Declaração ao final da missão

Brasil: Declaração do corpo técnico ao final da missão do Artigo IV de 2020

5 de outubro de 2020

Washington, DC:

Antes da Covid: Uma recuperação lenta, mas com perspectivas promissoras

1. O Brasil vinha enfrentando dificuldades para reativar a economia após a grave recessão de 2015–16 . O crescimento do PIB no período 2017–19 foi decepcionante ; levando à mais lenta recuperação já registrada no Brasil, que se situou também entre as 10% mais frágeis recuperações de todo o mundo nos últimos 50 anos.

2. Mas a adoção de políticas adequadas deixou a economia numa ótima posição para decolar em 2020 . O governo abraçou uma ambiciosa agenda de reformas para colocar as finanças públicas numa trajetória sustentável. Uma reforma previdenciária histórica aprovada em outubro de 2019 estabilizou os gastos previdenciários como parcela do PIB, e foram enviados ao Congresso projetos de lei para controlar os gastos públicos, melhorar a eficiência da tributação e descentralizar os recursos fiscais. Essas medidas, combinadas à adoção do teto constitucional de gastos em 2016 e à redução dos empréstimos dos bancos estatais, melhoraram consideravelmente as perspectivas fiscais do Brasil e aceleraram a queda do prêmio de risco soberano. Com o núcleo de inflação abaixo da meta, o Banco Central do Brasil (BCB) conseguiu reduzir gradativamente a taxa básica de juros para o mínimo histórico de 4.25% no início de 2020. O ambiente de juros historicamente baixos desencadeou uma transformação estrutural nos mercados financeiros, abrindo espaço para uma nova classe de investidores de varejo e aprofundando os mercados de capitais.

O choque da Covid-19: Impacto e respostas das políticas

3. Assim como na maioria dos países ao redor do mundo, a pandemia de Covid-19 abalou a vida e o sustento dos brasileiros. Com mais de 140 mil mortes e 4,8 milhões de casos confirmados, o Brasil é um dos países mais atingidos no mundo. Os novos casos e as mortes diminuíram, mas ainda estão em patamares elevados, e o número insuficiente de testes impede uma avaliação completa da escala da crise sanitária. Muitos brasileiros também perderam o emprego ou tiveram sua jornada de trabalho consideravelmente reduzida, uma vez que a pandemia provocou o fechamento de setores chaves da economia. Em termos globais, a atividade econômica encolheu 7% no primeiro semestre de 2020, a maior contração registrada em 30 anos.

• Quase 12 milhões de empregos foram perdidos entre fevereiro e julho, sendo mais de 7 milhões no setor informal. A taxa de desemprego aumentou cerca de 2 pontos percentuais, para 13,8%, mas esse pequeno aumento obscurece o fato de que 11 milhões de trabalhadores deixaram a força de trabalho (mais de 10% do total).

• As famílias de mais baixa renda foram as mais afetadas pela queda na renda do trabalho – tendo perdido 30,2% de sua renda mensal – enquanto as mulheres, que representavam uma parcela maior do emprego no setor de serviços, sofreram um grande corte nas horas trabalhadas (36,2% contra 27% entre os homens).

4. Em meio ao salto na aversão global ao risco, o Brasil registrou elevadas saídas de capital. A saída de investimentos em carteira alcançou US$ 32 bilhões em março e abril, acelerando fortemente a tendência de saída de capitais no período 2015–19 que totalizou US$ 47 bilhões. Os fluxos financeiros estabilizaram-se desde então e as reservas internacionais retornaram aos níveis do final de 2019, mas o real segue muito mais fraco do que no início do ano e as saídas de investimentos em carteira de não residentes ainda não se reverteram.

5. A reação do governo foi rápida e substancial. No fim de março, o Congresso decretou estado de calamidade pública, abrindo caminho para a adoção de medidas fiscais e quase-fiscais equivalentes a 18% do PIB. Apesar do nível já elevado de dívida pública, essa resposta de política fiscal foi uma das mais expressivas entre os países do G-20 e elevou o déficit fiscal primário a 12% do PIB. Um elemento importante do pacote do governo foram as transferências de renda na forma do programa Auxílio Emergencial. As autoridades também elevaram os gastos com a saúde, prestaram apoio financeiro crucial aos governos subnacionais, ampliaram as linhas de crédito com garantia pública às pequenas empresas e introduziram programas de retenção de empregos.

