(Фото: Aydinmutlu/iStock by Getty Images)
Журнал «Обзор МВФ» : МВФ корректирует свою политику в отношении просроченной задолженности официальным кредиторам
8 декабря 2015 г.
- Меняющийся состав официальных кредиторов подчеркивает необходимость обновления политики МВФ
- Согласно новой политике МВФ может предоставлять финансирование суверенным дебиторам, имеющим просроченную задолженность
- Реформа принесет выгоды кредиторам, дебиторам и международной финансовой системе в целом
МВФ утвердил реформу, которая меняет подход организации к принятию решений о финансировании в ситуации, когда государство-заемщик имеет просроченную задолженность перед официальными двусторонними кредиторами.
МВФ утверждает реформу для изменения текущей политики в отношении просроченной задолженности, с тем чтобы содействовать более эффективному преодолению кризисов суверенного долга в будущем (логотип МВФ)
РЕФОРМА В ОБЛАСТИ СУВЕРЕННОГО ДОЛГА
Новая политика, утвержденная 8 декабря, позволит МВФ, в некоторых, тщательно определенных обстоятельствах предоставлять финансирование стране, даже когда она имеет просроченную задолженность перед официальными двусторонними кредиторами. Эта реформа должна способствовать более эффективному преодолению кризисов суверенного долга в будущем.
Как правило, МВФ призывает все страны поддерживать свои финансы в хорошем состоянии и не одобряет неплатежи (то есть когда страна не выполняет в срок свои долговые обязательства). Более того, до настоящего времени политика МВФ запрещала Фонду предоставлять финансирование стране, когда она имела просроченную задолженность перед официальными двусторонними кредиторами. Такова была общая политика, исключение составляли две ситуации: когда было соглашение о реструктуризации в Парижском клубе (давно существующий форум официальных двусторонних кредиторов), при этом предполагалось что все другие кредиторы проводят реструктуризацию своих требований на аналогичных условиях; или, когда такое соглашение отсутствовало, каждый кредитор выразил свое согласие.
Однако, как подчеркивал персонал МВФ в своем документе за май 2013 года, эта политика в определенных обстоятельствах могла бы предоставить официальному двустороннему кредитору возможность блокировать помощь МВФ стране-дебитору, отказавшись от участия в реструктуризации. Это могло бы привести к более масштабным потерям для всех кредиторов и нанесло бы ущерб международной финансовой системе. В документе персонала МВФ 2013 года также выделялось, что опора на процедуры Парижского клуба могла бы привести к несправедливости в случае, когда на Парижский клуб приходилась лишь меньшая часть официальных требований к конкретной стране.
Таким образом, необходимость новой политики была очевидной уже некоторое время. В приводимом ниже интервью генеральный юрисконсульт Шон Хейган и заместитель директора Департамента по вопросам стратегии, политики и анализа Хью Бреденкамп обсуждают с «Обзором МВФ» новую реформу и ее значение.
Обзор МВФ: Чем была вызвана эта реформа?
Бреденкамп: Существовали две основные проблемы, которые необходимо было решить. Первая связана с опорой МВФ исключительно на процедуры и методы Парижского клуба при рассмотрении вопроса о финансовой поддержке стране, имеющей просроченную задолженность перед своими официальными кредиторами. Этот подход успешно применялся в условиях, когда на кредиторов Парижского клуба приходилась основная часть официального финансирования.
Однако в течение приблизительно десятилетия происходил структурный сдвиг в составе стран, предоставляющих официальное финансирование другим суверенным заемщикам. Такие кредиторы, как Китай, Бразилия, Индия и Саудовская Аравия, которые не являются членами Парижского клуба, становятся все более важными и в некоторых странах мира предоставляют большую часть официального финансирования.
