Заявления по завершении миссии

Узбекистан: Заключительное заявление миссии по итогам проведения консультаций 2018 года в соответствии со Статьей IV Статей соглашения МВФ

14 марта 2018 г.

Контекст

Узбекистан самым решительным образом приступил к осуществлению реформ, направленных на решение самых неотложных проблем, стоящих перед страной, прежде всего, проблемы нехватки рабочих мест. В последние два десятилетия в стране быстрыми темпами растет численность трудоспособного населения, и в настоящее время рынок труда продолжает ежегодно увеличиваться примерно на 500 000 человек, ищущих возможности трудоустройства. Кроме того, в течение предстоящих нескольких десятилетий доля трудоспособного населения в общей численности населения будет оставаться исключительно высокой, что открывает для Узбекистана уникальную возможность (обусловленную демографическими факторами) реализовать свои устремления и в течение жизни одного поколения достичь статуса страны с уровнем доходов выше среднего. В то же время, официальные органы полностью отдают себе отчет в том, что если создание рабочих мест не будет успевать за быстрым ростом предложения трудовых ресурсов, это приведет к сохранению высокого уровня безработицы и массовой трудовой миграции, особенно в сельских районах, а также к росту неудовлетворенности.

Официальные органы инициировали процесс экономических преобразований, осуществив либерализацию валютного рынка. В рамках ранее проводившейся в Узбекистане экономической политики основной упор делался на государственное вмешательство, импортозамещение и валютные ограничения, при этом недостаточно внимания уделялось региональной торговле и региональному сотрудничеству. Непрозрачные официальные данные статистики экономического роста и инфляции способствовали тому, что эти меры политики воспринимались как эффективные, но тот факт, что миллионам узбекских мигрантов приходится выезжать за рубеж в поисках возможностей трудоустройства (которые иногда оказываются ненадежными) и неоспоримые признаки высокой фактической инфляции свидетельствуют об иной социально-экономической реальности. С 2014 года, реагируя на целый ряд неблагоприятных внешних шоков, в результате которых сократился объем экспорта, снизились цены на сырьевые товары, и уменьшился объем денежных переводов, валютный курс черного рынка резко вырос и более чем на 100 процентов превысил официальный курс, обнажив наличие в экономике масштабных базовых искажений. В сентябре 2017 года официальные органы осуществили либерализацию валютного рынка, и официальный курс снизился на 50 процентов. За этим первым смелым шагом последовала первая волна преобразований, включая начало либерализации цен и реформирования государственных предприятий, предоставление большей независимости Центральному банку Узбекистана (ЦБУ) и совершенствование статистики.

Активно проводящий реформы Узбекистан также мог бы стать катализатором перемен и процветания в регионе. Учитывая большую численность населения и географическое положение, Узбекистан на протяжении всей истории являлся экономическим стержнем Центральной Азии. Устойчивый ход преобразований способствовал бы росту межрегиональной торговли, созданию региональных цепочек поставок, восстановлению взаимосвязанных региональных энергетических и транспортных сетей, а также урегулированию извечно существовавших в регионе споров по вопросам прав водопользования.

Перспективы

Ожидается продолжение уверенного роста, но в краткосрочной периоде может по-прежнему ощущаться нехватка рабочих мест . В 2018-2019 гг. прогнозируется продолжение устойчивого роста ВВП на уровне около 5 процентов, чему будет способствовать благоприятная конъюнктура внешнего спроса, динамика цен на сырьевые товары, увеличение объемов сельскохозяйственного производства благодаря реализуемым реформам и ожидаемой нормализации урожая, а также высокий уровень активности в строительной отрасли в связи со строительством жилья и объектов общественной инфраструктуры. Тем не менее, как и в прошлые годы, темпы роста занятости внутри страны, скорее всего, будут по-прежнему составлять намного меньше одного процента, и создание рабочих мест будет по-прежнему обеспечиваться, главным образом, за счет семейных и других предприятий очень небольшого размера; вероятно, продолжится тенденция к росту числа трудовых мигрантов, работающих за рубежом.

