Declaração ao final da missão

República Popular da China – Região Administrativa Especial de Macau: Declaração do corpo técnico ao término da missão do Artigo IV relativa a 2024

11 de março de 2024

Washington, DC: A reabertura da China, no início de 2023, deu um novo fôlego à economia da RAE de Macau depois do impacto da pandemia. O setor do jogo vivenciou uma forte retoma, embora o desempenho dos restantes setores económicos tenha sido menos marcante. Apesar do forte crescimento, a inflação permaneceu em níveis baixos. O forte crescimento deverá manter-se, em 2024. A curto prazo, as políticas devem centrar-se no apoio à recuperação total da economia, no reforço da estabilidade financeira e na aplicação de políticas proativas para gerir os riscos financeiros emergentes. A médio prazo, a prioridade será facilitar a diversificação e reequilíbrio do setor externo da economia, e aumentar a sua resiliência a choques futuros mediante o reforço, tanto ao nível de reformas como de investimento público, em capital humano e infraestruturas resilientes às alterações climáticas.

I. Desenvolvimentos recentes, perspetivas e riscos

A retoma da atividade económica, em 2023, foi considerável. O crescimento da economia da RAE de Macau, em 2023, foi de 80,5%, impulsionado por um aumento nas exportações de serviços, após o levantamento das medidas de contenção da COVID-19 por parte da China continental. O setor do jogo teve um desempenho excecional, estimulado pelo segmento de turismo de massas. As exportações de serviços não relacionados com o jogo também foram alvo de uma elevada expansão. Porém, o dinamismo do crescimento abrandou, no último trimestre de 2023, e a recuperação foi irregular, por força de um crescimento menos marcante noutros setores não relacionados com o jogo. As taxas de juro elevadas e o aumento da concorrência do comércio eletrónico e das regiões vizinhas do Continente limitaram a recuperação das pequenas e médias empresas (PME) locais. A inflação global oscilou em torno de 1%, em 2023, devido à queda dos preços das rendas. Com a recuperação económica, a política orçamental consolidou-se, em 2023, devido à retirada das medidas de combate à pandemia, ao aumento das receitas do jogo e à subexecução das despesas correntes. A Autoridade Monetária de Macau (AMCM) aumentou a taxa básica em 525 pontos base, desde março de 2022, na sequência de aumentos semelhantes da Autoridade Monetária de Hong Kong e da Reserva Federal dos EUA.

Em 2024, prevê-se que o crescimento continue forte. A previsão de crescimento do PIB de 13,9%, devido à recuperação adicional do setor do jogo e a investimentos privados fortes, em parte ligados ao compromisso das concessionárias de jogo de investir em setores não relacionados com o jogo. O PIB deverá regressar ao nível pré-pandemia, em 2025. A trajetória de crescimento a médio prazo depende do ritmo da integração da RAE de Macau na Região Metropolitana da Grande Baía e do sucesso dos esforços de diversificação económica. Segundo as projeções, o crescimento convergirá para 3%, a médio prazo. Com o estreitamento do hiato do produto e o aumento dos salários, projeta-se que a inflação acelere para 1,7%, em 2024, e estabilize em torno de 2,5%, no médio prazo. O excedente da balança corrente deverá estabilizar em torno de 30% do PIB, suportado pela retoma das exportações de serviços. A posição externa da RAE de Macau é considerada substancialmente mais forte do que o que apontam os fundamentos de médio prazo e as políticas desejáveis, o que reflete em parte a elevada poupança preventiva e os investimentos moderados.

Subsistem riscos de revisão em baixa das previsões. O abrandamento acima do previsto no setor imobiliário, os problemas financeiros e o declínio do investimento por parte do governo local ou o aumento das tensões geopolíticas poderão reduzir a atividade económica na China continental, com efeitos colaterais no sistema financeiro e na economia da RAE de Macau. O prolongamento das taxas de juro elevadas nas principais economias pode pressionar os balanços dos bancos desta região devido ao impacto na avaliação e qualidade dos ativos. Os elevados passivos externos dos bancos da RAE de Macau com prazos curtos podem comportar riscos. Os centros de jogo emergentes noutras partes da Ásia poderão reduzir o turismo para a região a médio prazo. Os fenómenos climáticos extremos causados pelo aumento das temperaturas podem afetar negativamente infraestruturas críticas, instituições financeiras e empresas. No lado positivo, o crescimento pode ser impulsionado pela forte recuperação do setor do jogo e uma integração na Região Metropolitana mais rápida do que o previsto.