Этот сдвиг наглядно выявил важный пробел в политике МВФ в отношении просроченной задолженности. Прежняя политика по существу позволяла МВФ в своих решениях о финансировании игнорировать любую просроченную задолженность официальным кредиторам, не входящим в Парижский клуб, если кредиторы Парижского клуба для соответствующей страны достигли договоренности о реструктуризации долга, даже если на это соглашение приходилась небольшая часть необходимых вкладов.
Когда мы сигнализировали об этой проблеме в 2013 году, Исполнительный совет согласился, что она требует переосмысления политики, и попросил персонал рассмотреть вопрос в рамках более широкой программы работы по укреплению основы для реструктуризации суверенного долга.
Хейган: Вторая проблема, которую мы выделили в связи с прежней политикой, заключалась в том, что она могла приводить к ситуациям, когда официальные кредиторы, обладающие меньшей частью требований к стране, могли препятствовать поддержке Фондом этой страны или задержать ее, даже если большинство было готово провести реструктуризацию или рефинансировать свои требования. Отдельные кредиторы, зная, что обладают возможным правом вето относительно финансирования от МВФ, могли почувствовать, что они в состоянии уклоняться от участия в любых соглашениях о реструктуризации или рефинансировании других официальных кредиторов, в надежде, что они могут добиться лучших условий от должника. Эти несогласные кредиторы могли, по сути, попытаться «бесплатно» воспользоваться заключенным соглашением.
Когда кредиторы поступают таким образом, это приводит к задержкам в урегулировании долгового кризиса и может вызвать дефолт, увеличив издержки для всех сторон. Такие проблемы с координацией действий встают особенно остро в преддефолтной ситуации, когда время имеет решающее значение, и кредиторам известно, что они обладают наибольшим влиянием на дебитора, отчаянно пытающегося предотвратить дефолт.
Обзор МВФ: Не могли бы Вы объяснить, как сейчас изменилась политика?
Бреденкамп: Новая политика призвана решить две проблемы, о которых мы только что говорили, то есть необходимость в явной форме учесть ситуации, когда на кредиторов, не входящих в Парижский клуб, приходится большая часть вкладов; и необходимость на деле уменьшить проблему несогласных кредиторов. Новая политика позволяет преодолеть их за счет четкого определения обстоятельств, при которых МВФ может предоставлять финансирование суверенному дебитору, когда он имеет просроченную задолженность перед другими официальными двусторонними кредиторами.
В нашем подходе внимательно учитывается особая роль, которую официальные двусторонние кредиторы играют в поддержке финансируемых МВФ программ. Эти кредиторы часто выделяют финансирование в контексте поддерживаемых МВФ программ, когда другие источники финансирования (в частности, от частных инвесторов) иссякли. Поэтому было важно обеспечить, чтобы новая политика предоставляла официальным кредиторам надлежащие защитные механизмы и была направлена на предотвращение ситуаций, когда решение МВФ предоставить финансирование, несмотря на просроченную задолженность, могло бы послать такой негативный сигнал сообществу официальных двусторонних кредиторов в целом, что он помешал бы нашей способности мобилизовать официальную поддержку для будущих программ, поддерживаемых МВФ.
С учетом этих обстоятельств новая политика имеет следующие основные положения.
Во-первых, если есть соглашение с Парижским клубом, которое является «достаточно представительным» (то есть на кредиторов Парижского клуба приходится большая часть требуемого вклада официальных двусторонних кредиторов за период действия программы), то МВФ сможет приступить к дальнейшим действиям и предоставить финансирование, исходя из предположения, что должник достигнет договоренности с кредиторами, не входящими в Парижский клуб, на условиях, сопоставимых с условиями Парижского клуба. Другими словами, если есть соглашение с Парижским клубом, которое представляет большинство, мы по-прежнему можем применять наш традиционный подход.