Во внешнем секторе прогнозируется сокращение положительного сальдо. Ожидается, что положительное сальдо к 2019 году сменится небольшим дефицитом. Объем экспорта, как предполагается, будет расти уверенными темпами, и не исключено, что его рост может превысить ожидания. Также ожидается значительный рост импорта, обусловленный расширением статистического охвата на ранее не учитывавшиеся импортные потоки, ростом объема трансграничной торговли, прекращением нормирования топлива и увеличением объемов завоза оборудования и ресурсов промежуточного потребления, которые, прежде всего, необходимы для реализации амбициозных государственных программ по строительству жилья и объектов инфраструктуры. Следует воздерживаться от административных мер, направленных на ограничение импорта, поскольку импорт способствует экономическому росту и снижению цен за счет повышения конкуренции.

Прогнозируется сохранение инфляции на повышенном уровне, что вполне нормально на раннем этапе либерализации экономики, характеризующейся наличием искажений. В последние месяцы был отмечен рост инфляции потребительских цен, что в основном отражает воздействие на цены либерализации валютного рынка и либерализации цен. Следует отметить, что нынешние показатели инфляции лишь ненамного выше уровня инфляции за последние десять лет (при условии его правильного измерения). На самом деле, высокая инфляция типична для стран на раннем этапе преобразований в рамках переходного процесса. Так, несмотря на предполагаемое в 2018-2019 гг. ужесточение налогово-бюджетной, кредитной и денежно-кредитной политики, инфляция, как ожидается, в течение предстоящих двух лет будет снижаться, но только постепенно.

Денежно-кредитная и курсовая политика

Ужесточение денежно-кредитной политики поможет ограничить инфляционное давление. В первой половине 2017 г. ЦБУ значительно смягчил кредитную и денежно-кредитную политику; в последующем она была ужесточена в преддверии либерализации валютного рынка в сентябре, в том числе за счет повышения ставки рефинансирования с 9 до 14 процентов. После либерализации валютного рынка ЦБУ поддерживал стабильный уровень номинального обменного курса и ставки рефинансирования. В связи с тем, что либерализация цен, вероятно, будет продолжать оказывать давление на цены в сторону повышения, потребуется проведение жесткой денежно-кредитной политики, в том числе за счет повышения ставки рефинансирования и замедления темпов накопления валютных резервов. Последнее может быть достигнуто путем объявления программы регулярных продаж иностранной валюты за счет покупаемого ЦБУ золота.

Переход к таргетированию инфляции в среднесрочной перспективе должен сопровождаться дальнейшим укреплением фактической независимости центрального банка . Прошлый опыт переходного процесса свидетельствует о том, что более высокая степень независимости центрального банка ассоциируется с более положительной динамикой инфляции, но только после того, как ценовая система пройдет через первоначальные шоки, вызванные либерализацией цен. Другие предпосылки перехода к таргетированию инфляции включают создание эффективного механизма передачи воздействия денежно-кредитной политики, развитие аналитического потенциала центрального банка и четкое информирование общественности о мерах политики.

Меры кредитной политики

Кредитный рынок Узбекистана характеризуется высокой степенью сегментации, при этом госпредприятия имеют привилегированный доступ к кредиту. В валютном сегменте кредитного рынка преобладают государственные предприятия, которые получают валютные кредиты либо напрямую от государственных банков, либо в рамках операций по перекредитованию, которые осуществляются государственными структурами, прежде всего, Фондом реконструкции и развития (ФРР). Эти целевые валютные кредиты часто предоставляются на весьма льготных условиях, что отрицательно влияет на прибыльность банков. Напротив, частный сектор имеет доступ в основном только к сумовому сегменту кредитного рынка, где размер маржи по кредитам, судя по всему, отчасти отражает попытки банков компенсировать низкую маржу по льготным кредитам.

