Заявления по завершении миссии

Узбекистан: Заключительное заявление по итогам визита сотрудников МВФ

31 июля 2018 г.

В данном заявлении кратко излагается содержание обсуждений между официальными органами Республики Узбекистан и миссией МВФ, проходивших в г. Ташкенте с 17 по 26 июля 2018 года. Официальные органы достигли дальнейшего прогресса в осуществлении масштабных реформ, направленных на решение наиболее неотложных экономических и социальных задач, стоящих перед страной. В ходе обсуждений основное внимание было уделено рассмотрению перспектив развития экономической ситуации, вопросам налоговой реформы, реструктуризации государственных предприятий, а также налогово-бюджетной стратегии на 2019-2021 гг. [1]

Перспективы развития экономической ситуации

Объем внешней торговли значительно увеличился, однако ожидается, что положительное влияние таких циклических факторов, как рост цен на сырьевые товары и увеличение внешнего спроса, будет уменьшаться. В результате либерализации валютного рынка и торговли, а также открытия границ Узбекистана, рост объемов экспорта и импорта в первом полугодии 2018 года значительно превысил прогнозные показатели. На будущее прогнозируется, что ранее отмечавшаяся тенденция к росту цен на сырьевые товары, являющиеся основными статьями экспорта (золото, природный газ, хлопок), в 2019 году прекратится, и цены стабилизируются. В то же время ожидается замедление роста спроса на импорт со стороны торговых партнеров Узбекистана; при этом могут проявиться значительные риски отрицательной направленности в случае эскалации напряженности в международных торговых отношениях. Несмотря на то, что, по имеющимся прогнозам, внешнее сальдо в ближайшие годы превратится из положительного в отрицательное, это явится следствием изменения в соотношении сбережений и инвестиций в экономике в сторону увеличения инвестиций, что можно только приветствовать. Риски в отношении внешней стабильности, по всей вероятности, останутся невысокими, учитывая большой объем валютных резервов и умеренный уровень внешних заимствований, которые, к тому же, по большей части привлекались на льготных условиях.

Происходит снижение инфляции, измеряемой на основе индекса потребительских цен (ИПЦ), однако необходимо поддерживать дисциплину в области мер макроэкономической политики, чтобы обеспечить постепенное сокращение базовой инфляции. По сравнению с первым полугодием 2017 года инфляция по ИПЦ в январе-июне 2018 года замедлилась на один процентный пункт до 6¼ процентов, а инфляция по ИПЦ в годовом исчислении постепенно снизилась с максимального значения в 20½ процентов в январе этого года до 18½ процентов в июне. Следует отметить, что в этот период номинальный обменный курс национальной валюты Узбекистана (впервые за всю историю страны) укреплялся в течение нескольких месяцев подряд. В течение прогнозируемого периода самое значительное влияние на инфляцию, скорее всего, будут оказывать остро необходимые корректировки относительных цен и заработной платы. В частности: (i) регулируемые цены (тарифы), например, на природный газ, необходимо будет приблизить к уровню окупаемости затрат; (ii) цены на «торгуемые» товары, которые потребляются внутри страны, например, на плодоовощную продукцию, должны будут скорректироваться и приблизиться к уровню цен, по которым эти товары экспортируются; и (iii) структура соотношения зарплат, особенно в государственном секторе, должна лучше отражать различия в уровне фактической или требующейся квалификации работников. Мы по-прежнему прогнозируем снижение инфляции на основе ИПЦ, и, вероятнее всего, ее темпы стабилизируются в диапазоне от 12 до 14 процентов к концу 2019 года. Более важно не позволить инфляционным эффектам первого и второго порядка, вызванным корректировкой относительных цен и заработной платы, трансформироваться в постоянно более высокие уровни инфляции. Решение этой задачи потребует поддержания дисциплины в области налогово-бюджетной, кредитной и денежно-кредитной политики.

