(Фото: Aydinmutlu/iStock by Getty Images)
Журнал «Обзор МВФ» : Украина представляет программу реформ при поддержке МВФ
30 апреля 2014 г.
- МВФ утвердил выделение Украине 17,1 млрд долл. США для поддержки программы экономических
- реформ.
- Внимание сосредоточено на пяти областях: гибкость обменного курса, стабильность
- банковской системы, налогово-бюджетная политика, энергетическая политика и управление.
- Правительство объявило о новой программе социально защиты, призванной смягчить последствия
- для семей с низкими доходами.
Украина представила комплексную программу экономических реформ, поддержанную кредитом от МВФ на сумму 17,1 млрд долл. США, который был утвержден 30 апреля Исполнительным советом организации.
ИНТЕРВЬЮ С РЕЗОЙ МОГАДАМОМ
Средства, выделяемые в рамках договоренности о кредите «стэнд-бай», направляются на поддержку программы экономической политики, призванной восстановить макроэкономическую стабильность, обеспечить устойчивый рост, укрепить управление экономикой и повысить прозрачность. В результате утверждения кредита Украина получает немедленный доступ к средствам в размере 3,2 млрд долл. США, а предоставление остальных средств будет зависеть от результатов частных обзоров выполнения договоренности. Договоренность о кредите «стэнд-бай» предусматривает исключительный доступ к ресурсам МВФ в размере 800 процентов квоты Украины в МВФ.
Ожидается, что принятие программы также откроет доступ к дополнительной крупной официальной международной помощи и поможет восстановить доверие частных инвесторов.
Директор Европейского департамента МВФ Реза Могадам в своем интервью подчеркнул, что Украине необходимо решить глубокие структурные проблемы и устранить факторы уязвимости. Он также отметил, что власти Украины демонстрируют собственную заинтересованность страны в экономических реформах, которые давно назрели и должны быть срочно реализованы. «Принятие правительством комплексного набора мер по программе на начальном этапе ее осуществления демонстрирует сильную приверженность политике и целям реформ», — заявил Могадам.
Обзор МВФ: Каковы основные задачи, стоящие перед Украиной сегодня?
Могадам: Украина переживает второй крупный экономический кризис за шесть лет. Завышенный обменный курс в сочетании с мягкой налогово-бюджетной политикой и крупными потерями в государственной газовой компании «Нафтогаз» привели к образованию крупного двойного дефицита, устойчивому росту задолженности, новым трудностям в доступе к внешнему финансированию и истощению международных резервов. Данные факторы уязвимости сделали экономику особенно чувствительной к экономическим и политическим шокам, которые, в конечном итоге, привели к текущему кризису.
Новое правительство, пришедшее к власти в конце февраля, быстро приняло шаги к восстановлению макроэкономической и финансовой стабильности. Однако, помимо укрепления макроэкономической стабильности, Украина нуждается в глубоких структурных реформах, чтобы уменьшить дисбалансы, улучшить управление и деловой климат (что давно является недостатком Украины) и перейти к сбалансированному росту. Особо важным является упор на наращивание потенциала для преодоления наследия несистемного формулирования и проведения политики.
Обзор МВФ: Каковы основные элементы экономических реформ в Украине?
Могадам: Оказавшись перед лицом ряда неотложных задач, включая сокращение официальных валютных резервов и возможность невыполнения Украиной ее внешних обязательств, власти приняли комплексную и далеко идущую программу реформ, направленную на устранение макроэкономических дисбалансов и структурных недостатков в Украине. Что касается основных реформ, то власти обязались:
• Поддерживать гибкий обменный курс с целью восстановления конкурентоспособности и обеспечения накопления резервов, а также сосредоточения денежно-кредитной политики на стабильности внутренних цен. В перспективе поддерживать конкурентоспособность путем сохранения роста заработной платы в государственном секторе, а также минимальной заработной платы в пределах повышения производительности.
• Поддерживать доверие к финансовой системе и укреплять инфраструктуру регулирования финансового сектора и надзора за ним. Обеспечить необходимое укрепление балансов активов и обязательств банков.