6. O BCB flexibilizou a política monetária e financeira, com cortes sucessivos da taxa básica de juros, até chegar a 2% (uma redução de 225 pb), venda de 38 bilhões de dólares nos mercados spot e de derivativos em resposta à pressão sobre o câmbio nos meses de março e abril e anúncio de medidas abrangentes de auxílio à liquidez e flexibilização de requerimentos de capital. De forma a ampliar o conjunto de instrumentos do BCB para combater a crise, o Congresso aprovou legislação que autoriza a compra de ativos públicos e privados pelo banco central com o fim de garantir a estabilidade financeira enquanto vigorar o estado de calamidade pública, opção ainda não utilizada.

7. A sólida resposta de políticas evitou uma recessão econômica mais profunda, estabilizou os mercados financeiros e amorteceu os efeitos da pandemia sobre os pobres e vulneráveis .

• O Auxílio Emergencial foi indispensável para dar suporte aos meios de subsistência dos trabalhadores informais e das famílias pobres, e estima-se que tenha elevado a renda de 23 milhões de indivíduos – 10% da população total – acima da linha de pobreza extrema. Mas a expansão do auxílio a 67,7 milhões de beneficiários resultou em custo fiscal médio de cerca de 4,6% do PIB ao longo de nove meses. Com custo quase 10 vezes maior do que o custo anual do conceituado programa Bolsa Família, o Auxílio Emergencial foi uma medida bastante expressiva, tendo em conta o espaço fiscal disponível .

• Os programas de manutenção de empregos ajudaram a preservar postos de trabalho no mercado formal. O programa subsidiou a redução temporária na jornada de trabalho e estima-se que tenha preservado até 10 milhões de empregos, a um custo aproximado de 0,4% do PIB entre abril e setembro. As linhas de crédito com garantia pública às PME também contribuíram para preservar 2 milhões de empregos.

• As medidas de apoio à liquidez e de flexibilização nos requerimentos de capital asseguraram o bom funcionamento dos mercados financeiros internos e apoiaram a intermediação do crédito. O crescimento do crédito ao setor privado se recuperou, chegando a 10% entre março e julho, devido à grande demanda das empresas não financeiras por capital de giro para administrar suas necessidades de caixa.

Perspectivas e riscos econômicos

8. Projeta-se que a economia encolha 5,8% em 2020, com uma recuperação parcial de 2,8% em 2021 . Com o Auxílio Emergencial reduzido à metade nos últimos quatro meses do ano, espera-se que a recuperação do consumo privado seja apenas moderada no segundo semestre de 2020, com uma lenta expansão em 2021 devido aos efeitos prolongados da crise sanitária e à retirada de apoio fiscal. A utilização da poupança das famílias acumulada em 2020 (até agosto, observou-se um salto de mais de 60% nos depósitos a prazo das famílias em comparação com os 12 meses anteriores) ajudará a estabilizar o consumo no primeiro trimestre de 2021 e, assim como em muitos países, o investimento será inibido pela capacidade ociosa e a elevada incerteza sobre as perspectivas de crescimento. Projeta-se que o saldo em transações correntes apresente um pequeno superávit de 0,3% do PIB em 2020 em meio à forte contração das importações e que se estabilize em 2021 com a retomada da demanda externa.

9. Em razão do forte aumento do déficit fiscal primário, a previsão é que a dívida pública bruta salte para cerca de 100% do PIB em 2020 e continue elevada no médio prazo . As necessidades brutas de financiamento, que representam 29% do PIB em 2020, estão sendo supridas por uma combinação de emissões internas e uso de ativos líquidos (depósitos do Tesouro Nacional no BCB). A mínima histórica da taxa Selic, combinada com o recente encurtamento do prazo médio da dívida, permitiu ao governo reduzir seus custos de captação para níveis historicamente baixos (5%, em comparação à máxima de quase 15% no fim de 2016). Contudo, o Brasil hoje se defronta com uma curva de juros em moeda nacional bastante inclinada, o que ressalta as preocupações do mercado com a sustentabilidade fiscal.