Вполне вероятно, что экономический рост и темпы создания рабочих мест отреагируют на переходные реформы с некоторой задержкой. Судя по официальным данным, ВВП продолжает расти теми же темпами, что и раньше - около 5 процентов. Это видимое отсутствие немедленной реакции со стороны предложения не очень согласуется с наблюдаемым бурным ростом экспорта и инвестиций, а также с весьма существенным улучшением ценовой конкурентоспособности торгуемого сектора. Тем не менее, судя по опыту других стран, в которых переходный период завершился несколько раньше, реакция со стороны субъектов экономики на реформы может происходить только со значительным запаздыванием, и для того, чтобы достичь этого переломного момента, когда темпы роста и создания рабочих мест начнут ускоряться, требуется твердое и терпеливое руководство процессом реформ и четкое заявление о том, что реформы будут продолжены. На самом деле, ключевые структурные реформы, особенно в части реформирования налогов, реструктуризации госпредприятий, сокращения бюрократической волокиты и ограничения практики монопольного ценообразования, еще предстоит осуществить в полном масштабе.

Налоговая реформа

Налоговая реформа представляет собой самый главный экономический проект правительства, который, прежде всего, необходим для того, чтобы создать больше рабочих мест более высокого качества. В связи с ростом численности населения трудоспособного возраста ежегодно на рынок труда выходит дополнительно около 500000 человек, которые ищут работу. Эти соискатели рабочих мест сталкиваются с дефицитом возможностей для трудоустройства. Речь идет не только о том, что темпы создания рабочих мест постоянно отстают от роста спроса – в особом дефиците более высокооплачиваемые и более надежные рабочие места в официальном секторе. В 2017 году из 13,3 миллиона человек, которые согласно отчетности являются занятыми, только 4,5 миллиона систематически платили налоги и социальные отчисления. Зеркальным отражением этой ярко выраженной сегментации рынка труда является аналогичная сегментация фирм. В 2017 году из 350 000 фирм, которые, по имеющимся оценкам, осуществляют деятельность на территории Узбекистана, лишь около 8 000 платили налоги в соответствии с общим режимом налогообложения.

Налоговая реформа нужна еще и для того, чтобы не допустить возможного резкого сокращения доходов в будущем. В Узбекистане существует около 1 800 государственных предприятий, на которых работает 800 000 человек, т.е., около 18 процентов от численности занятых в официальном секторе экономики. В то же время, на государственные предприятия приходится примерно половина собираемых налогов. Способность государственных предприятий нести повышенную налоговую нагрузку отчасти обусловлена наличием у них широкого набора привилегий, включая привилегированный доступ к кредитованию и монопольное положение. Реформы, направленные на выравнивание условий функционирования государственных предприятий и частных фирм, приведут не только к сокращению этих привилегий, но и к тому, что государственные предприятия уже не смогут по-прежнему обеспечивать львиную долю доходов бюджета. Налоговая реформа должна способствовать формированию более широкой налоговой базы в частном секторе.

В то же время, было признано, что налоговая реформа должна быть рассчитана не на один год. Действующая сейчас в Узбекистане система налогообложения далека от передовой практики, принятой в странах с рыночной экономикой. [2] Более того, потребуется время для того, чтобы модернизировать практику бухгалтерского учета и налогового администрирования в соответствии с потребностями более современной налоговой системы, рассчитанной на охват более широкой группы налогоплательщиков. Реформа, в соответствии с которой сразу осуществляется переход к современной налоговой системе, характерной для стран с развитой экономикой, создала бы серьезные проблемы для налогоплательщиков, оказалась сложной с точки зрения администрирования и могла бы привести к масштабным выпадениям доходов.

После открытых и активных публичных обсуждений был принят комплексный пакет налоговых мер. Представители частного сектора, с которыми мы общались, отмечали, что налоговая реформа является первой крупной экономической реформой, вынесенной на широкое публичное обсуждение. Что же касается изменений в области налоговой политики, для налогообложения фирм будет установлено новое пороговое значение, которое будет определяться только исходя из оборота и будет применяться в отношении всех фирм, без каких-либо отраслевых исключений, а ставки налогообложения доходов и имущества предприятий будут сокращены. Налоговое бремя на трудовые ресурсы, особенно в частном секторе, также будет значительно снижено. Ставки косвенных налогов (особенно единая ставка налога на добавленную стоимость (НДС)) будут сохранены на нынешнем уровне. В то же время, база НДС расширится благодаря решению обеспечить непрерывность цепочки НДС и ввести новый пороговый уровень, определяемый на основе оборота. Реформирование НДС также предусматривает внедрение более эффективного механизма возмещения НДС.

