(Фото: Aydinmutlu/iStock by Getty Images)
Журнал «Обзор МВФ» : Налоговая политика может помочь странам выправить долговую ситуацию
9 октября 2013 г.
- Ожидается, что средний уровень долга в странах с развитой экономикой достигнет рекордно высоких отметок.
- Замедляющийся рост и повышающаяся стоимость заимствований сокращают бюджетные возможности в странах с формирующимся рынком.
- Более сбалансированная и справедливая налоговая политика может повысить доходы и улучшить перспективы роста.
В условиях, когда бюджетная консолидация все еще остается одним из приоритетов политики в странах с развитой экономикой и все более выходит на передний план в странах с формирующимся рынком, приобретает новую остроту вопрос о том, могут ли налоговые системы способствовать процессу фискальной корректировки, и если да, то каким образом.
Рабочий с дверцами для автомобилей на автозаводе в Сан-Паулу, Бразилия. МВФ отмечает, что уязвимость бюджетов возросла в странах с формирующимся рынком за прошедший год (фото: Начо Досе/Newscom).
БЮДЖЕТНЫЙ ВЕСТНИК
В результате ужесточения бюджетной политики за последние несколько лет страны с развитой экономикой смогли сократить дефициты бюджета в среднем на 4 процентных пункта к 2013 году ― до половины уровня, отмечавшегося в разгар кризиса (существенное исключение составляет Япония), говорится в последнем выпуске «Бюджетного вестника» МВФ.
В этом докладе, публикуемом в апреле и октябре каждого года с целью отслеживания состояния государственных расходов и государственного долга и дефицита по всему миру, прогнозируется, что уровни государственного долга в большинстве стран с развитой экономикой стабилизируются в 2013–2014 годах.
Средний уровень долга в странах с развитой экономикой (примерно 110 процентов ВВП) все еще приблизительно на 35 процентных пунктов выше уровня 2007 года, и для его снижения еще требуются немалые усилия. Хотя большинство стран с высокими уровнями долга провели почти две трети объема корректировки, необходимой для перевода своих коэффициентов долга на стабильно понижающуюся траекторию, исторический опыт свидетельствует о том, что труднее всего будет придерживаться этого курса налогово-бюджетной политики в течение длительного времени, пока коэффициенты долга не достигнут более приемлемых уровней.
«Поскольку ожидается, что этот процесс будет продолжительным, особенно важно рассчитать структуру фискальной корректировки, чтобы улучшить долгосрочные перспективы и сохранить социальное единство, — говорит заместитель директора Департамента по бюджетным вопросам МВФ Мартин Гергий. — Это поможет нам быстрее достичь поставленной цели и уменьшить риски “усталости от корректировок” и резкого изменения курса политики».
Кроме того, в докладе отмечается, что высокий уровень долга, неопределенная мировая ситуация, слабые перспективы роста и отсутствие четко определенных среднесрочных планов корректировки в ключевых странах, таких как Япония и Соединенные Штаты, усложняют эту задачу. Перспективы мирового роста в целом улучшились, но теперь внимание переключилось на США, где разыгрывается бюджетный конфликт. В недавнем выступлении в Вашингтоне, округ Колумбия, директор-распорядитель МВФ Кристин Лагард предостерегла, что политическая неопределенность в США в вопросах бюджета и лимита долга не способствует продолжающимся усилиям страны по решению других фискальных проблем, таких как реформа социальных расходов и сравнительно низкая база доходов. «Закрытие государственных учреждений уже достаточно плохо, но неспособность увеличить лимит задолженности будет иметь намного худшие последствия и может нанести очень серьезный ущерб не только экономике США, но и всей мировой экономике, — предупредила она. — Поэтому для достижения поставленных целей критически важно как можно скорее решить этот вопрос».
Факторы уязвимости проявляются в странах с формирующимся рынком
Между тем, в странах с формирующимся рынком усиливаются факторы уязвимости бюджета. К началу кризиса эти страны были в намного лучшем положении в отношении бюджета, чем страны с развитой экономикой. Многие из них использовали завоеванный с большим трудом бюджетный потенциал для поддержки внутреннего спроса и смягчения воздействия замедления мирового экономического роста. Однако ухудшающиеся перспективы роста и растущая стоимость заимствования теперь оказывают давление на их бюджеты.
