Declaração ao final da missão

República Popular da China – Região Administrativa Especial de Macau: Declaração do corpo técnico ao término da missão do Artigo IV relativa a 2019

25 de fevereiro de 2019

A economia voltou a se expandir desde meados de 2016, impulsionada pelo crescimento do jogo e do turismo. Os riscos pendem para o lado negativo, sobretudo devido à influência da China continental. Políticas macroeconómicas prudentes e reservas elevadas proporcionam amortecedores sólidos contra choques. Há três prioridades básicas de políticas. A primeira, investimento público mais elevado em apoio à agenda de diversificação, para além do aumento da despesa social direcionada para promover a inclusão. A segunda, um quadro orçamental de médio/longo prazo que facilite o uso criterioso e eficiente de recursos orçamentais dependentes do jogo. A terceira, a indexação da taxa de câmbio continua a ser útil para a RAE de Macau e deverá ser mantida, inclusivamente através de políticas de apoio (como uma política orçamental prudente, um setor financeiro sólido e reservas suficientes). Para além de apoiar a diversificação e atender necessidades sociais, estas prioridades de políticas reduzirão os desequilíbrios externos.

Desenvolvimentos económicos e políticas recentes

A economia voltou a expandir em meados de 2016. As receitas do jogo e do turismo retomaram o crescimento forte em 2017 e no início de 2018, após o crescimento negativo de 2014-16 na esteira de desenvolvimentos na China continental que reduziram a procura externa de visitantes que gastam grandes somas (jogadores VIP). O crescimento caiu na segunda metade de 2018, devido inclusivamente ao menor investimento e à diminuição de apostas de jogadores VIP relacionada ao esforço de desalavancagem do Continente e às tensões comerciais entre os Estados Unidos e a China. Estima-se um crescimento de 5,6% em 2018, contra 9,7% em 2017. Em 2018 a inflação acelerou, influenciada pelos preços da habitação, dos alimentos e da energia. O crédito continuou a se expandir, apesar do ligeiro aumento da taxa de juro dos empréstimos. Houve uma recuperação dos preços dos imóveis com a retoma económica, mas esses preços mantiveram-se inalterados na segunda metade de 2018. O desemprego continua baixo.

O estímulo orçamental foi reduzido, foram introduzidas medidas para conter riscos no mercado da habitação e prosseguem os esforços de diversificação. Com a recuperação da economia, houve um aumento dos excedentes orçamentais em 2017 e 2018, reduzindo o estímulo orçamental. Devido à recuperação dos preços dos imóveis residenciais, em 2017 e 2018 foram tomadas medidas para conter possíveis riscos. Avanços em diversas áreas fomentam a diversificação, tais como: i) a recente urbanização da terra recuperada em Cotai e a Ponte Hong Kong-Zhuhai-Macau inaugurada recentemente que apoia o jogo de massas e o turismo de não jogadores e ii) os progressos feitos pelas autoridades no estímulo ao setor financeiro, inclusive ao facilitar o envolvimento dos bancos na emissão e distribuição local de obrigações do Continente.

Perspetivas e riscos

No médio prazo, haverá uma provável expansão moderada da economia, com excedentes nas contas orçamental e externa. Avanços nos esforços de diversificação no sentido da massificação do jogo e do turismo de não jogadores, conjugados com a manutenção do importante monopólio do jogo na China, deverão sustentar o crescimento nos próximos anos.

• O crescimento deverá alcançar 5,3% em 2019 e permanecer sólido no médio prazo, em cerca de 5%. Embora mais tímida que as médias históricas, esta perspetiva também é menos volátil. O principal fator de crescimento no médio prazo é o turismo, com a massificação do jogo e do turismo de não jogadores e com um crescimento mais moderado do segmento de jogadores VIP, em linha com os esforços de diversificação das autoridades para criar fontes de crescimento mais estáveis. O investimento deverá continuar fraco, apesar de melhorar no médio prazo, devido em parte à iminente expiração das licenças de jogo.
• Finanças públicas. O crescimento mais moderado do setor de jogos gerará receitas fiscais menos dinâmicas, enquanto a despesa social deverá crescer com o tempo devido ao envelhecimento da população e a pressões sociais. Em geral, os excedentes orçamentais (em percentagem do PIB) deverão se manter no médio prazo, mas em menor volume.
• Balança de pagamentos. A poupança privada e pública deverá diminuir devido à redução das receitas do jogo. Em termos gerais, os excedentes de conta corrente deverão se manter, possibilitando o maior acúmulo de ativos estrangeiros pelos setores privado e público.