Утвержденная реформа является важным и смелым шагом на пути к более рациональной налоговой системе . Реформа однозначно повысит эффективность системы налогообложения за счет расширения налоговой базы и снижения ставок налогов. Особенно приветствуется значительное сокращение налоговой нагрузки на трудовые ресурсы в частном секторе, учитывая существующие в Узбекистане неотложные потребности в создании рабочих мест; это должно также создать стимулы к легализации занятости и к предоставлению сведений о фактически выплачиваемой заработной плате. Реформа НДС не только обеспечит больший объем доходов, но и позволит защитить инвестиции благодаря внедрению эффективного механизма возмещений. В то же время, с переходом к единой ставке подоходного налога сократится прогрессивность налогообложения, и вопрос с двухуровневой системой социальных отчислений, при которой для занятых в государственном секторе предусмотрены гораздо более высокие ставки, необходимо будет решать в рамках будущих реформ. По имеющимся оценкам, проведение налоговой реформы обойдется консолидированному бюджету в 2 процента от ВВП в 2019 году, что представляется вполне приемлемым, исходя из бюджетных параметров на 2019-2021 гг., предполагающих надлежащее ограничение расходов.

Серьезной задачей на перспективу станет разработка проекта нового налогового кодекса. В ближайшие несколько месяцев официальным органам необходимо будет разработать проект современного налогового кодекса, который должен быть понятен налогоплательщикам, относительно неискушенным в вопросах налогообложения, и объединить в едином документе многочисленные налоговые положения, постановления и распоряжения. Кроме того, официальные органы отмечают, что они продолжат следовать принципу прозрачных и открытых обсуждений. В этой связи правительству также предстоит принять решения об отмене большого числа налоговых льгот и преференций, которые предусмотрены 26 положениями действующего налогового кодекса и примерно 360 постановлениями Президента Республики Узбекистан. Официальные органы также планируют провести анализ таможенных льгот (по таможенным тарифам, акцизам и НДС).

В краткосрочной перспективе реформа налоговой службы будет сосредоточена на реализации налоговой политики и осуществлении первоочередных организационных изменений . В течение следующих 6-8 месяцев налоговые органы должны подготовиться к переводу дополнительно около 15 000 предприятий на общий режим налогообложения и определить детали уплаты фиксированного налога мелкими налогоплательщиками. В частности, необходимо упростить порядок подачи деклараций по НДС и усовершенствовать механизм возмещения НДС налогоплательщикам. В организационном плане одним из краткосрочных приоритетов станет реструктуризация и укрепление центрального аппарата налоговой службы в соответствии с функциональными принципами и создание полнофункционального подразделения по работе с крупными налогоплательщиками. Эффективная реализация реформ и информирование общественности об их целях будут способствовать укреплению доверия и восприятию реформ в качестве сбалансированных и справедливых мер.

В среднесрочной перспективе перед налоговыми органами стоят еще более масштабные задачи в проведении реформ . В течение следующих 2-3 лет налоговая служба будет предпринимать усилия по консолидации и реформированию территориальных органов, изменению бизнес-процессов и модернизации информационных систем, повышению профессионализма работников налоговой службы, а также принятию стратегии по повышению соблюдения налоговых требований налогоплательщиками, которая поможет сократить масштабы деятельности за рамками официальной сферы, повысить соблюдение предпринимателями установленных требований и способствовать развитию компетентности их налоговых консультантов.

Государственные предприятия

Государственные предприятия остаются ядром экономики страны, но все чаще сталкиваются со множеством проблем, которые угрожают их существованию:

• Проблема (1): государственные предприятия, предоставляющие коммунальные услуги и производящие энергоносители, несут значительные убытки в связи с растущими расходами на используемые ресурсы, и положение этих госпредприятий усугубляется устоявшейся неэффективной практикой их деятельности. При этом, регулируемые цены на коммунальные услуги и энергоносители искажают сигнальную функцию относительных цен (особенно, цен на энергоносители), указывающую на возникновение дефицита ресурсов.
• Проблема (2): нефинансовые государственные предприятия с большими валютными обязательствами перед государственными банками и внешними кредиторами понесли существенные убытки в результате курсовой переоценки во время проведенной в прошлом году либерализации валютного рынка; решение проблемы ухудшения их финансового баланса пока отложено и, в частности, был введен мораторий на обслуживание долга по их основным долгам перед государственными банками.
• Проблема (3): в связи с существовавшей в прошлом практикой целевого кредитования в балансах государственных банков преобладают льготные кредиты государственным предприятиям, что негативно влияет на прибыль этих банков.
• Проблема (4): сохранившаяся с прошлых времен структура управления на государственных предприятиях не обеспечивает достаточных стимулов для повышения эффективности деятельности госпредприятий. Например, функции управления текущей деятельностью госпредприятия, надзора за исполнительными органами госпредприятия, регулирования отрасли и определения политики в этой отрасли иногда совмещаются и фактически выполняются одним человеком.

