Мир охвачен пандемией COVID-19, и ставшая ее следствием Великая самоизоляция погрузила многие страны в глубокую рецессию, более серьезную, чем во время мирового финансового кризиса 2008–2009 годов. В ответ на это правительства и центральные банки всего мира ввели мощные дискреционные налогово-бюджетные и денежно-кредитные меры (единовременного и конкретного характера), чтобы противодействовать негативным экономическим последствиям распространения коронавируса. Существующие автоматические стабилизаторы (такие как основанные на величине доходов налоги, пособия по безработице и пособия домашним хозяйствам), которые различаются между странами, в целом свободно выполняли свои функции и служили некоторым дополнительным амортизатором.
Возникает вопрос, что могут сделать страны с развитой экономикой, чтобы наилучшим образом подготовиться к будущим спадам и предпринимать в этих случаях ответные меры, учитывая рекордно низкий уровень процентных ставок и исключительно высокий по историческим меркам уровень государственного долга во многих странах? В недавнем выпуске «Перспектив развития мировой экономики» приводится анализ, подготовленный до пандемии, в котором рассматривается, как в этих условиях страны с развитой экономикой могут повысить свою устойчивость к негативным потрясениям. Сделано заключение, что в такой ситуации высокую эффективность в противодействии спаду могут иметь основанные на правилах бюджетные стимулы (когда меры стимулирования автоматически включаются при ухудшении макроэкономических показателей).
Повышение роли налогово-бюджетной политики
В условиях, когда в странах с развитой экономикой процентные ставки находятся на нулевом уровне или близки к нему, возможности дальнейшего традиционного снижения ставок являются ограниченными. Но центральные банки по-прежнему могут более активно использовать нетрадиционные инструменты денежно-кредитной политики, такие как крупномасштабные покупки активов, для предоставления дополнительной поддержки, как они делают в последнее время в ответ на пандемию. Однако использования одних только мер денежно-кредитной политики в ответ на потрясения может быть недостаточно, а также возникают вопросы относительно побочных эффектов для финансовой стабильности в будущем и угроз для независимости центральных банков.
Налогово-бюджетная политика должна играть более активную роль при одновременном отслеживании степени устойчивости долга в долгосрочной перспективе. Введение в действие в странах с развитой экономикой ответных мер налогово-бюджетной политики, которые будут иметь более автоматический характер, может способствовать повышению стойкости экономики этих стран к будущим неблагоприятным потрясениям. Если правила применения бюджетных стимулов надлежащим образом обнародованы и установлены до возникновения шоков, они могут способствовать формированию конкретных ожиданий и уменьшать неопределенность, тем самым смягчая падение активности при возникновении негативного шока.
Аргумент в пользу более автоматических мер бюджетного стимулирования
Наше исследование показывает, что основанные на правилах меры бюджетного стимулирования — такие как временные целевые денежные трансферты домашним хозяйствам, имеющим ограниченные ликвидные средства, которые начинают производиться при превышении уровнем безработицы определенного порога — могут иметь высокую эффективность в противодействии спаду, вызванному типичным дефицитом спроса. Хотя такие меры стимулирования имеют автоматический характер, они сильно отличаются от традиционных автоматических стабилизаторов, которые, напротив, действуют в ответ на изменения индивидуальных обстоятельств людей (например, увольнение в случае страхования от безработицы или снижение доходов в случае прогрессивных подоходных налогов). Основанный на правилах бюджетный стимул является особенно действенным инструментом в тех случаях, когда процентные ставки находятся на своей эффективной нижней границе (когда нет возможности их дальнейшего снижения), а дискреционные меры налогово-бюджетной политики действуют с большой задержкой. Кроме того, бюджетный стимул после шока спроса, как правило, оказывает особенно мощное воздействие, когда в экономике есть незадействованные ресурсы, а денежно-кредитная политика является адаптивной.
При внезапном падении спроса степень сокращения объема производства и повышения уровней долга оказываются меньше в тех случаях, когда для поддержки экономики применяется основанное на правилах бюджетное стимулирование. Более того, результаты нашего исследования свидетельствуют о том, что принятие основанных на правилах мер бюджетного стимулирования позволяет противодействовать экономическому спаду почти так же эффективно, как в ситуации, когда возможно полноценное функционирование денежно-кредитной политики.