Os riscos pendem para o lado negativo, dado que a economia está particularmente vulnerável a riscos provenientes da China continental:

• China continental . A economia pequena e aberta da RAE de Macau é altamente vulnerável a mudanças económicas, financeiras e políticas no Continente. Como a maioria dos turistas chega do Continente, qualquer política que comprometa o seu poder de compra no estrangeiro terá um efeito negativo no crescimento. A introdução de jogos de azar ou um crescimento abaixo do previsto na China continental também afetará negativamente o crescimento. Os principais canais de transmissão incluem choques na receita do jogo, baixo investimento e exposições da banca ao Continente.
• Tensões comerciais entre Estados Unidos e China. O agravamento das tensões comerciais entre os Estados Unidos e a China continental poderá afetar consideravelmente a RAE de Macau, inclusivamente através da queda do turismo do Continente e da redução do investimento por parte dos três operadores de casinos americanos. Ademais, seriam afetados os investimentos da banca ligados ao comércio mundial, incluindo o do Continente.
• Forte aperto das condições financeiras mundiais com aumentos inesperados dos juros por parte da Reserva Federal dos EUA. Dada a sua indexação indireta ao dólar norte-americano, haveria uma apreciação da pataca em relação ao renminbi, com a consequente redução da competitividade da RAE de Macau e a queda dos gastos com jogos por visitante, apesar de até hoje estas receitas terem resistido às variações cambiais. Para além disso, aumentos bruscos no custo do crédito reduziriam os projetos de investimento, possivelmente afetando o crescimento dos balanços dos bancos e podendo causar uma apatia abrupta no mercado da habitação.
• Mais concorrência no setor do jogo. Novos polos de jogos na Ásia poderão começar a atrair turistas para fora da RAE de Macau.
• O lado positivo: a aceleração do processo na diversificação da economia e o aumento da recuperação de terras poderão impulsionar o crescimento sustentável ao ampliar as opções de turismo de não jogadores e promovendo a acessibilidade da habitação.

Reservas elevadas proporcionam amortecedores sólidos contra choques. Esta pequena economia aberta cresceu rapidamente desde a sua devolução à soberania chinesa em 1999 e a liberalização do setor do jogo em 2002. Durante este período de expansão, políticas macroeconómicas prudentes permitiram à RAE de Macau acumular grandes ativos de reserva orçamental e de divisas – de 121% e 40% do PIB, respetivamente em 2017 – com dívida pública zero, o que proporciona fortes amortecedores contra choques.

Prioridades de política económica

Política orçamental

Quadro orçamental de médio/longo prazo incluindo o Fundo Soberano

É necessária uma agenda de reformas abrangente de apoio a políticas orçamentais de médio/longo prazo prudentes e eficientes. A RAE de Macau beneficiaria de um quadro orçamental de médio/longo prazo (QOMLP) para o uso criterioso e eficiente dos recursos orçamentais dependentes do jogo. Apesar do amplo espaço orçamental, com grandes reservas orçamentais e sem dívida pública, as decisões de política orçamental são bastante discricionárias, mesmo com os orçamentos equilibrados emanados dos princípios de uma Lei de Bases conservadora. Para além das necessidades de desenvolvimento de infraestruturas e considerações em termos de despesa social, uma pressão importante sobre a despesa a longo prazo advém do rápido crescimento projetado do rácio de dependência dos idosos que aumentará muito as despesas com reformas e cuidados de saúde.

Um QOMLP ajudará a aumentar a eficiência na utilização de reservas orçamentais e a garantir a sustentabilidade orçamental de longo prazo e a equidade intergeracional. Os principais pilares deste quadro são uma estratégia orçamental de médio/longo prazo e uma orientação de médio/longo prazo dentro do processo anual de orçamento. O QOMLP deve incorporar um quadro anticíclico (abordado a seguir) justaposto às suas metas orçamentais para que leve em conta os necessários ajustamentos cíclicos. As autoridades devem começar a preparar um relatório de sustentabilidade orçamental de longo prazo – Austrália e Nova Zelândia podem servir de modelo.

As autoridades devem garantir a integração do Fundo Soberano (FS) com o QOMLP. As autoridades planeiam criar um FS em 2019 cujos objetivos são promover o desenvolvimento da RAE de Macau e melhorar a sua estabilidade e os amortecedores orçamentais. As principais considerações devem incluir: integração do FS ao QOMLP e ao orçamento anual, inclusivamente através de regras de entrada/saída claras mas flexíveis e diretrizes de gestão e de responsabilização claras, tal como são definidas nos “Princípios de Santiago”.