10. Os riscos são excepcionalmente altos e multifacetados. Apesar de alguns riscos favoráveis – a recessão pode ser menos severa, ou a recuperação mais robusta, do que o projetado – os riscos desfavoráveis são significativos. Entre eles figuram uma segunda onda da pandemia, as consequências de longo prazo de uma recessão prolongada e a vulnerabilidade a choques de confiança devido ao nível elevado da dívida pública no Brasil. Contudo, o nível elevado de reservas internacionais, um sistema bancário resiliente e uma parcela pequena de dívida pública em moeda estrangeira são fatores importantes de robustez. As reservas internacionais situam-se próximas de 150% da métrica de referência aplicada pelo FMI e de 250% da dívida externa, o que proporciona uma margem confortável de proteção contra choques externos.

Políticas prioritárias a curto prazo: Salvar vidas e meios de subsistência

11. O compromisso inarredável das autoridades com o teto de gastos é positivo. Com a dívida pública ascendendo a 100% do PIB, preservar o teto constitucional de gastos como âncora fiscal é fundamental para apoiar a confiança do mercado e manter contido o prêmio de risco soberano. Será necessária uma consolidação fiscal significativa para eliminar o déficit fiscal primário, que a missão estima seja necessário para a estabilização do nível de dívida pública a médio prazo.

12. C aso a evolução das condições sanitárias, econômicas e sociais seja pior do que o esperado pelas autoridades, estas devem estar preparadas a prestar mais apoio fiscal . Embora alguns indicadores recentes sejam animadores e as autoridades esperem uma forte recuperação no próximo ano, pode levar algum tempo até que o emprego, a renda e a pobreza retornem aos níveis pré-Covid. A evolução da pandemia está envolta em um grau excepcionalmente elevado de incerteza, e a retirada do apoio fiscal no final do ano adicionará pressão sobre um hiato do produto já expressivo.

13. A implementação célere de reformas estruturais que garantam a consolidação a médio prazo será essencial para mitigar o risco de uma dinâmica indesejável da dívida pública. Na ausência de evidências inequívocas da manutenção do teto de gastos, qualquer despesa adicional poderia minar a confiança do mercado e elevar as taxas de juros. As reformas fiscais estruturais devem se concentrar na redução das despesas obrigatórias e da rigidez orçamentária, no fortalecimento da rede de proteção social e na modernização do sistema tributário:

• Reduzir as despesas obrigatórias e a rigidez do orçamento . A pandemia deixou bastante evidente a necessidade crítica de liberar espaço fiscal para as despesas discricionárias, que atualmente estão limitadas a menos de 7% do Orçamento da União (1,5% do PIB). Isso poderia ser feito com uma reformulação da estrutura de carreira do serviço público para reduzir o enorme peso dos salários e pensões, com a redução da vinculação de receitas e uma desvinculação do reajuste dos benefícios previdenciários ao aumento do salário mínimo. Essas medidas poderiam liberar no mínimo 1% do PIB ao ano para despesas discricionárias. Além disso, os regimes de pensões dos estados deveriam ser reformados em linha com as novas disposições que se aplicam aos servidores públicos federais, e os gastos dos estados com pessoal deveriam ser reduzidos para cumprir os limites definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

• Reforçar as redes de proteção social. As autoridades devem conduzir uma análise holística dos atuais programas de assistência social, a fim de eliminar aqueles que são ineficientes e regressivos. Isso representaria uma poupança mínima de 0,3% do PIB no âmbito do teto de gastos para custear uma expansão permanente do Bolsa Família, mantendo um direcionamento eficiente.

• Modernização do sistema tributário . É preciso simplificar os impostos indiretos, reduzir os custos da folha salarial e a renúncia fiscal e tributar de forma mais progressiva o rendimento do trabalho e do capital, para melhorar o ambiente de negócios, reduzir a má alocação de recursos e combater a desigualdade de renda. Os incentivos fiscais implícitos e explícitos somam quase 5% do PIB e representam uma fonte importante de receitas para melhorar o resultado fiscal primário e reduzir a dívida.

