Пандемия привлекла внимание общественности к роли государственного сектора в спасении жизней и средств к существованию. Государственные предприятия тоже участвуют в этой работе. Это могут быть коммунальные службы, которые оказывают социально значимые услуги. Или государственные банки, которые выдают кредиты предприятиям малого бизнеса. Но некоторые из них тоже переживают нелегкие времена и повышают нагрузку на государственные финансы. К числу последних относятся и государственные нефтяные компании, которые переживают серьезное падение цен на нефть, и национальные авиакомпании, у которых сократился пассажиропоток.
Большинство людей ежедневно имеет дело с государственными компаниями. Скорее всего, они обеспечивают снабжение водой, которую вы пьете, электричеством, которое вы потребляете, и перевозки на автобусах и метро, на которых вы добираетесь на работу или учебу. Они весьма разнообразны. Некоторые полностью принадлежат государству, а некоторые находятся в совместном владении с частными инвесторами.
В новом выпуске «Бюджетного вестника» рассматривается другой государственный сектор. Как государственные предприятия развивались в последние десятилетия? Как страны могут получить от них максимальную пользу? В своем лучшем проявлении они могут помочь странам в достижении экономических и социальных целей. В своем худшем проявлении они нуждаются в экстренной помощи на средства налогоплательщиков и мешают экономическому росту. Что страна получит и итоге зависит от надлежащего управления и подотчетности.
Большие и сложные
Государственные предприятия есть во всех странах. В некоторых, таких как Китай, Германия, Индия и Россия, они исчисляются тысячами.
Они играют ведущую роль в экономике многих стран. Например, в странах с формирующимся рынком и развивающихся странах на государственные предприятия приходится 55 процентов от общего объема инвестиций в инфраструктуру.
Некоторые из них также являются международными компаниями и осуществляют деятельность по всему миру. За последние двадцать лет доля государственных предприятий среди 2000 крупнейших компаний мира увеличилась вдвое, составив 20 процентов, за счет государственных предприятий стран с формирующимся рынком; стоимость их активов составляет 45 трлн долларов США, что эквивалентно половине мирового ВВП.
Отношения между органами государственной власти и государственными предприятиями не всегда однозначны. Правительства создают предприятия для реализации конкретных целей и задач, таких как водоснабжение, снабжение электроэнергией или обеспечение маршрутных перевозок, которые нерентабельны для частного сектора. Однако часто на решение этих задач не выделяется достаточное финансирование, что отражается на жизни людей. Государственные предприятия не справляются со своими задачами во многих развивающихся странах, где более 2 млрд человек остаются без доступа к питьевой воде и более чем у 0,8 млрд человек отсутствует надежное электроснабжение.
Еще один пример — государственные банки. Правительства таких стран, как Бразилия, Канада, Германия и Индия, обратились к государственным банкам с просьбой помочь смягчить воздействие текущей пандемии. Однако многие государственные банки имеют неудачный опыт содействия экономическому развитию (которое является основной целью их деятельности) и могут принимать чрезмерные риски, делая экономику и людей еще более уязвимыми перед кризисами.
Кроме того, правительствам тяжело осуществлять эффективный надзор за деятельностью государственных предприятий. У многих просто нет для этого возможностей. Низкий уровень прозрачности деятельности государственных банков и предприятий остается помехой для подотчетности и надзора. Это может привести к наращиванию крупных и скрытых долгов, что потребует от правительства принятия экстренных мер по их спасению, которые иногда стоят налогоплательщикам более 10 процентов ВВП.
В этих случаях предприятия, как правило, имеют недостаточно высокие показатели относительно аналогичных компаний частного сектора. На примере приблизительно 1 млн компаний из 109 стран мы показываем, что продуктивность государственных предприятий в среднем на треть ниже, чем у частных компаний. Такие слабые показатели отчасти связаны с плохим управлением: производительность этих предприятий в странах с ощутимо более низким уровнем коррупции более чем в три раза выше, чем в странах, где сильно развита коррупция.
Интернационализация государственных предприятий также усилила опасения, что они получают несправедливое преимущество перед частными компаниями за счет государственной поддержки, включая дешевые кредиты или налоговые льготы. Такое опасение долго присутствовало на внутренних рынках, но недавно вышло за пределы государственных границ и может усилить протекционистские меры.
