчеты должны публиковаться в соответствии с обязательствами по РФИ/РКФ. Дальнейшему укреплению системы государственных закупок будет способствовать повышение эффективности и прозрачности процесса рассмотрения жалоб.

• Доступ к электроэнергии. Энергетический сектор находится в тяжелом финансовом положении, отличается плохим управлением и остро нуждается в инвестициях для повышения качества услуг. Для укрепления его финансовой и операционной жизнеспособности миссия рекомендует разработать среднесрочный план реформ для оптимизации затрат, укрепления системы управления и подотчетности, а также увеличения доходов. Хотя коммерческие тарифы превышают уровень возмещения издержек, тарифы для бытовых потребителей намного ниже этого уровня, что подразумевает наличие неэффективного перекрестного субсидирования. Корректировка тарифов для населения, о чем недавно было объявлено официальными органами, должна сопровождаться предоставлением адресной социальной помощи для защиты наиболее уязвимых домохозяйств.

• Доступ к финансам. Устранение информационной асимметрии и усиление конкуренции поможет сократить высокие спреды по процентным ставкам и высокие требования банков в отношении залогового обеспечения. Есть возможности для расширения сферы охвата кредитных реестров и улучшения доступа кредиторов к информации о заемщиках; создания условий, способствующих появлению на рынке новых банков, и совершенствования механизмов урегулирования проблемных банков с целью облегчения процесса оперативного вывода обанкротившихся банков с рынка; разработки закона о конкуренции; создания автоматизированной системы обмена информацией между финансовыми учреждениями и налоговыми органами; и развития рынков капитала и финансовых технологий. Приветствуются усилия НБКР по повышению уровня финансовой грамотности населения.

• Доступ к экспортным рынкам. Неразвитая инфраструктура, неэффективная система контроля за качеством и фитосанитарного контроля и длительные процедуры таможенного оформления товаров являются серьезными нетарифными барьерами. Для решения некоторых из этих проблем официальные органы планируют ускорить выполнение соглашения по упрощению процедур торговли ВТО, в том числе за счет цифровизации, упростить таможенные процедуры, усилить контроль качества, устранить дублирование функций фитосанитарных инспекций, принять законодательство в области электронной торговли и развивать соответствующую инфраструктуру. Достижение быстрого прогресса в этих областях положительным образом скажется на кыргызском экспорте.

• Образование и повышение квалификации. Кыргызская Республика тратит на образование больше средств в пересчете на душу населения, чем сопоставимые страны, но по-прежнему имеет низкие показатели посещаемости школ и результатов тестов. Большая часть расходов на образование приходится на заработную плату, в то время как расходы на повышение качества образования незначительны. Решающее значение будут иметь изменение расстановки приоритетов бюджета на образование и разработка стратегии реформы образования. Также экономическому росту может способствовать более широкая интеграция женщин в рынок труда и поддержка занятости молодежи.

13. Неуклонное осуществление реформ будет иметь решающее значение для получения дальнейшей поддержки со стороны международного сообщества. Многие из этих реформ требуют ограниченных бюджетных ресурсов, но могут принести значительную пользу. МВФ готов оказывать поддержку Кыргызской Республике в ее усилиях по реализации реформ.

Миссия хотела бы выразить благодарность официальным органам за тесное сотрудничество и откровенные обсуждения.