14. Com a retirada maciça de estímulo fiscal em 2021, a política monetária assume o ônus de estimular a economia. A atual taxa de juros básica de 2% corresponde a uma taxa real negativa, que é fortemente expansionista. Existe margem para novos cortes dos juros caso a inflação e as expectativas de inflação se mantenham abaixo da meta. As possíveis implicações em termos de saídas de capital e riscos para a estabilidade financeira devem ser cuidadosamente monitoradas. Como medida complementar, o uso contínuo de anúncios da prescrição futura da política monetária para sinalizar que os juros permanecerão mais baixos por mais tempo, desde que mantido um sólido regime de disciplina fiscal, poderia ter um efeito expansionista sem riscos para a estabilidade financeira. A redução temporária da alíquota de recolhimento compulsório também poderia ser adotada permanentemente para baixar os custos de liquidez bancária, o que ajudaria a diminuir os spreads sobre as operações de empréstimos e ampliar o fluxo de crédito para empresas e famílias. Caso os riscos desfavoráveis se materializem após a exaustão das medidas de política monetária convencional, o BCB teria a opção de recorrer ao afrouxamento quantitativo. O BCB construiu uma reputação de credibilidade ao longo dos anos, e a aprovação da autonomia formal do Banco Central fortaleceria ainda mais a robustez do arcabouço de política monetária.

15. O sistema bancário brasileiro continua resiliente, mas justifica-se a vigilância constante e o monitoramento individualizado. Os resultados dos testes de solvência sugerem que o sistema bancário continuará resiliente ao choque da Covid-19, e os bancos têm adotado uma postura conservadora e prospectiva ao aumentar suas provisões. A flexibilidade oferecida pelo atual arcabouço regulatório deve ser usada para resistir ao impacto de curto prazo da pandemia sem enfraquecer as normas prudenciais ou as exigências contábeis. Se necessário, os bancos devem utilizar seus colchões de conservação de capital para absorver o impacto de qualquer prejuízo. Em um contexto em que preponderam pressões de liquidez em todo o sistema, deve-se também incentivar os bancos a utilizar seu estoque de ativos líquidos de alta qualidade, permitindo que o indicador de liquidez de curto prazo caia para menos de 100%, assim como o BCB poderia fornecer liquidez adicional – por exemplo, ao expandir a base de garantias de seus instrumentos de crédito.

16. As autoridades devem avançar nas reformas estruturais para elevar o crescimento potencial e melhorar os padrões de vida de todos os brasileiros. A pandemia é mais um fator a se somar aos desafios de crescimento do Brasil. As reformas estruturais para tornar a economia brasileira mais competitiva, mais aberta aos negócios e ao comércio e para atrair mais investimentos são essenciais para criar empregos e elevar a renda dos pobres acima da linha de pobreza. O BCB está levando adiante a Agenda BC# para melhorar a eficiência do mercado financeiro e reduzir o custo do crédito – parte importante das reformas do setor bancário necessárias para elevar o crescimento da produtividade. Contudo, ainda é necessário um novo impulso para aprovar a legislação sobre a ampla reforma tributária, finalizar os acordos comerciais com a União Europeia e outros parceiros, concluir a adesão ao Acordo de Compras Governamentais da OMC e acelerar o ritmo das novas concessões e privatizações, a fim de trazer ganhos de produtividade à economia. O novo marco legal de saneamento básico, sancionado recentemente, é um avanço muito positivo que deve propiciar uma série de projetos e investimentos críticos em infraestruturas daqui para a frente.

17. As autoridades devem continuar a priorizar a luta contra a corrupção e a lavagem de dinheiro e impedir retrocessos jurídicos e institucionais . Garantir a independência das autoridades competentes para investigar e instaurar processos por crimes financeiros e de corrupção, sem influência indevida, é um elemento fundamental das normas internacionais e de qualquer arcabouço eficaz de prevenção à lavagem de dinheiro e combate ao financiamento do terrorismo (PLD/CFT). Estão em curso os preparativos para a próxima avaliação do GAFI/GAFILAT, que dará destaque à avaliação nacional de risco de PLD/CFT e à supervisão financeira baseada em riscos nessa área. Existe também uma iniciativa legislativa para alterar a lei de PLD/CFT, que deve envolver todas as partes interessadas relevantes para assegurar a conformidade com as normas do GAFI. Como em outros países, a pandemia de Covid-19 elevou os riscos de corrupção e lavagem de dinheiro, especialmente aqueles associados à fraude e corrupção nas compras públicas. As autoridades já tomaram medidas preventivas e de transparência para mitigar os riscos. Outras medidas úteis seriam ampliar a partilha de informações sobre beneficiários efetivos e reforçar o quadro de divulgação do patrimônio, proteção aos delatores e regulamentação das atividades de lobby.

A equipe do FMI agradece às autoridades e às contrapartes do setor privado pela sua colaboração e pelo diálogo de alta qualidade.