Les déclarations de fin de mission

France: déclaration des services du FMI à l’issue de leur mission de 2022 au titre de l’article IV

le 21 novembre 2022

Paris, France:

Une mission des services du Fonds monétaire international (FMI), dirigée par M. Jeffrey Franks, a effectué une visite en France du 7 au 18 novembre dans le cadre des consultations de 2022 au titre de l’article IV. À l’issue de cette visite, la mission a présenté la déclaration suivante :

Après un solide redressement de l’économie au lendemain de la pandémie de COVID, la France a été frappée par un choc énergétique provoqué par l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Même si elle a été moins touchée que la plupart des pays de l’Union européenne (UE) du fait de sa moindre dépendance au gaz russe et de la mise en place de mesures de soutien fortes (mais coûteuses), la France reste confrontée à une inflation élevée et à un ralentissement prononcé de l’activité économique. En 2023, les autorités devraient entamer un processus pluriannuel de consolidation budgétaire ciblé sur les dépenses pour reconstituer des marges de manœuvre et placer le ratio de dette publique sur une trajectoire résolument à la baisse. Il conviendrait notamment, dans un premier temps, de mieux cibler les mesures de soutien destinées à contrecarrer le choc énergétique, puis les années suivantes, de s’appuyer sur des réformes structurelles sur les dépenses (notamment dans le domaine des retraites). La poursuite des mesures visant à renforcer les compétences des travailleurs et à remédier aux inefficiences du système éducatif sera fondamentale, de même que le soutien aux personnes vulnérables. Le choc des prix de l’énergie offre des opportunités d’accélérer la transition écologique. Le secteur financier a bien résisté, mais les risques s’accentuent et la vigilance reste de mise.

Perspectives économiques : une crise énergétique dans la foulée de la pandémie

Après un solide redressement au lendemain du choc économique de la pandémie de COVID, la France est aujourd’hui confrontée aux répercussions de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. En 2021, le PIB a connu un rebond de 6,8 % et dès la fin du 3^e trimestre, la production avait retrouvé ses niveaux d’avant la crise. Cette reprise a été généralisée : la consommation, l’investissement, l’emploi et la participation au marché du travail ont enregistré un rebond plus rapide que dans la plupart des autres pays européens. Même si la France est moins directement exposée au choc énergétique en raison de son recours à l’énergie nucléaire et de sa faible dépendance à l’égard du gaz russe, la crise énergétique freine la reprise car elle diminue le pouvoir d’achat des consommateurs, érode la confiance et exacerbe les difficultés liées à l’offre.

L’invasion de l’Ukraine par la Russie continuera de peser sur la croissance jusqu’en 2023. Les effets de l’inflation, conjugués à un recul de la confiance, pèseront sur le revenu réel et la consommation des ménages. La hausse des taux d’intérêt et la baisse de confiance ralentiront vraisemblablement la croissance des investissements. Les services du FMI prévoient désormais une croissance du PIB d’environ 2 ½ % pour 2022 et avoisinant ¾ % pour 2023, en raison d’une baisse de la demande à la fois intérieure et extérieure. Même si la croissance est appelée à se redresser légèrement par la suite, elle finira par converger vers le taux potentiel de 1,3 %, les séquelles de la pandémie et du choc énergétique provoquant une perte nette d’environ 2 points de pourcentage par rapport à la tendance pré-pandémie.

L’inflation a considérablement augmenté au cours de l’année écoulée, sous l’effet des goulets d’étranglement des chaînes d’approvisionnement et du choc des prix de l’énergie. Le taux d’inflation des prix à la consommation sur douze mois (IPCH) a atteint 7,1 % en octobre et devrait rester élevé dans les mois à venir. Toutefois, l’inflation continue d’être nettement inférieure à la moyenne de l’UE, en raison essentiellement des contrôles des prix de l’énergie et des subventions, qui ont limité les hausses de prix à des niveaux inférieurs d’environ 2 à 3 points de pourcentage. Ces contrôles ont également atténué la répercussion sur les prix des denrées alimentaires et des biens. Même si l’inflation dans le secteur des services a augmenté au cours de l’année écoulée, les hausses de salaires restent inférieures à l’inflation totale et les anticipations salariales pour l’année à venir ont été inférieures aux anticipations d’inflation globale au troisième trimestre 2022. Toutefois, l’indexation automatique du salaire minimum – et dans une moindre mesure des retraites et des prestations sociales (et une indexation ponctuelle dans le cadre des récentes mesures sur le pouvoir d’achat) – pourrait induire des effets de second tour. L’inflation devrait atteindre un pic dans les mois à venir, mais restera proche de 5 % en 2023 en moyenne avec l’assouplissement des contrôles des prix. Elle restera persistante en 2024 et ne diminuera que progressivement pour atteindre environ 2 % en 2025 .