• Выполнять краткосрочные бюджетные обязательства и постепенно снижать дефицит бюджета. Стабилизировать доходы бюджета и принять программу налогово-бюджетной корректировки в среднесрочной перспективе, которая обеспечила бы справедливое распределение бремени такой корректировки.
• Создать самодостаточный энергетический сектор и уменьшить расходы бюджета на него путем ликвидации дефицита «Нафтогаза» к 2018 году в качестве ключевого ориентира на пути к достижению энергетической независимости.
• Провести комплексные структурные реформы, в том числе в области государственных закупок и налогового администрирования в целях уменьшения коррупции, улучшения делового климата и достижения на этой основе высоких и устойчивых темпов экономического роста.
Обзор МВФ: Не предусмотрена ли программой слишком жесткая бюджетная экономия?
Могадам: Важно признать, какой является отправная точка. Без принятия каких-либо мер совокупный дефицит правительства и «Нафтогаза» достиг бы в 2014 году невозможной профинансировать суммы в 12 процентов ВВП, что подорвало бы доверие к государственным финансам.
В программе ставится цель провести умеренную структурную бюджетную корректировку. Кроме того, темпы предлагаемой бюджетной корректировки были тщательно калиброваны для восстановления доверия к государственным финансам без чрезмерного сжатия расходов. В действительности дефицит бюджета вырастет в 2014 году по сравнению с 2013 годом, с учетом ослабления экономики в этом году, при этом будет проведена некоторая консолидация на начальном этапе для сокращения крупных потребностей в финансировании, укрепления доверия и поддержки внешней корректировки.
В 2015‒2016 годах упор будет сделан на постепенной консолидации бюджета в основном на стороне расходов в сочетании с мерами для повышения эффективности государственного сектора. Данный подход позволит перевести государственный долг начиная с 2015 года на устойчиво понижательную траекторию.
Обзор МВФ: Какие основные меры принимаются для уменьшения бюджетного дефицита?
Могадам: Власти предложили, чтобы на первом этапе бюджетной корректировки был принят набор мер как в области расходов, так и доходов, но с особым упором на мерах в области расходов.
Ограничение расходов будет достигнуто путем приостановки экономически неприемлемого повышения заработной платы и пенсий, запланированного предыдущим правительством, сокращения занятости в государственном секторе путем уменьшения численности работников, экономии средств на государственных закупках, обеспечиваемой принятием нового закона о государственных закупках, а также путем рационализации расходов на социальное вспомоществование с помощью повышения его адресности и проведения проверок нуждаемости.
Повышение доходов и собираемости средств будет обеспечено путем ликвидации мошеннических схем уклонения от налогов, перехода к единым (и, следовательно, менее подверженным злоупотреблениям) акцизов на топливо, повышения акцизов на алкогольную и табачную продукцию и устранения возможностей для неуплаты налога на добавленную стоимость.
Обзор МВФ: Что влечет за собой реформа энергетического сектора?
Могадам: Вновь ключевое значение имеет отправная точка. Общие субсидии энергии в Украине оцениваются на уровне 7½ процента ВВП в 2012 году, и большую долю льгот получали сравнительно благополучные домохозяйства. Недостаток средств у «Нафтогаза» также привел к крупной просроченной задолженности перед Газпромом России, что усугубляет проблемы платежного баланса, в то время как преследующие узкие экономические интересы группы продолжают тормозить необходимые реформы.
Предложенные властями реформы в энергетическом секторе будут сосредоточены на уменьшении бремени энергетического сектора для бюджета при повышении его эффективности и прозрачности. Задача сокращения дефицита «Нафтогаза» до нуля к 2018 году будет сочетаться с мерами политики, направленными на увеличение его доходов и сокращение расходов. С этой целью постепенное, но значимое и широкое повышение крайне низких тарифов на газ и отопление будет дополняться мерами расширенной социальной помощи для смягчения последствий для наиболее бедных слоев населения.
Структурные реформы и реформы управления в «Нафтогазе» позволят улучшить управление и повысить прозрачность, а также уменьшить операционные издержки.
Обзор МВФ: Насколько существенно повысятся тарифы на газ и отопление?