В качестве первого шага, для сокращения сегментации рынка можно было бы внести изменения в практику кредитования, которая используется ФРР. Во-первых, следует ввести более жесткие лимиты на операции ФРР по перекредитованию через банки. Во-вторых, ресурсы ФРР для перекредитования можно было бы предоставлять банкам в национальной валюте. Последняя мера позволила бы сделать стоимость кредита более прозрачной и снизить степень долларизации кредитов, что в качестве дополнительного эффекта привело бы к усилению канала передачи воздействия денежно-кредитной политики.

Налогово-бюджетная политика

Ожидается, что в налогово-бюджетной политике произойдет возврат к более осмотрительному курсу. В утвержденном бюджете на 2017 год предусматривалось, что бюджет в целом по году будет сбалансированным. Однако, несмотря на незапланированные доходы, полученные в результате либерализации валютного рынка и либерализации цен, большие дополнительные объемы перекредитования и операций по рекапитализации банков, проводившихся в основном через ФРР, привели к смягчению бюджетной политики. Расширенный дефицит бюджета (консолидированное сальдо бюджета плюс баланс ФРР) достиг 3¼ процента ВВП. В 2018 году официальные органы планируют ограничить рост операций по перекредитованию, а ФРР будет стремиться сбалансировать свой бюджет. Кроме того, официальные органы планируют в 2018 году сберегать приблизительно половину ожидаемых дополнительных доходов, полученных вследствие совершенствования налогового администрирования и более высоких цен на сырьевые товары. Как предусмотрено в утвержденном бюджете, расходы системы социальной защиты и заработная плата в государственном секторе будут скорректированы в середине года с учетом фактического уровня инфляции. Неукоснительное выполнение этих мер позволило бы сократить расширенный дефицит бюджета в 2018 году до всего лишь 1¼ процента ВВП, что будет способствовать сдерживанию инфляции.

Повышение прозрачности бюджета сыграет ключевую роль в повышении эффективности налогово-бюджетной политики. В прошлом была широко распространена практика внебюджетных операций; при этом было мало информации о масштабах и характере таких операций. Это затрудняло оценку направленности налогово-бюджетной политики и совокупного объема бюджетных операций, а также их экономического эффекта. Официальные органы уже предприняли значительные усилия по консолидации данных о бюджетных и внебюджетных операций в формах отчетности. Следует закрепить эти успехи путем включения всех существующих внебюджетных операций в утвержденный бюджет, начиная с 2019 года.

Комплексная налоговая реформа имеет важнейшее значение для создания рабочих мест, однако эти реформы должны быть нейтральными с точки зрения воздействия на доходы и должны осуществляться постепенно. Действующая налоговая система весьма сложна и характеризуется наличием многочисленных льгот. Кроме того, предприятия подразделяются на категории, и в зависимости от численности работников к ним применяется стандартный или упрощенный режим налогообложения. Такое деление, судя по всему, весьма отрицательно сказывается на создании рабочих мест. Во-первых, на более крупные предприятия с численностью работников выше порогового значения ложится непомерная налоговая нагрузка. Во-вторых, у более мелких компаний имеется серьезная заинтересованность в том, чтобы оставаться в категории малых предприятий или пытаться перейти со стандартного на упрощенный режим налогообложения путем сокращения численности занятых или дробления своего бизнеса. В результате, как свидетельствуют статистические данные о занятости, новые (весьма немногочисленные) рабочие места создаются в основном в семейных и других малых предприятиях. В соответствии с указаниями Президента для стимулирования развития предприятий и создания рабочих мест будет необходимо провести всеобъемлющую налоговую реформу. Однако налоговые реформы необходимо осуществлять в тандеме (и, соответственно, постепенно), наращивая потенциал налоговых органов по обслуживанию значительно возросшего числа налогоплательщиков и совершенствуя возможности налогоплательщиков по соблюдению более строгих стандартов учета.