Правительству нужно привести тарифы и цены на энергоносители ближе к уровню окупаемости затрат и тем самым начать решать первую из указанных выше проблем. Цены на энергоносители для населения уже были существенно повышены с прошлого года, но повышение цен лишь позволило компаниям компенсировать рост расходов на импортируемое сырье. Для верной оценки разрыва между тарифами и ценами, обеспечивающими окупаемость затрат, необходимы более точные данные о затратах. Эти и другие факторы неопределенности говорят в пользу необходимости постепенного повышения тарифов. По оценкам, такое постепенное повышение тарифов, вероятно, добавит в 2018-2019 гг. около 4 процентных пунктов к совокупному показателю инфляции, рассчитываемому на основе ИПЦ, при условии, что влияние такого повышения на инфляцию будет ограничено эффектами первого и второго порядка. Правительству также необходимо будет нейтрализовать неблагоприятные последствия повышения тарифов для категорий населения с низкими доходами, в том числе путем увеличения целевых социальных пособий.

Решение второй проблемы требует повышения финансовой прозрачности государственных предприятий по нескольким направлениям . В настоящее время отсутствует консолидированный отчет по общему финансовому положению или результатам деятельности сектора госпредприятий. Такой отчет должен четко отражать финансовые операции между правительством и государственными предприятиями и предоставляемые правительством средства поддержки. Кроме того, если государственным предприятиям поручено осуществлять деятельность в целях реализации государственной политики, такая деятельность должна быть показана в отчете, количественно оценена и, если возможно, компенсироваться из бюджета. Для решения этой задачи правительство может создать агентство, которое будет осуществлять мониторинг и финансовый надзор в отношении всех государственных предприятий.

Для решения третьей проблемы потребуется реструктуризация государственных банков и обеспечение более коммерческого характера их деятельности . Один из рассматриваемых вариантов – создание банка развития, использующего ресурсы Фонда реконструкции и развития Узбекистана (ФРРУ), и приватизация государственных банков, которые в прошлом фактически действовали в качестве банков развития. В связи с этим вариантом возникает ряд сложных вопросов, связанных с определением политики, в том числе относительно разработки структуры эффективного управления новым банком развития. Реструктуризация финансового сектора заслуживает особенно тщательного изучения и подготовки, поэтому она не должна осуществляться поспешно.

Улучшение структуры управления посредством реструктурирования нефинансовых государственных предприятий должно стать центральным элементом реформ и поможет в решении четвертой проблемы . Правительству нужно сначала разделить виды деятельности госпредприятий и вывести непрофильные активы из некоторых ключевых государственных предприятий, тем самым отделив те активы, которые могут быть приватизированы, от прочих активов, которые могут оставаться под контролем государства. Следующим шагом на пути совершенствования системы корпоративного управления должно стать укрепление и четкое разделение функций оперативного управления и надзора. Полномочия по определению политики в секторах, в которых преобладают государственные предприятия, такие как энергетика и транспорт, должны быть переданы министерствам, которые, скорее всего, в обозримом будущем должны будут также действовать в качестве отраслевых регуляторов.

Стратегия налогово-бюджетной политики на 2019-2021 гг.