Выгода за счет налогоплательщиков
В то время, когда правительства сталкиваются с растущими запросами и пытаются справиться с высоким уровнем задолженности, ключевым принципом для государственных предприятий является экономия государственных ресурсов. Мы даем четыре основных рекомендации, как страны могут улучшить показатели государственных предприятий:
- Правительства должны регулярно проверять, сохраняется ли необходимость в том или ином предприятии и обеспечивает ли оно достаточную отдачу за деньги налогоплательщиков. Например, Германия проводит пересмотр дважды в год. Необходимость вгосударственном предприятии в конкурентных отраслях, таких как обрабатывающая промышленность, слабее, поскольку частные компании обычно более эффективны в предоставлении товаров и услуг.
- Странам необходимо создать правильные стимулы для менеджеров, чтобы они добивались результатов, и для правительственных учреждений, чтобы они должным образом осуществляли надзор за каждым предприятием. Полная прозрачность в деятельности предприятий имеет первостепенную важность для улучшения подотчетности и снижения уровня коррупции. Включение государственных предприятий в целевые показатели бюджета и долга также создаст больше стимулов для бюджетной дисциплины. Многие аспекты такого подхода реализованы, например, в Новой Зеландии.
- Правительствам также необходимо обеспечить государственным предприятиям достаточное финансирование, которое позволит им исполнять свои экономические и социальные обязательства, как вШвеции. Это имеет решающее значение в принятии мер в ответ на кризисы (чтобы государственные банки и коммунальные службы обладали достаточным количеством ресурсов для выдачи субсидированных кредитов, обеспечения водо- и электроснабжения во время пандемии) и содействии целям развития.
- Обеспечение справедливых условий как для государственных предприятий, так и для частных компаний окажет положительное влияние за счет повышения производительности и избежания протекционизма. Некоторые страны, такие как Австралия и государства Европейского союза, уже ограничивают преференции для государственных предприятий. В мировом масштабе возможным путем дальнейшего развития будет согласование принципов, регулирующих деятельность государственных предприятий на международных рынках.
Ставки высоки. Государственные предприятия с хорошим управлением и стабильным финансовым положением могут помочь в борьбе с кризисами, такими как пандемия, и содействовать целям развития. Однако, чтобы справиться с этими задачами, многим из них необходимы дополнительные реформы. В противном случае общество и экономика могут понести большие издержки.
*****
Витор Гаспар — гражданин Португалии, директор Департамента по бюджетным вопросам МВФ. До работы в МВФ он занимал различные руководящие должности в Банке Португалии, связанные с вопросами политики, в том числе в последний период — должность специального советника. В 2011–2013 годах он был министром финансов и государственного управления Португалии. В 2007–2010 годах он возглавлял Бюро советников по вопросам европейской политики в Европейской комиссии, а в период с 1998 по 2004 год был генеральным директором по исследованиям в Европейском центральном банке. Г-н Гаспар имеет степень доктора наук и постдокторскую ученую степень по экономике Университета Нова в Лиссабоне. Он также учился в Католическом университете Португалии.
Пауло Медас— заместитель начальника отдела в Департаменте по бюджетным вопросам МВФ. Ранее он занимал различные должности в Европейском департаменте и Департаменте стран Западного полушария МВФ. Он был постоянным представителем МВФ в Бразилии с 2008 по 2011 год. Он возглавлял миссии по развитию потенциала в ряде стран. Области его исследований включают управление и коррупцию, бюджетные кризисы и управление природными ресурсами. Он является одним из соавторов недавно вышедшей книги “Brazil: Boom, Bust, and Road to Recovery”.
Джон Ролье — старший экономист в Департаменте по бюджетным вопросам МВФ. Ранее он работал в Европейском департаменте МВФ, участвовал в группах по Румынии, Словакии, Словении и Испании, а также в Финансовом департаменте. Он занимается исследованиями, касающимися бюджетных рисков, в том числе государственных предприятий, государственных пенсий и бюджетных правил. До прихода в МВФ Джон работал в Министерстве финансов США. Он имеет степень магистра от Школы перспективных международных исследований при Университете Джонса Хопкинса. В другой профессиональной жизни Джон был сертифицированным публичным бухгалтером.