Налоговая реформа необходима также для предотвращения риска резкого сокращения поступления в бюджет доходов от государственных предприятий в будущем. В настоящее время значительная доля налогов поступает от государственных предприятий, что также существенно упрощает налоговое администрирование. В прошлом государственные предприятия имели самые разнообразные льготы – от привилегированного доступа к кредитам до субсидирования ресурсов промежуточного потребления, что позволяло им сравнительно легко справляться с повышенным налоговым бременем. Однако их возможности могут резко сократиться, поскольку с переходом к рыночной экономике их льготы будут сокращаться, что будет затруднять сбор доходов с государственных предприятий. Расширяя охват налогоплательщиков, налоговая реформа могла бы предотвратить риск сокращения доходов бюджета в будущем, как раз в то время, когда нужно будет увеличивать государственные расходы.

Координация мер по стабилизации экономики

Координация налогово-бюджетной, кредитной и денежно-кредитной политики временами осуществлялась недостаточно эффективно. Директивным органам следует рассматривать стабилизацию экономики во время переходного периода как задачу, требующую совместной работы, которая принесет наилучшие результаты при условии тесной координации мер политики.

Политика в финансовом секторе

Осуществлен ряд перспективных мер по реформированию финансового сектора. Во-первых, отменено требование к банкам вести по поручению официальных органов учет по вопросам, не связанным с банковской деятельностью, что значительно сокращает административные затраты банков. Во-вторых, постановлением Президента всем должностным лицам предписывается воздерживаться от оказания давления на банки с целью получения определенными заемщиками кредитов на льготных условиях. В-третьих, ЦБУ устранил потенциальный конфликт интересов в области надзора путем выхода из капитала двух банков и выведения своих сотрудников из состава наблюдательных советов банков.

Для развития финансового сектора и обеспечения финансовой стабильности необходимы дальнейшие реформы. Например, реформирование резервных требований к банкам должно предусматривать усреднение резервов, что позволит банкам более эффективно управлять ликвидностью и будет способствовать развитию межбанковского рынка. Кроме того, ЦБУ следует совершенствовать механизм экстренного предоставления ликвидности, в том числе путем расширения перечня принимаемого в залог обеспечения; планы Правительства по возобновлению выпуска казначейских обязательств моли бы способствовать этому и способствовать развитию денежного рынка. ЦБУ намерен продолжить совершенствование своего потенциала и инструментов в области надзора, в том числе стресс-тестирования, и способствовать развитию финансового просвещения.

В среднесрочной перспективе значительная нехватка финансирования и капитала может сдерживать рост банковского кредита. В ближайшие несколько лет финансирование экономики Узбекистана будет, вероятно, по-прежнему осуществляться в основном банками. Для повышения темпов роста и создания рабочих мест банковская система должна будет в достаточной степени финансировать кредитование и привлекать капитал в достаточных объемах. В прошлом нехватка банковского финансирования и капитала, по сути, восполнялась за счет государственного сектора, в основном путем привлечения средств ФРР. При использовании более рыночных методов банкам будет необходимо активнее привлекать депозиты населения или иностранный капитал. Банки могли бы восполнять потенциальный дефицит капитала, повышая свою рентабельность путем совершенствования системы управления кредитными ресурсами и сокращения административных затрат, в том числе за счет слияния банков, что приведет к консолидации затратных филиальных сетей. Другим способом является привлечение большего количества иностранных банков к работе в Узбекистане. Однако все эти варианты требуют принятия схожих мер экономической политики: формировать более устойчивую макроэкономическую среду; укреплять уверенность населения в устойчивости банковской системы; позволить банкам осуществлять свою деятельность в соответствии с оптимальной деловой практикой; улучшать инвестиционный климат в стране.

Структурная политика

Ключевыми приоритетами должны стать устранение узких мест в балансах предприятий и реструктуризация государственных предприятий на раннем этапе переходного процесса. Несмотря на то, что переоценка стоимости активов и обязательств в иностранной валюте положительно повлияла на большинство секторов экономики, в том числе на банковский сектор, некоторые из полученных преимуществ могут оказаться чисто символическими, поскольку часть этих положительных результатов переоценки явилась отражением убытков от переоценки, понесенных государственными предприятиями, у которых были значительные кредиты в иностранной валюте, полученные от банков и иностранных кредиторов. По сути решение вопроса о балансовых убытках государственных предприятий в настоящее время отложено, однако эту проблему необходимо решить как можно скорее. Для этого в июле должны быть сформулированы рекомендации Консультативной группы по совершенствованию управления государственными предприятиями, что создаст хорошую основу для разработки комплексного плана решения застаревших проблем государственных предприятий.