Не все страны с формирующимся рынком сталкиваются с той же проблемой. Страны с высокими (и нередко повышающимися) уровнями долга и дефицита испытывают наиболее неотложные потребности в консолидации. Но всем странам с формирующимся рынком, где пространство для проведения налогово-бюджетной политики сократилось или исчезло, следует начать восстанавливать свои бюджетные буферные резервы.
Уязвимость бюджета также вызывает озабоченность в странах с низким доходом ввиду возможного снижения цен на биржевые товары и уровней помощи относительно прогноза. Правительствам многих из этих стран будет необходимо изыскать альтернативные источники дохода и повысить эффективность своих расходов, в том числе посредством реформ энергетических субсидий.
Новые концепции налогообложения
Во второй части «Бюджетного вестника» рассматриваются результаты работы налоговых систем в разных странах мира, предстоящие задачи и перспективы и выводы последних исследований по этим вопросам.
Согласно докладу МВФ, налоговые меры, принятые с начала кризиса, не отличаются высоким качеством. «На первый план вышли соображения целесообразности, и директивные органы слишком часто нарушают сложившиеся принципы, согласно которым следует расширить базу налогообложения, прежде чем повышать ставки», — сказал заместитель директора Департамента по бюджетным вопросам МВФ Майкл Кин. — Не были также реализованы возможности по использованию налогообложения для преодоления внешних эффектов и уменьшения искажений».
Достигнуты некоторые сдвиги в налогообложении финансового сектора: ряд стран ввели сборы с банков, аналогичные предлагавшимся МВФ. Однако еще практически не начался переход к эффективной системе тарифов за выбросы углерода, которая, как продолжает подчеркивать МВФ, имеет решающее значение для преодоления последствий изменения климата. При этом страны с формирующимся рынком и развивающиеся страны все еще полагаются на крупные неплановые доходы от повышения цен на биржевые товары для увеличения государственных расходов, хотя опыт показывает нестабильность этих источников. Таким образом, хотя возможности сбора дополнительных доходов существенно различаются от страны к стране, в докладе сделан вывод, что почти все страны могут и должны улучшить налогообложение. В докладе также рекомендуется сначала выявить, а затем устранить пробелы как в разработке политики, так и в ее практической реализации, и предлагается, чтобы правительства уделяли больше внимания налогам, в наибольшей степени способствующим росту.
Справедливость налоговых систем также подвергается тщательной оценке, о чем свидетельствует возобновившееся внимание к сложным налоговым схемам, используемым многонациональными компаниями для уменьшения своих налоговых платежей. В более общем плане, за последние десятилетия налоговые системы стали менее прогрессивными, и повысилось неравенство. В «Бюджетном вестнике» анализируются данные о том, как наиболее состоятельные лица реагируют на более высокие налоговые ставки, и сделан вывод, что во многих случаях можно получить дополнительный доход, повысив максимальные ставки. Относительно налогов на богатство имеющиеся данные указывают на очень большой потенциал дохода, но прошлый опыт говорит о том, что для его реализации требуется твердый отказ от специальных режимов. Более однозначен вывод доклада о том, что во многих странах все еще недостаточно используются налоги на недвижимость, хотя они нередко являются потенциально более благоприятными для экономического роста и более прогрессивными, чем другие сборы.
Долговременные налоговые реформы часто проводятся в благополучные для экономики времена, когда можно использовать быстро растущие доходы для предоставления компенсации тем, кто окажется в невыгодном положении в результате реформ. В условиях вялого роста в последний период правительствам трудно добиться сбалансированного решения. Прозрачность в сочетании с широкими консультациями и действенным информированием общественности может способствовать укреплению политической поддержки. Но чтобы можно было мобилизовать дополнительные доходы, налогоплательщики должны быть уверены в том, что деньги будут потрачены с пользой, а для этого необходимы действенные реформы с целью повышения эффективности расходов.