Однако если соглашение с Парижским клубом, которое является достаточно представительным, отсутствует, а дебитор не может достичь согласия с одним или несколькими официальными двусторонними кредиторами о погашении своей просроченной задолженности, Исполнительный совет МВФ может, тем не менее, утвердить финансирование для этой страны при соблюдении следующих трех критериев:
(i) есть необходимость в незамедлительной поддержке со стороны МВФ (то есть ожидание достижения договоренности всех кредиторов с должником привело бы к чрезмерным издержкам);
(ii) должник прилагает добросовестные усилия в целях достижения договоренности с кредиторами (кредитором);
(iii) решение предоставить финансирование в данных обстоятельствах не имело бы неоправданных негативных последствий для способности Фонда мобилизовать пакеты официального финансирования в будущем.
Новая политика указывает различные факторы, которые, в частности, будут учитываться при оценке выполнения, в особенности, второго и третьего критериев. Следует подчеркнуть, что хотя персонал МВФ будет предоставлять аналитические материалы и рекомендации, окончательное суждение будет выносить Исполнительный совет МВФ. Поэтому, как дебитор, так и официальные двусторонние кредиторы будут иметь возможность выразить и обсудить свои конкретные опасения в рамках процесса принятия решений.
Я хотел бы также указать на тот факт, что эта политика не исключает возможности того, что те официальные двусторонние кредиторы, перед которыми имеется просроченная задолженность, выразят свое согласие на финансирование от МВФ, как и прежде. Иными словами, Совету потребуется выносить свои суждения о выполнении трех критериев только в том случае, если есть официальные двусторонние кредиторы, перед которыми имеется просроченная задолженность и которые не выразили свое согласие на выделение Фондом финансирования.
Обзор МВФ: Кто больше всего выиграет от реформы?
Хейган: В целом от реформы окажутся в выигрыше все стороны. Благодаря укреплению стимулов к коллективным действиям для официальных двусторонних кредиторов и устранению препятствий для роли МВФ как источника финансирования, реформа будет способствовать более эффективному урегулированию кризисов суверенного долга и обеспечит значительные выгоды для кредиторов, дебиторов и международной финансовой системы в целом.
Что касается официальных кредиторов, то важно признать, что эта политика применяется только тогда, когда реструктуризация долга уже была сочтена необходимой, поэтому она не означает какого-либо увеличения частоты операций по реструктуризации. Когда принято решение о необходимости реструктуризации, своевременная поддержка со стороны МВФ обеспечивает наибольшие шансы для максимизации стоимости требований кредиторов (или сведения к минимуму их убытков). Поскольку реформа уменьшает возможности несогласного кредитора блокировать или задерживать поддержку МВФ, коллективные действия будут более вероятными, поэтому официальные двусторонние кредиторы в целом выиграют от реформы.
Реформа также защищает кредиторов, не входящих в Парижский клуб, которые согласно текущей политике, не обладают влиянием, когда есть соглашения Парижского клуба, независимо от того, является ли соглашение представительным в отношении требуемых в рамках программы вкладов. Согласно новой политике кредиторы, не состоящие членами Парижского клуба, будут связаны условиями соглашения Парижского клуба, только если оно является достаточно представительным.
Реформа также принесет выгоды странам-дебиторам, так как несогласным кредиторам будет труднее блокировать своевременную поддержку со стороны МВФ для этих государств-членов.
Обзор МВФ: Почему МВФ принимает это изменение сейчас? Связано ли это как-нибудь с недавними трудностями Украины с достижением реструктуризации ее долга России?
Бреденкамп: Потребность в этой реформе была очевидной уже некоторое время. Персонал МВФ впервые выразил озабоченность относительно рисков, присущих политике организации, не допускающей просроченной задолженности официальным двусторонним кредиторам, еще в 1989 году, когда были изменены правила МВФ, касающиеся частных кредиторов. Эти опасения были вновь выражены в документе за май 2013 года, еще до того, как был предоставлен российский кредит Украине. В обоих случаях персонал выдвигал доводы, согласно которым меры защиты в рамках политики не должны автоматически распространяться на не вносящих свой вклад кредиторов, а политика должна быть изменена, чтобы укрепить стимулы к коллективным действиям для официальных двусторонних кредиторов.