Política orçamental de curto prazo

Um quadro orçamental anticíclico explícito também melhoraria a preparação do orçamento a curto prazo. Tendo em conta a grande volatilidade das saídas devido às condições externas que afetam o jogo, bem como o espaço orçamental substancial, a economia pode beneficiar de um quadro mais formal para a política orçamental anticíclica que atenue as fortes flutuações da procura privada. Um quadro anticíclico explícito no contexto da preparação orçamental, incluindo projeções macroeconómicas e melhores estimativas dos resultados orçamentais, ajudará a melhorar a calibração da resposta orçamental discricionária desejável. Mais importante, o quadro anticíclico deve ser integrado ao QOMLP abordado acima.

Na ausência duma necessidade cíclica, a redução projetada no estímulo orçamental para 2019 é adequada, embora a orientação das políticas possa ser mais expansionista se for movida pela despesa prioritária assente num plano orçamental de médio/longo prazo. Projeta-se um estímulo orçamental menor em 2019, uma vez que a expansão prevista da despesa transversal a várias categorias (incluindo a despesa social) é amplamente compensada pela redução da despesa de investimento. A política orçamental discricionária deverá proporcionar um apoio muito modesto à economia. Contudo, uma flexibilização orçamental adicional em 2019 poderá ser considerada adequada se corretamente destinada às despesas prioritárias em infraestruturas e sociais, desejáveis numa perspetiva de longo prazo no âmbito do QOMLP.

Considerações sobre despesas sociais. Devido ao seu rápido crescimento, o rendimento per capita da RAE de Macau é um dos mais altos do mundo. Contudo, a desigualdade é mais elevada que a média da OCDE. No contexto da política orçamental, é desejável considerar o aumento da despesa social direcionada para aliviar problemas de distribuição. A acessibilidade da habitação foi corroída; portanto, o governo deve prosseguir os seus esforços para aumentar o acesso à habitação para os mais vulneráveis. As despesas em saúde e educação também são comparativamente baixas, o que sugere que há espaço para aumentá‑las em áreas específicas. Ademais, como forma de promover a inclusão, é bem‑vinda a ideia que está a ser considerada pelo governo de expandir o salário mínimo a mais setores, embora talvez seja preciso oferecer ajuda aos pequenos empregadores que talvez não sejam capazes de assumir os custos mais elevados.

Políticas do setor financeiro e da habitação

Os balanços do sistema bancário continuam a sugerir que o setor se mantém saudável, mas os passivos estrangeiros de curto prazo merecem atenção contínua. Os bancos estrangeiros formam o grosso do sistema financeiro. A grande escala do sistema bancário exige cuidados de supervisão contínuos. Contudo, vários fatores moderam os riscos do lado interno e externo do balanço.

• As operações internas continuam robustas em termos de liquidez e de qualidade dos ativos, ajudadas pela alavancagem moderada do setor privado. As exposições ao setor do jogo continuam elevadas, apesar dos balanços dos operadores continuarem fortes.
• O lado externo dos balanços da banca apresenta passivos estrangeiros elevados, superiores a 65% no curto prazo, aumentando os riscos de financiamento. Este risco é atenuado pelo facto dos ativos estrangeiros dos bancos ultrapassarem amplamente os passivos estrangeiros, o que aumenta a sua capacidade de financiar potenciais levantamentos – desde que a qualidade e a liquidez dos ativos o permitam. Ademais, cerca de 30% dos passivos estrangeiros dos bancos da RAE de Macau são devidos a bancos estrangeiros relacionados – e estes bancos prestam algum apoio às sucursais locais. Em relação aos riscos para os ativos estrangeiros, dada a exposição significativa dos bancos ao Continente (cerca de 30% dos ativos externos), os recentes esforços da Autoridade Monetária de Macau (AMCM) e do Banco Popular da China (PBOC) para fortalecer a supervisão financeira e a cooperação regulamentar, com planos de criação de um sistema de troca de informações, são bem-vindos.

A AMCM poderá facilitar ainda mais a criação de firmas Fintech. Podem ser tomadas medidas para aumentar a cibersegurança em instituições financeiras e firmas Fintech, de modo a promover a RegTech (tecnologia regulatória) para reduzir custos regulamentares e incentivar as Fintech a participar de um ambiente de testes regulamentar. O reforço da colaboração da supervisão transfronteiriça pode ajudar a prevenir a arbitragem regulamentar e a evasão. A este respeito, os recentes esforços de cooperação em termos de regulação financeira da AMCM e do PBOC, inclusivamente para coordenar o trabalho sobre as Fintech e a regulação dos pagamentos móveis na RAE de Macau, oferecem uma oportunidade de progresso.