Текущий экономический шок, вызванный пандемией, является необычным, поскольку он сказывается как на предложении, так и на спросе. И хотя произошло быстрое объединение политической воли к действию в ответ на это потрясение, беспрецедентная скорость его разворачивания и глубина затруднили разработку и своевременное применение дискреционных мер бюджетного стимулирования. Когда работники и компании не в состоянии работать в условиях активно идущей эпидемии, действенность бюджетного стимула в увеличении объема производства (мультипликатор) оказывается низкой. Тем не менее, даже в этих обстоятельствах основанный на правилах бюджетный стимул, введенный заранее, мог бы оказаться полезным, особенно в форме целевых трансфертов. Такие меры способны выполнять функцию дополнительного страхования дохода и подкреплять систему социальной защиты для уязвимых слоев населения.
Наши заключения указывают на то, что директивным органам следует рассмотреть вопрос об усилении автоматической ответной реакции налогово-бюджетной политики на негативные потрясения, что будет способствовать повышению стойкости экономики. Параллельно с этим, даже если нет возможности дальнейшего снижения процентных ставок, денежно-кредитная политика может поддерживать бюджетный стимул в ходе спада за счет сохранения своего адаптивного курса, в том числе смягчения условий на финансовом рынке.
Разработка и введение новых налогово-бюджетных инструментов, таких как основанные на правилах меры бюджетного стимулирования, и совершенствование существующих автоматических стабилизаторов потребует времени и согласия на политическом уровне. Но если предусмотрены автоматические меры для использования бюджетных стимулов, уменьшается риск того, что политические препятствия смогут замедлить проведение ответных мер при ухудшении ситуации. Кроме того, когда возникают ограничения для проведения мер денежно-кредитной политики, наличие основанных на правилах мер бюджетного стимулирования может заметно уменьшать вероятность спада, вызываемого спросом.
Это не означает, что дискреционная налогово-бюджетная политика становится излишней. На практике дискреционные меры налогово-бюджетной политики, надлежащим образом адаптированные к конкретным обстоятельствам и характеру негативного шока, такого как вызванное пандемией потрясение, имеют принципиально важное значение для оказания мощной антициклической поддержки экономики. Но они требуют своевременного принятия и применения.
Более оперативные ответные меры в случае будущих спадов
Принимая во внимание прошлый опыт, согласно которому для осуществления дискреционных мер бюджетного стимулирования характерны задержки, а также пользу формирования ожиданий за счет принятия заранее правил для осуществления последующих действий, есть веский аргумент в пользу придания более автоматического характера мерам налогово-бюджетной политики в ответ на экономические спады. Проведенный нами анализ показывает, что введение основанных на правилах мер бюджетного стимулирования может быть в высокой степени действенным и более своевременным решением, особенно в тех случаях, когда процентные ставки центрального банка близки к своей эффективной нижней границе или достигли ее и возможности денежно-кредитной политики являются ограниченными.
Основано на главе 2 Перспектив развития мировой экономики «Противодействие будущим спадам в странах с развитой экономикой: меры циклической политики в эпоху низких ставок и высокого долга», Михал Андрле, Филип Барретт, Джон Блюдорн (соруководитель), Франческа Казелли и Уенджи Чен (соруководитель).
*****
Джон Блюдорн — заместитель начальника отдела, занимающийся подготовкой доклада «Перспективы развития мировой экономики» в Исследовательском департаменте МВФ. Ранее он был старшим экономистом в Отделе структурных реформ Исследовательского департамента, членом группы МВФ по зоне евро в Европейском департаменте и работал в качестве экономиста над «Перспективами развития мировой экономики», приняв участие в составлении ряда глав. До поступления на работу в МВФ он был профессором Саутгемптонского университета в Соединенном Королевстве после окончания работы научным сотрудником с докторской степенью в Оксфордском университете. Г-н Блюдорн имеет публикации по целому кругу вопросов в сфере международных финансов, макроэкономики и развития. Он имеет степень доктора наук Университета Калифорнии в Беркли.
Уенджи Чен — экономист в Департаменте стран Африки МВФ, где она участвует в подготовке издания «Перспективы регионального экономического развития». До поступления на работу в МВФ она работала доцентом в Университете Джорджа Вашингтона, преподавая международные финансы и макроэкономику. В круг ее исследовательских интересов входят прямые иностранные инвестиции, отношения между Китаем и Африкой, глобальные цепи производства стоимости и прикладные эконометрические методы. Она получила степень доктора наук по экономике в Университете Мичигана.