Les aléas sur les perspectives sont élevés et plutôt orientés à la baisse. Les principaux risques de détérioration proviennent d’une prolongation de la guerre en Ukraine et d’une escalade des sanctions. Les prix du gaz et de l’électricité pourraient continuer de s’envoler et entraîner une nouvelle flambée de l’inflation – les pressions inflationnistes pourraient à leur tour peser sur les perspectives et augmenter le risque d’une boucle prix-salaires. Des ajustements de la politique monétaire plus rapides que prévu en Europe ou ailleurs pourraient continuer de déprimer la production. Un ralentissement plus prononcé aux États-Unis ou en Chine pourrait faire baisser la demande extérieure. Du côté positif, un ajustement rapide visant à accélérer la transition écologique pourrait atténuer les risques liés au choc énergétique et stimuler l’investissement.

Politique budgétaire : cibler l’appui face à la crise et la réduction du déficit

L’important soutien budgétaire apporté en réponse au choc énergétique a réussi à atténuer son impact économique, mais moyennant un coût élevé. Les mesures mises en œuvre en 2021-22 ont représenté au total plus de 2 % du PIB et ont notamment été les suivantes : gels des prix du gaz et de l’électricité (bouclier tarifaire), transferts monétaires aux ménages (chèque énergie, indemnité inflation), remise sur le prix des carburants (remise carburant), et soutien aux entreprises. Les deux tiers de ces mesures ont été des mesures relatives aux prix et au pouvoir d’achat non ciblées qui ont contribué à amortir l’impact, mais ont fait grimper les coûts tout en diminuant les incitations à réduire la consommation d’énergie. Pour 2023, la suppression de la remise sur le prix du carburant et le relèvement des plafonds au titre du bouclier tarifaire sont bienvenus, mais les ajustements des prix du gaz et de l’électricité restent modestes par rapport aux tarifs de l’énergie qui ont plus que doublé hors contrôle des prix. Les services du FMI préconisent de mieux recentrer l’aide en matière énergétique en accélérant l’élimination progressive des contrôles des prix tout en augmentant l’aide ciblée aux personnes les plus impactées, ce qui réduirait les coûts budgétaires et inciterait à de plus fortes économies d’énergie. Dans ce contexte, les services du FMI se félicitent du soutien supplémentaire apporté par le chèque énergie prévu d’ici à la fin de cette année. Les autorités pourraient également envisager un mécanisme de tarification différenciée, avec un bouclier tarifaire ne couvrant que les besoins énergétiques de base comme option de second choix par rapport à une élimination rapide.

La politique budgétaire devrait profiter de l’élimination progressive des aides accordées dans le contexte de la pandémie pour commencer à réduire le déficit en 2023. En réponse aux chocs successifs sur la période 2020-22, la France a accordé des aides budgétaires rapides et efficaces mais coûteuses, qui ont réduit sa marge de manœuvre budgétaire. Compte tenu du taux d’endettement public élevé, des écarts d’endettement et de déficit par rapport aux pays comparables de la zone euro qui ne cessent de se creuser et du cycle électoral national, il est justifié de commencer la consolidation budgétaire en 2023, ce qui soutiendrait également les mesures prises au niveau de la politique monétaire pour endiguer l’inflation.

La loi de finances 2023 ne cible pas une réduction du déficit, reportant l’ajustement budgétaire à 2024. Les services du FMI prévoient qu’avec la prolongation des mesures énergétiques, la suppression d’une taxe distorsive sur le chiffre d’affaires (CVAE) et la disparition des recettes exceptionnelles constatées en 2022, la politique budgétaire restera modérément expansionniste en 2023, ce qui entraînera vraisemblablement un léger creusement du déficit. Au contraire, les services du FMI préconisent un léger resserrement budgétaire de ¼ de point de pourcentage du PIB par rapport à 2022 (juste au-dessus de ½ point de pourcentage du PIB par rapport aux prévisions actuelles du FMI). Cet ajustement pourrait être en grande partie atteint en ciblant mieux les soutiens en matière énergétique (comme indiqué ci-dessus) et en limitant leur ampleur aux économies réalisées par la baisse des subventions et des revenus exceptionnels des producteurs d’énergie renouvelable (dans le cadre de la CSPE). Si d’autres économies s’avèrent nécessaires, elles pourraient être obtenues en reportant les réductions d’impôts sur la production jusqu’à ce que des mesures compensatoires soient en place ou en prenant d’autres mesures. Si toutefois l’économie se détériore considérablement en deçà des prévisions actuelles, il conviendrait de laisser les stabilisateurs automatiques amortir la chute, mais tout soutien discrétionnaire devrait être bien ciblé et équilibré par des mesures compensatoires pour garantir la crédibilité de la politique, la viabilité budgétaire et la cohérence avec la politique monétaire. Dans un scénario optimiste, il conviendrait d’épargner toutes les recettes supplémentaires et d’éliminer plus rapidement les aides publiques pour accélérer la réduction du déficit.