Даже несмотря на некоторые факторы давления, которые предполагают увеличение государственных расходов, налогово-бюджетная политика в 2018 году, как ожидается, останется осмотрительной . Рост цен в «торгуемом» секторе, вызванный либерализацией обменного курса, улучшением налогового администрирования и повышением заинтересованности местных органов власти в сборе дополнительных налогов, вероятно, приведут к получению значительных непредвиденных доходов по сравнению с бюджетом 2018 года, поэтому общие доходы бюджета, согласно прогнозам, вырастут на 3½ процента от ВВП относительно утвержденного бюджета 2018 года. В то же время, были пересмотрены и повышены на 4½ процента от ВВП планы расходов, в основном, на жилье, образование, развитие сельских районов и государственные инвестиции. Кроме того, в новом объеме расходов бюджета 2018 года необходимо будет предусмотреть расходы на адресные социальные пособия, призванные смягчить влияние повышения тарифов на граждан, имеющих низкие доходы. Исходя из этих предварительных планов, мы прогнозируем, что дефицит государственного бюджета в 2018 году составит 1½ процента от ВВП, что близко к дефициту бюджета в размере 1¼ процента от ВВП, который прогнозировался во время проведения консультаций по Статье IV в марте с.г.

В рамках разработки бюджета на 2019 год правительство впервые представит в парламент трехлетние параметры бюджета на период 2019-2021 гг . Исходя из текущих макроэкономических прогнозов, разработанные правительством параметры направлены на сохранение годовых дефицитов бюджета на уровне 2 процентов от ВВП в 2019-2021 гг., что согласуется с задачами проводимой налогово-бюджетной политики, ориентированной на обеспечение стабильности. Эти дефициты планируется покрыть за счет внешнего финансирования. Кроме того, в бюджете 2019 года планируется предусмотреть меры по существенному повышению прозрачности налогово-бюджетной политики, в том числе основанных на рекомендациях миссии МВФ по технической помощи в области управления государственными финансами.

Предварительные прогнозы бюджета 2019 года, составленные персоналом МВФ, предполагают, что обеспечение строгой общей дисциплины расходов будет иметь решающее значение для достижения планируемых целевых показателей бюджета. В 2019 году выпадение доходов в связи с налоговой реформой, которое оценивается персоналом МВФ в 2½ процента от ВВП, будут ограничивать расходы бюджета. Официальные органы отмечали, что составление планов расходов на 2019 год все еще находится на ранней стадии, но уже очевидно, что придется пойти на трудные компромиссы, особенно в отношении политики в области заработной платы в государственном секторе и расходов на другие государственные приоритеты. Официальные органы планируют продолжить индексирование заработной платы в государственном секторе в соответствии с инфляцией ИПЦ раз в полгода, но возникают также настойчивые предложения об изменении соотношения заработной платы в государственном секторе в пользу некоторых категорий работников, в частности, врачей, учителей и ученых, которые, как считается, получают недостаточную заработную плату, а их труд недооценивается. Бюджетные затраты в связи с изменением соотношения заработной платы в государственном секторе могут быть значительными и привести к требованиям об аналогичном повышении заработной платы в других секторах. Это вызывает опасения относительно более масштабных последствий повышения заработной платы в государственном секторе для прогнозов инфляции. Таким образом, в ответ на опасения о неправильном соотношении заработных плат правительству необходимо разработать стратегию заработной платы в государственном секторе. Однако, стратегия заработной платы в государственном секторе также должна согласовываться с уровнями дефицита бюджета, предусмотренными бюджетной стратегией на 2019-2021 гг., и не подстегивать общие темпы инфляции в стране.

Было признано, что прозрачность налогово-бюджетной политики следует повысить в предстоящие годы с помощью нескольких мер:

• Совершенствование бюджетной отчетности : Правительство продолжает стремиться к включению всех операций государственных институциональных единиц в счета сектора государственного управления, в том числе данных по внебюджетным счетам бюджетных организаций. Как предусмотрено недавно принятым президентским указом, в бюджете 2019 года также будет отражена оценка выпадения доходов бюджета из-за налоговых и таможенных льгот и преференций. Будет усовершенствован формат представления бюджетных данных в отчетах, и миссия отметила, что внедрение формата представления данных о расходах га основе экономической классификации будет способствовать анализу вариантов налогово-бюджетной политики и оценке влияния бюджета на экономику.
  
  
• Совершенствование бюджетного прогнозирования и бюджетирования : Планируется разъяснять и публиковать среднесрочные экономические и бюджетные прогнозы.
• Совершенствование управления бюджетными рисками : этому будет способствовать ежегодная публикация информации об основных бюджетных рисках.