В области структурных реформ есть еще три приоритетных задачи:

• Либерализация цен : после реформирования порядка деятельности товарно-сырьевых бирж и расширения ассортимента реализуемых на них товаров, официальные органы обоснованно планируют продолжить корректировку цен на ключевые товары, в том числе на электроэнергию и природный газ, чтобы приблизить их к уровню окупаемости затрат.
  
  
• Либерализация торговли : Работа в этой области предполагает, среди прочего, дальнейшее упрощение таможенных тарифов, подготовку к вступлению в ВТО, а также оптимизацию процедур таможенного оформления.

• Политика развития конкуренции. В экономике страны, особенно в тех секторах, где преобладают государственные предприятия широко распространены монополистические методы ведения бизнеса. Государственный комитет по развитию конкуренции еще не располагает эффективными инструментами противодействия таким монополистическим методам. Усиление конкуренции будет способствовать симметричности реакции цен на снижение и укрепление курса национальной валюты, повышая эффективность гибкого обменного курса в качестве инструмента политики.
  

Официальные органы с энергично приступили к реализации одобренных ООН Целей в области устойчивого развития (ЦУР). Поскольку основные цели устойчивого развития направлены на содействие накоплению человеческого капитала (образование, здравоохранение) и реального капитала (общественная инфраструктура), они хорошо согласуются с потребностями Узбекистана в создании рабочих мест на данном этапе демографических изменений, который характеризуется исключительно высокой долей трудоспособного населения. Официальные органы совместно с ООН и Всемирным банком работают над определением общих потребностей в финансировании для достижения ЦУР в этих важнейших областях к 2030 году, и над разработкой государственного и частного сектора к удовлетворению потребностей в финансировании.

Статистика

Официальные органы уже достигли значительных успехов в совершенствовании статистики, что является важным шагом на пути укрепления доверия общества к реализуемым Правительством мерам политики. Отменено принятое в девяностых годах постановление, запрещавшее опубликование ключевых экономических показателей. Вместо него в сентябре 2017 года было принято постановление Президента, в соответствии с которым должны распространяться экономические и финансовые данные. Кроме того, официальные органы приняли решение присоединиться к расширенной Общей системе распространения данных МВФ (р-ОСРД) и, как ожидается, до 1 мая 2018 года опубликуют на Национальной странице сводных данных по Узбекистану все основные данные экономической, финансовой и социальной статистики. Расчет ИПЦ приведен в соответствие с международными стандартами; данные по государственному долгу будут публиковаться ежеквартально. Начиная с 2018 года, ЦБУ будет отвечать за составление платежного баланса, и впервые приступит к составлению международной инвестиционной позиции Узбекистана. Министерству экономики, отвечавшему ранее за составление этих статистических данных, следует работать в тесном сотрудничестве с ЦБУ, чтобы обеспечить плавную передачу данной функции от одной организации к другой.

Официальные органы планируют продолжить работу по совершенствованию качества и доступности статистических данных . «Дорожные карты» по совершенствованию статистики, которые ЦБУ, Министерство финансов и Государственный комитет по статистике планируют разработать к ноябрю 2018 года, станут важной проверкой их технических возможностей, способности к сотрудничеству, а также их приверженности реформам. Совершенствование качества и охвата данных национальных счетов будет следующей важной задачей Государственного комитета по статистике. Качество статистики рынка труда можно было бы значительно повысить, в том числе поручив Государственному комитету по статистике всю работу по сбору данных в рамках обследований рынка труда. Мы рекомендуем официальным органам публиковать данные в соответствии с предварительным графиком, который будет опубликован в ближайшее время, и ускорить техническую работу, необходимую для формирования национальной страницы Узбекистана в составе сборника МВФ «Международная финансовая статистика» (МФС).

Миссия благодарит официальные органы за теплый прием и конструктивные обсуждения.