As medidas de reforço do quadro ABC/CFT são positivas e devem ser prosseguidas. O quadro ABC/CFT foi avaliado em 2016 com base na norma internacional revista de 2012. O relatório de avaliação reconheceu os avanços da RAE de Macau na melhoria do quadro ABC/CFT, inclusivamente em termos de medidas preventivas e de supervisão do setor do jogo, sem deixar de salientar a necessidade de mais melhorias. Desde a avaliação, a RAE de Macau intensificou os esforços para limitar o número de promotores de jogo, o que poderá ser apoiado por um quadro regulamentar melhorado para promover controlos ABC/CFT robustos por estes promotores. A RAE de Macau introduziu um quadro regulamentar para monitorizar movimentos transfronteiriços de dinheiro e de instrumentos negociáveis ao portador em 2017 e recomenda‑se que assegure sua aplicação efetiva.

Habitação

Houve uma forte recuperação do mercado de habitação com a retoma económica iniciada em meados de 2016, mas o mercado parece estar a abrandar na segunda metade de 2018. Após a queda entre meados de 2014 e meados de 2016, o índice de preços dos imóveis residenciais (em termos reais) recuperou plenamente entre meados de 2016 e meados de 2018, mas estacionou na segunda metade de 2018. Apesar de se estimar que os preços dos imóveis ficaram abaixo da tendência em 2018, parece que continuam um pouco sobrevalorizados, sobretudo no caso das pequenas unidades.

No geral, a orientação macroprudencial atual para a habitação e as respetivas medidas orçamentais parecerem ser adequadas. Várias medidas foram instituídas em 2017 e 2018:

• Foram introduzidas novas medidas para atenuar os riscos do mercado de habitação através da contenção da procura. O limite do rácio empréstimo/valor para compradores de segunda habitação foi elevado em maio de 2017. Em fevereiro de 2018, foram abolidas as isenções da contribuição predial para imóveis vagos e foi introduzido um imposto do selo especial sobre a compra do segundo imóvel residencial.

• Por outro lado, em fevereiro de 2018 a AMCM reduziu os limites do rácio empréstimo/valor para jovens compradores do primeiro imóvel para aumentar a sua acessibilidade, o que estimulou a procura neste segmento.

As autoridades devem continuar a monitorizar os preços dos imóveis residenciais e os efeitos das medidas recentes sobre o mercado da habitação, porque estes podem demorar para se manifestar. Medidas adicionais devem levar em conta a evolução das condições do mercado, incluindo a recente desaceleração do crescimento e o nivelamento dos preços dos imóveis residenciais. Caso estes preços voltem a registar um forte crescimento e passem a representar um risco para a estabilidade financeira, as autoridades deverão considerar a aplicação de novas medidas restritivas.

Deve-se implantar um conjunto alargado de políticas de apoio à acessibilidade da habitação, que dependerá muito de esforços continuados para estimular a oferta de moradia. O aparente abrandamento do mercado da habitação é bem-vindo e poderá contribuir para a melhoria da sua acessibilidade, embora esta ainda permaneça preocupante. Para atenuar este problema, deve-se procurar um conjunto mais amplo de políticas de oferta que vá além das recentes medidas destinadas aos jovens compradores do primeiro imóvel centradas na política macroprudencial, que podem ter aumentado inadvertidamente a procura e os preços. Planeamento, zonamento e outras reformas só afetam a procura e os preços depois de algum tempo, e a procura subjacente por habitação deverá permanecer robusta. Portanto, não se devem atrasar as reformas de oferta de habitação. A partir dos recentes esforços do governo para impulsionar esta oferta, os planos devem ser promover uma política regulamentar, dentro de um quadro transparente de apoio à oferta do setor privado e que fomente a habitação pública bem direcionada, inclusivamente através do aumento da despesa em infraestruturas. Uma estratégia governamental coordenada para incentivar a oferta pública e privada de habitação, incluindo um quadro urbanístico e um plano de renovação urbana, ajudaria a orientar os esforços de reforma. Os processos devem ser rápidos, sem que se deixem de concluir as avaliações ambientais, de projeto, de transporte e outras.

