(Фото: Aydinmutlu/iStock by Getty Images)
Журнал «Обзор МВФ» : Налогово-бюджетная политика, направленная на преодоление воздействия энергетики на окружающую среду
31 июля 2014 г.
- В ценах на энергоресурсы страны должны отражать издержки для здоровья и окружающей среды от использования топлива.
- Установление надлежащей платы за использование энергии позволило бы снизить другие налоги.
- Реформы могут быть начаты министерствами финансов без необходимости ждать принятия мер в международном масштабе.
Налогово-бюджетная политика должна играть центральную роль в установлении таких цен на энергоносители, которые отражали бы вредные для здоровья и окружающей среды побочные эффекты, связанные с использованием энергии, согласно новому докладу, опубликованному МВФ.
Угольная электростанция недалеко от Котбуса, Германия. Переход от существующих цен на топливо к эффективным ценам позволит уменьшить число смертей, вызванных загрязнением. (Фото: Michaela Rehle/Reuters/Newscom)
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
Цены на энергоносители во многих странах неадекватны, так как они устанавливаются на уровнях, которые не отражают ущерб для окружающей среды, в частности, изменение климата, загрязнение воздуха, а также различные побочные эффекты использования автотранспортных средств, такие как дорожно-транспортные происшествия и заторы. Цены — как на энергоресурсы, так и на любые другие продукты, — должны предоставлять потребителям точную оценку фактических издержек, связанных с этим продуктом.
Ряд стран в излишней мере опираются на налоги с общих доходов, фонда заработной платы и потребления для достижения своих бюджетных целей и уделяют слишком мало внимания налогам за использование энергии, согласно докладу МВФ.
Аргументы в пользу перераспределения налогового бремени
В докладе подчеркивается, что реформа налогов на энергоресурсы не обязательно должна быть направлена на получение новых доходов. Вместо этого реформа может быть сосредоточена на реструктуризации налоговой системы с переходом от налогов, которые, как правило, наиболее неблагоприятны для эффективности и роста, таких как налоги на доходы, к тщательно спланированным налогам на энергоресурсы — то есть к более рациональным, а не более высоким налогам. Согласно докладу, установление правильных цен на энергоносители предполагает распространение налогов на моторное топливо, которые уже хорошо отработаны и успешно взимаются во многих странах, на другие виды ископаемого топлива, такие как уголь и природный газ или их выбросы, и приведение ставок этих налогов в соответствие с ущербом, наносимым окружающей среде.
«Реформы налогов на топливо могут принести существенную пользу для здоровья населения, окружающей среды и бюджета, — заявил Витор Гаспар, директор Департамента по бюджетным вопросам МВФ. — По нашим оценкам, переход от существующих цен на топливо к эффективным ценам на мировом уровне позволил бы снизить на 63 процента смертность, связанную с загрязнением воздуха в результате сжигания ископаемого топлива, в основном за счет сокращения смертности от сжигания угля, уменьшить связанные с энергетикой выбросы углерода на 23 процента и получить доходы в размере, эквивалентном 2,6 процента ВВП». (См. рис. 1).
Фискальные инструменты, такие как экологические платежи за использование топлива, оказывают мощное стимулирующее воздействие на экономическое поведение. Эти инструменты:
• являются наиболее эффективными при использовании возможностей (переход на более чистые виды топлива, эксплуатация более топливосберегающих автотранспортных средств, экономия на применении кондиционеров и т.д.) для уменьшения вредных для здоровья и окружающей среды побочных эффектов, связанных с использованием энергии — при условии, что они четко нацелены на соответствующую налоговую базу (например, выбросы, а не потребление электроэнергии);
• обеспечивают охрану окружающей среды при самом низком уровне общих издержек для экономики — при условии, что доходы от экологических налогов используются продуктивно (например, для снижения бремени более общих налогов в налогово-бюджетной системе или финансирования социально значимых расходов); и
• позволяют обеспечить правильное соотношение между экологическими выгодами и издержками — при условии, что ставки налогов приведены в соответствие с экологическим ущербом.
Количественное определение ущерба
Хотя в теории существуют прочные аргументы в пользу фискальных инструментов, применять эту теорию на практике ранее не было возможности, в том смысле, что имелось мало информации о размере ущерба от энергетики для окружающей среды по большинству стран. «В нашем исследовании мы предлагаем странам практические рекомендации относительно того, как количественно оценить вредные побочные эффекты использования энергии и показать, что это означает с точки зрения установления корректирующих налогов на уголь, природный газ, бензин и автомобильное дизельное топливо для более чем 150 стран», — сообщил Иен Пэрри, главный эксперт по экологически эффективной налогово-бюджетной политике в МВФ и ведущий автор доклада.
«Например, последствия для здоровья от загрязнения воздуха измеряются путем оценки того, сколько людей в разных странах подвергаются воздействию выбросов угольных электростанций, транспортных средств и т.д. и объединения таких оценок с данными экспертов в области здравоохранения о том, как подверженность загрязнению может увеличить риск различных сердечных и легочных заболеваний», — сообщил Пэрри.
В докладе установлено, что надлежащие сборы с продуктов ископаемого топлива эквивалентны уровню выбросов от сжигания топлива, умноженному на экологический ущерб в расчете на единицу выбросов. Дополнительные сборы потребовались бы в случае налогов на моторное топливо с учетом заторов на дорогах, дорожно-транспортных происшествий и повреждений дорог, по крайней мере временно, хотя в более долгосрочной перспективе страны могли бы частично перейти к налогообложению для основе пройденного расстояния, в частности, для эффективного преодоления заторов (например, сборы в часы «пик» на дорогах с интенсивным движением с учетом расстояния поездки).
Использование результатов
Министерства финансов могут принимать активное участие в установлении правильных цен на энергоносители, учитывая их роль в управлении энергетическими налогами, возможно, в качестве составной части более широкой деятельности по изменению структуры налогового бремени. А с учетом потенциально значительных экологических и бюджетных выгод, для проведения реформы не обязательно ждать глобального сотрудничества в области климатической политики. В докладе отмечается, что воздействие на уязвимые домашние хозяйства может быть уменьшено при помощи целенаправленных мер — например, для укрепления систем социальной защиты, — которые являются более эффективным способом помочь этим группам, чем поддержание низких цен на энергоносители, учитывая, что значительная часть выгод от низких цен на энергоносители достается группам с более высокими доходами.
Хотя в измерении ущерба окружающей среде имеются некоторые неизбежные противоречия (например, в том, как определить цену глобального потепления или оценить изменения смертности в результате загрязнения), представленные в докладе методология и сопровождающие ее электронные таблицы позволяют совместить различные точки зрения и служат полезной отправной точкой для диалога по вопросам политики.