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A sustentabilidade da dívida de alguns países de alto risco tem sido objeto de muita discussão. Contudo, o peso da dívida pública é um problema crescente em todo o mundo.
A dívida pública dos países avançados situa-se em níveis não vistos desde a II Guerra Mundial, embora tenha caído mais recentemente. A dívida pública dos países de mercados emergentes alcançou patamares registrados pela última vez durante a crise da dívida dos anos 1980. E em 40% dos países de baixa renda — isto é, 24 de um grupo de 60 países — é alto o risco de superendividamento, ou seja, a incapacidade de honrar o serviço da dívida pública, o que poderia causar perturbações significativas na atividade econômica e no emprego. Portanto, não surpreende que, como presidente do G-20, o Japão tenha decidido tratar a sustentabilidade da dívida como uma questão prioritária na agenda do G-20 .
Níveis de dívida elevados e sem precedentes não são necessariamente um problema quando as taxas de juros reais são muito baixas, como é o caso hoje em muitas economias avançadas. No entanto, a dívida elevada pode deixar os governos muito mais vulneráveis a um aperto nas condições financeiras mundiais e ao aumento dos gastos com juros. Isso poderia contribuir para correções do mercado, movimentos bruscos da taxa de câmbio e um enfraquecimento ainda maior dos fluxos de capital.
Naturalmente, nem toda dívida é ruim. Na verdade, contrair empréstimos pode destravar recursos vitais para investir em infraestrutura, saúde, educação e outros bens públicos. Quando feito da maneira correta, o investimento na capacidade produtiva eleva a renda, o que pode compensar o custo do serviço da dívida. E parte do aumento da dívida, sobretudo nas economias avançadas, ajudou a apoiar o crescimento no rescaldo da crise financeira mundial e a evitar um desfecho pior.
Os problemas surgem quando a dívida já é alta e os recursos dos novos empréstimos não são empregados de forma judiciosa (seja por corrupção, falhas institucionais ou outros motivos) ou quando um país é atingido por desastres naturais ou choques econômicos, como reversões súbitas dos fluxos de capital, que prejudicam a capacidade de saldar a dívida. Alguns países de mercados emergentes estão enfrentando a segunda situação.
Mas normalmente são os países de baixa renda que enfrentam os maiores desafios em termos de dívida e, em geral, estão menos preparados para lidar com o problema.
Muitos desses países têm grande necessidade de gerar mais recursos para o desenvolvimento e acabam recorrendo mais e mais a financiamento externo, seja por meio da emissão de títulos soberanos, empréstimos de novos credores oficiais ou o recurso a credores comerciais estrangeiros. Os títulos soberanos e créditos comerciais muitas vezes têm taxas de juros mais altas e prazos de vencimento mais curtos, o que aumenta o custo do serviço da dívida e dificulta sua gestão.
E embora a diversificação das fontes de financiamento traga benefícios, ela também impõe novos desafios na gestão da dívida e, se necessário, na sua reestruturação, pois não se dispõe de mecanismos estabelecidos para a coordenação de credores que abranjam novos credores.
O que os credores e tomadores podem fazer? Três políticas prioritárias podem ajudar a fazer a diferença.
Primeiro, são necessários mais esforços para garantir que o endividamento soberano seja financeiramente sustentável. Os tomadores devem definir cuidadosamente seus planos de gastos e déficits fiscais, para manter a dívida pública em uma trajetória sustentável. Além disso, antes de contrair novas dívidas, devem avaliar detidamente o retorno em potencial de seus projetos e sua capacidade de saldar suas dívidas por meio do aumento das receitas tributárias. Os credores precisam avaliar o impacto de novos empréstimos sobre a situação da dívida do tomador antes de conceder novos créditos. Isso protegerá tomadores e credores do risco de firmar contratos que causarão dificuldades financeiras a ambos no futuro.
Segundo, precisamos assegurar que todos os países divulguem informações completas e transparentes sobre sua dívida pública. Em muitos países em desenvolvimento, há espaço para fortalecer consideravelmente as instituições responsáveis pelo registro, acompanhamento e prestação de contas da dívida. Por exemplo, um terço dos países de baixa renda não informa as garantias concedidas pelo setor público, enquanto menos de um em cada dez informa a dívida das empresas públicas. Os credores têm flexibilidade para permitir uma divulgação completa dos termos e condições de seus empréstimos. Mais transparência com relação às obrigações da dívida pública pode ajudar a evitar o acúmulo de grandes passivos “ocultos” que acabam por se transformar em dívida explícita do governo.
Terceiro, precisamos promover a colaboração entre os credores oficiais para que se preparem para casos de reestruturação da dívida envolvendo credores não tradicionais. Dado o alto nível de dívida detida por novos credores, precisamos pensar no que fazer para que a coordenação entre os credores oficiais funcione, pois ela costuma ser crucial para a resolução de crises da dívida.
Quanto ao FMI, em conjunto com nossas instituições parceiras, estamos trabalhando em estreita colaboração com os países membros para reforçar sua capacidade tanto para registrar e gerir a dívida como para assegurar sua transparência. Estamos fortalecendo nossas metodologias de avaliação da sustentabilidade da dívida e capacitando as autoridades dos países para empregá-las. E estamos também buscando uma maior aproximação com novos credores para, entre outras coisas, assegurar que estejam em condições de participar de reestruturações de dívidas multilaterais, caso isso seja necessário.
Nas décadas de 1980 e 1990, a resolução das crises da dívida na América Latina e nos países pobres muito endividados exigiu anos de duras negociações. Além disso, estudos e eventos já destacaram como o superendividamento afeta a recuperação econômica nas economias avançadas. Precisamos nos antecipar aos riscos inerentes ao atual acúmulo de dívidas e tomar as medidas corretas para atenuá-los.
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Martin Mühleisen é Diretor do Departamento de Estratégia, Políticas e Avaliação (SPR) do FMI. Nessa função, lidera o trabalho sobre o direcionamento estratégico do FMI e a formulação, implementação e avaliação das políticas do Fundo. Além disso, supervisiona as interações do FMI com organismos internacionais, como o G-20 e as Nações Unidas.
Mark Flanagan é Diretor Adjunto do Departamento de Estratégia, Políticas e Avaliação (SPR) do FMI. Desde que ingressou no FMI em 1998, trabalhou em países da África, Sul da Ásia e Europa, onde foi chefe da missão para a Islândia e subchefe das missões para a Ucrânia e a Grécia. Desde 2015, é o Chefe da Divisão de Política da Dívida do SPR, na qual comanda o trabalho sobre questões relacionadas à análise e à transparência da dívida e supervisiona a reforma dos quadros de sustentabilidade da dívida do FMI.