II. Políticas Económicas 

Política orçamental

Um ritmo de consolidação orçamental mais lento ajudará a atividade económica no setor não relacionado com o jogo e reforçará a sustentabilidade do crescimento a médio prazo. A política orçamental deverá continuar a consolidar-se em 2024, com a diminuição das despesas de investimento e o um aumento substancial das receitas públicas. O ritmo desigual da recuperação dos setores do jogo e não jogo e um hiato do produto negativo exigem um apoio governamental contínuo. Além disso, é necessário aumentar a despesa pública em infraestruturas resistentes às alterações climáticas, bem como na educação e nos cuidados de saúde, de modo a apoiar a diversificação da economia e o reequilíbrio do setor externo. Dado o baixo nível de despesa pública da RAE de Macau em relação ao PIB (menos de metade da média da OCDE), a margem para atingir estes objetivos por via da reafetação de despesas é limitada e a consolidação prevista condicionará ainda mais a capacidade do governo para os atingir. Um ritmo de consolidação mais lento poderá apoiar a recuperação económica ainda em curso, resolver os estrangulamentos à diversificação e reforçar a resiliência económica às alterações climáticas, sem riscos indevidos para a situação orçamental.

Além disso, o desenvolvimento de um quadro orçamental de médio/longo prazo (QOMLP) credível ajudará a gerir melhor os compromissos decorrentes das múltiplas exigências em matéria de recursos orçamentais. A exigência de equilíbrio orçamental estipulado na Lei de Bases ampara a sustentabilidade orçamental a médio prazo da RAE de Macau e tem contribuído para a sua forte posição orçamental. Porém, a necessidade de diversificar a economia da região e aumentar a sua resiliência às alterações climáticas exige um planeamento avançado, a priorização e execução de projetos plurianuais, bem como a afetação de recursos a esses projetos. O QOMLP provê uma plataforma de integração de todas as decisões orçamentais num quadro categorizado com prioridades claras a curto e médio prazo e etapas para garantir a eficiência das despesas e das políticas fiscais. Estas orientações e planos ajudarão a gerir melhor os compromissos decorrentes de múltiplas exigências em matéria de política orçamental, incluindo para projetos plurianuais.

Políticas do setor financeiro

Apesar do aumento considerável do crédito malparado, o sistema bancário da RAE de Macau mantém-se resiliente graças às suas elevadas reservas de capital e liquidez. O crédito malparado aumentou 2,1 pontos percentuais, para 3,8%, no final de 2023, devido sobretudo à exposição dos bancos ao setor imobiliário do continente e à confluência de taxas de juro elevadas e um ritmo lento de recuperação em alguns segmentos da economia. Contudo, de acordo com os testes de esforço realizados pelo corpo técnico do FMI, o sistema bancário é capaz de resistir a grandes choques sobre a qualidade dos ativos, o valor das garantias, as taxas de juro e a saída de depósitos. Além disso, este sistema bancário deverá manter-se resiliente ao contágio de uma nova contração no setor imobiliário do continente, o que poderá desencadear a depreciação do RMB e um novo aumento do crédito malparado devido à exposição dos bancos da RAE de Macau ao continente. Os testes de esforço, porém, indicam que alguns bancos sem importância sistémica podem ser vulneráveis a um cenário de queda significativa do valor dos ativos de garantia e de grande aumento do crédito malparado.

Devem ser tomadas políticas proativas para reforçar a solidez do sistema financeiro e gerir os riscos emergentes.

• É importante que se reduza gradualmente a intervenção de políticas no sistema bancário e não se estendam as moratórias relacionadas com a pandemia, para além de 2024.

• O incentivo a uma maior constituição de provisões por parte das instituições de crédito ajudá-las-á a resistir a uma maior deterioração da qualidade dos ativos.

• A melhoria dos quadros em matéria de insolvência e resolução e reestruturação da dívida, incluindo soluções extrajudiciais especiais, pode evitar sobrecarregar o sistema judicial e facilitar a saída de empresas inviáveis.

• A recolha de dados, banco a banco, sobre o crédito malparado, por setor económico e crédito interbancário, melhorará a avaliação do risco sistémico efetuada pela AMCM. Será fundamental que se reforce a monitorização do risco dos mutuários da China continental, a posição de liquidez dos bancos com grandes passivos estrangeiros de curto prazo e o setor financeiro não bancário.