diversificar as fontes de crescimento

As autoridades têm planos abrangentes para aumentar a resiliência do crescimento mediante a diversificação para além dos jogadores VIP. A RAE de Macau faz parte dos planos da “Área da Grande Baía” de cooperação regional, ligando-a com a RAE de Hong Kong e a província de Guangdong no Continente. As autoridades estão centradas em três áreas: i) do jogo para jogadores VIP para o mercado massificado, ii) do turismo de jogo para o turismo de não jogadores e iii) o estímulo ao crescimento dos serviços financeiros. Houve algum progresso nestas áreas, como mostra a diminuição da quota VIP nas receitas do jogo (de 66% em 2013 para 49% em janeiro de 2019). Também há evidências de crescimento no turismo de não jogadores, devido inclusivamente à nova Ponte Hong Kong-Zhuhai-Macau. Por último, as autoridades estão a atentar para o desenvolvimento do setor financeiro através de vários canais: a) intermediação financeira entre a China e os países de língua portuguesa (PLP), b) parcerias financeiras com emitentes de obrigações do Continente, c) mais serviços financeiros, tais como leasing financeiro e gestão de fortunas e d) participação na Iniciativa Uma Faixa, Uma Rota (IFR).

As políticas de diversificação devem ser orientadas para o estudo criterioso das vantagens comparativas da RAE de Macau. Com o vencimento das seis concessões de jogo em 2020 e 2022, as autoridades têm a oportunidade para continuar a promover a sua estratégia de crescimento e devem preparar novos regulamentos, com mais incentivos aos operadores para expandirem o turismo de jogadores comuns. Ademais, para alojar o maior número de turistas no âmbito do modelo de mercado massificado e não jogo, devem ser levados adiante planos de infraestrutura que reduzam estrangulamentos no lado da oferta. Algumas destas áreas são a expansão das opções de entretenimento, convenções e exposições, hotéis e lojas, inclusivamente através de resorts integrados e unidades voltadas para as famílias. Em relação às políticas para o setor financeiro, o nicho China/PLP é uma área natural para a diversificação, mas os ganhos potenciais dependem de até que ponto as relações bilaterais do Continente alcançam os PLP. Novos investimentos no Continente podem ajudar a diversificar a carteira do sistema bancário para além do jogo e doutras atividades internas, mas como o Continente já representa mais de um terço dos ativos externos da banca, o objetivo dos investimentos deve ser a diversificação de riscos, incluindo, por exemplo, entre diferentes emitentes ou regiões do Continente. Caso a expansão dos serviços financeiros contribua para desenvolver um centro financeiro offshore, devem ser asseguradas normas rigorosas de transparência para pessoas coletivas e fundos fiduciários. Ademais, as políticas devem promover uma força laboral de elevadas qualificações, com um sistema educacional que forneça as competências para a prestação de serviços financeiros e atraia talento estrangeiro, se necessário. Uma análise criteriosa das áreas específicas de crescimento potencial na RAE de Macau e a alta qualidade dos projetos são importantes no que se refere à participação na IFR.

Estabilidade do setor externo

A conta corrente da RAE de Macau é avaliada como consideravelmente mais forte que os fundamentos a médio prazo e as políticas desejáveis, e o investimento em infraestruturas e a despesa social devem ser impulsionados. A estimativa de excedente de conta corrente (CC) para 2018 é de 34% do PIB, abaixo do pico de 41% de 2011, mas superior aos 25% de 2015. Partindo do pressuposto que o monopólio do jogo não é temporário, a CC é considerada bastante mais forte que os fundamentos e as políticas desejáveis. A taxa de câmbio efetiva real depreciou-se 0,9% ao ano em 2017 e 2018, mas vem recuperando o valor mês a mês desde julho de 2018, em linha com a depreciação do renminbi, ficando num nível considerado em larga medida coerente com os fundamentos e as políticas desejáveis. No geral, as distorções estruturais, incluindo estrangulamentos ao investimento e políticas que geram poupança excessiva, como uma despesa social baixa – e não a taxa de câmbio – são consideradas as razões que impedem que as contas externas cheguem a um ponto de equilíbrio.

A indexação ao dólar de Hong Kong continua a ser útil para a RAE de Macau. A pataca está indexada ao dólar de Hong Kong desde 1977 e está fixada em 1,03 patacas por dólar de Hong Kong desde 1983. A indexação oferece uma âncora nominal credível, enquanto no geral as expectativas de inflação continuam estáveis. Este sucesso deve-se em grande medida à aplicação firme das necessárias políticas de apoio à política orçamental prudente, a mercados laborais flexíveis, a um setor bancário líquido e bem capitalizado e a uma cobertura de reservas adequada. A continuação destas políticas manterá o apoio ao regime cambial.

A equipa do FMI gostaria de agradecer as autoridades e outros interlocutores na RAE de Macau pela sua amável hospitalidade e pelo diálogo aberto e produtivo.