Могадам: Цены на энергоресурсы в Украине исключительно низкие. В настоящее время цена газа для населения в Украине составляет 85 долл. за 1000 м3. В России (стране, производящей и экспортирующей газ) цена равна 158 долл. за 1000 м3. Различия в рамках региона еще более значительны, и цены в Украине в 4‒9 раз ниже, чем в соседних странах-импортерах газа. В январе 2014 года граждане Румынии платили примерно 414 долларов, Молдовы — 432 долларов, а Польши — 687 долларов за 1000 м3.
Предусматриваемые повышения тарифов на газ и отопление приведут к относительно небольшому увеличению доли бюджетов домашних хозяйств, расходуемой на коммунальные услуги. Даже после заложенных в программу повышений в 2014 году цена на газ и отопление для населения по-прежнему будет в несколько раз ниже, чем в других европейских странах-импортерах.
Обзор МВФ: Каким образом наиболее уязвимые слои населения будут защищены в рамках программы?
Могадам: Хотя рост цен на энергоносители является умеренным и начинается с низких исходных уровней, важно смягчить его воздействие на малообеспеченные семьи, поэтому правительство приступило к новой масштабной программе социальной защиты. Семьи, которые отвечают соответствующим критериям, получат пособие в размере разницы между платежами за газ и отопление до и после повышения цен. В общей сложности 4,5 млн семей (примерно 27 процентов от общего числа) будут получать государственную поддержку для защиты от повышения тарифов за счет существующих и новых программ социальной помощи.
Кроме того, в сотрудничестве со Всемирным банком будут пересмотрены приоритеты пособий по социальной помощи, с тем чтобы перейти к адресной системе, основанной на проверке нуждаемости. В настоящее время основную часть социальной помощи получают домашние хозяйства с более высокими доходами, которые потребляют наибольшую долю услуг по снабжению газом и отоплению. Потратив лишь часть средств, расходуемых на существующие субсидии на коммунальные услуги, правительство может финансировать дополнительные программы социальной помощи, которые приведут к значительному снижению бедности.
Обзор МВФ: Какие меры предусматривает программа для борьбы с коррупцией?
Могадам: С учетом давних проблем, которые ослабляют экономику Украины, меры по совершенствованию управления, повышению степени прозрачности и улучшению делового климата будут в числе основных направлений программы. Меры политики в этих областях будут включать принятие нового закона о государственных закупках, чтобы устранить изъятия из обычных процедур их проведения на конкурентной основе, меры для облегчения возврата НДС предприятиям и аудит счетов «Нафтогаза» с высокой периодичностью.
Для содействия официальным органам МВФ вскоре подготовит комплексное диагностическое исследование для оценки текущих механизмов и основ управления, выявления областей для мер по укреплению и реформ, ранжирования относительной значимости сфер, исходя из выводов диагностического исследования, и выдвижения предложения о конкретных корректирующих мерах и сроках их реализации, которые, скорее всего, будут поддержаны в контексте программы с МВФ.
Обзор МВФ: Насколько Вы уверены в приверженности официальных органов проведению реформ? Насколько они в этом заинтересованы? Обладают ли они достаточными возможностями для реализации?
Могадам: Официальные органы рассматривают программу как исторический разрыв с прошлым, характеризовавшимся «кумовским» капитализмом, повсеместной коррупцией и управлением низкого качества. Эти явления тяжелым грузом ложились на экономику. Власти считают, что открывается возможность для смелых и масштабных реформ, с тем чтобы преобразовать Украину в динамичную и конкурентоспособную страну с формирующимся рынком, с прозрачной деятельностью органов государственного управления и активной средой для ведения предпринимательской деятельности.
Безусловно, присутствуют значительные факторы неопределенности и риски — как за пределами страны (например, геополитическая напряженность), так и внутри. Вместе с официальными органами мы работаем над тем, чтобы включить меры, содействующие смягчению этих рисков.
Нас обнадеживает тот факт, что официальные органы проявляют большую заинтересованность в экономических реформах, которые давно назрели и настоятельно необходимы. Опережающие действия по основным элементам программы являются хорошим признаком с точки зрения их возможностей для успешного проведения. В конечном итоге, успех программы зависит от непоколебимой приверженности властей экономическим преобразованиям, несмотря на сопротивление укоренившихся своекорыстных групп.