As autoridades devem encontrar um equilíbrio entre a modernização do sistema financeiro e a gestão dos riscos conexos. A Lei do Sistema Financeiro (LSF) revista flexibiliza o quadro jurídico da RAE de Macau em matéria de regulação e supervisão financeiras e estabelece uma base jurídica para a promoção da inovação financeira, embora algumas disposições se afastem das melhores práticas internacionais. A inclusão de um quadro de resolução sólido para as instituições de crédito sujeitas à LSF, assente na independência operacional da AMCM, permitirá uma resolução eficiente dessas instituições. As condições para a concessão de licenças a bancos com âmbito restrito devem ser adequadas ao fim a que se destinam e estabelecidas de forma prudente para gerir potenciais riscos de concentração. Devem ser introduzidas salvaguardas na orientação relativa à concessão de isenção de requisitos de supervisão às entidades qualificadas comprometidas com a inovação financeira. O uso de critérios rigorosos para a prorrogação do prazo de validade da autorização temporária para a inovação financeira proporcionará um nível adequado de salvaguardas.

As medidas das autoridades de reforço do quadro CBC/FT são bem-vindas e devem ser apoiadas. A avaliação atualizada dos riscos de branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo e da proliferação (BC/FT/FP) na RAE de Macau é positiva. É pois de saudar a LSF revista e a Lei dos Fundos Fiduciários que reforçam as exigências de licenciamento e adequação para o setor financeiro e permitem que apenas instituições financeiras reguladas em matéria de CBC/FT atuem como administradores. As autoridades deverão continuar a melhorar a investigação e a instauração de medidas penais em matéria de branqueamento dos produtos do crime estrangeiros, nomeadamente através do setor dos jogos de fortuna e azar. Será igualmente importante garantir que a disponibilidade imediata e atempada de informações exatas sobre beneficiários efetivos.

Políticas estruturais

São necessárias reformas abrangentes que permitam à RAE de Macau aproveitar as oportunidades oferecidas pela integração na Região Metropolitana da Grande Baía. A região de Guangdong tem uma extensa base de conhecimento, que vai além dos setores visados pelo governo. Reformas estruturais em toda a economia, que melhorem a eficiência e a afetação de recursos, permitirão à RAE de Macau capitalizar a base de conhecimento disponível na Região Metropolitana. As autoridades devem estar cientes das possíveis repercussões negativas, distorções do comércio e riscos de governação relacionados com as suas políticas industriais (PI). Uma análise custo-benefício sólida, combinada com mecanismos transparentes de seleção de projetos, avaliações regulares e cláusulas de caducidade claramente definidas para garantir a eliminação progressiva das políticas, ajudará a minimizar as externalidades negativas das PI. As medidas tomadas pelas autoridades para facilitar a diversificação devem ser coerentes com as regras da OMC.

A digitalização e a inovação têm potencial para aumentar a produtividade da RAE de Macau e apoiar a diversificação económica. Um estudo recente do FMI sugere que as empresas asiáticas mais inovadoras e digitalizadas tendem a ser mais produtivas. A RAE de Macau registou um aumento significativo da digitalização na última década, embora ainda esteja aquém dos seus congéneres regionais. Melhorar a conceção e o direcionamento dos incentivos fiscais à I&D de Macau, aumentar a despesa pública em investigação básica e o acesso das PME ao financiamento e às tecnologias digitais ajudará a apoiar ainda mais a digitalização e a inovação. O aumento do investimento público na formação prática e profissional e o reforço das ligações entre a ciência e as empresas reduzirão a falta de qualificações. A simplificação das exigências administrativas para a contratação de trabalhadores qualificados não residentes poderá ajudar a competir por talentos estrangeiros. O reforço da previsibilidade regulamentar, a eficácia do poder judicial, a proteção dos direitos de propriedade e a simplificação das regulamentações do trabalho e empresariais melhorarão o ambiente de negócios da RAE de Macau.

A implementação diligente dos planos governamentais de proteção ambiental e prevenção de desastres ajudará a proteger contra catástrofes naturais dispendiosos. A RAE de Macau formulou planos de proteção ambiental e prevenção de desastres, incluindo o reforço das infraestruturas de prevenção e mitigação de catástrofes naturais, a melhoria do sistema de gestão de emergências, bem como o reforço da capacidade de gestão, monitorização e alerta precoce contra riscos. As autoridades devem continuar a aplicar as medidas de adaptação e prevenção, realizar uma avaliação exaustiva das necessidades de investimento para a adaptação e assegurar a integração adequada do financiamento destes projetos no plano orçamental a médio prazo.

A missão gostaria de agradecer às autoridades e outros interlocutores da RAE de Macau pelas excelentes discussões e pelo apoio organizacional ao longo da visita.

[1] Uma missão do FMI, liderada por Ara Stepanyan e composta também por Pablo Gonzalez Dominguez e Danila Smirnov, levou a cabo reuniões, na Região Administrativa Especial de Macau, entre os dias 21 de fevereiro e 6 de março de 2024. A missão reuniu-se com o presidente da Autoridade Monetária de Macau (AMCM) e com outros altos funcionários, e com representantes da comunidade empresarial, académica e do setor financeiro.