D’autres mesures s’imposent pour reconstituer des réserves à moyen terme au moyen d’un rééquilibrage progressif mais soutenu des finances publiques. Les services du FMI prévoient que le déficit diminuera à moyen terme, mais restera supérieur à son niveau de stabilisation de la dette. En conséquence, le ratio d’endettement public restera sur une trajectoire à la hausse, creusant un différentiel d’endettement déjà important avec les pays européens comparables. Pour inverser cet écart et assurer la viabilité budgétaire à long terme, les services du FMI préconisent un ajustement soutenu pour ramener le déficit à 0,4 % du PIB d’ici à la fin de la décennie, conformément à l’objectif à moyen terme (OMT) de la France avant la crise. C’est un an plus tard que ce qui avait été recommandé par les services du FMI l’an dernier, car il faut tenir compte des mesures prises face au choc énergétique. La trajectoire d’ajustement sous-entend un effort cumulé d’environ 5 points de pourcentage du PIB sur 7 à 8 ans, moyennant un effort annuel moyen de 0,7 % du PIB.

Le rééquilibrage budgétaire devrait être axé sur la réduction de la croissance des dépenses courantes, en s’appuyant sur des réformes structurelles. Pour éviter d’alourdir une pression fiscale déjà élevée, les mesures devraient se concentrer sur la rationalisation des dépenses courantes tout en laissant une certaine marge de manœuvre pour accélérer les investissements écologiques et numériques. Dans un premier temps, la réduction des dépenses nécessaire pourrait être obtenue en épargnant la totalité du retrait des mesures de soutien budgétaire temporaires accordées dans le cadre de la COVID et du choc énergétique, ce qui pourrait représenter jusqu’à un tiers de l’ajustement requis. Pour le reste, les mesures devraient être surtout des réformes structurelles des dépenses au lieu de simples mesures d’austérité, pour en assurer la pérennité. Elles pourraient notamment consister en :

• Une réforme globale des retraites, qui devrait accroître le taux d’activité des travailleurs les plus âgés en relevant progressivement l’âge effectif de départ à la retraite tout en prenant en compte les situations particulières (carrières morcelées, pénibilité, etc.).
• L’achèvement de la réforme de l’assurance-chômage . L’introduction d’un caractère contracyclique dans les allocations de chômage en faisant varier les conditions d’admissibilité et/ou de durée des prestations en fonction de la situation du marché du travail renforcerait les stabilisateurs automatiques et les incitations au travail, tout en générant des économies.
• La rationalisation des dépenses fiscales. Un certain nombre de dépenses fiscales pourraient être rationalisées (combustibles fossiles et logement, par exemple); et d’autres pourraient être repensées (recherche et développement, par exemple).
• D’autres réformes : notamment rationalisation des effectifs de la fonction publique, réduction des doublons entre les différents niveaux des administrations publiques, et simplification des régimes de minima sociaux.

L’adoption du projet de loi de programmation budgétaire à moyen terme est essentielle à la mise en œuvre du nouveau cadre budgétaire, qui renforce la gouvernance des finances publiques et la crédibilité des objectifs budgétaires. La loi de finances organique de décembre 2021 stipule que les projets de loi de programmation incluent des objectifs annuels de dépenses réelles et les montants nominaux correspondants pour chaque niveau des administrations publiques à l’horizon de 5 ans, les écarts devant être signalés dans les budgets annuels et évalués par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Nonobstant la transposition des objectifs dans les budgets annuels, l’adoption du projet de loi de programmation à moyen terme est essentielle pour que le nouveau cadre budgétaire devienne pleinement opérationnel.

Maintenir la stabilité du secteur financier en eaux troubles

Les banques françaises ont affiché de bons résultats, mais les risques pour la stabilité financière se sont accentués dans un contexte de détérioration des perspectives de croissance et de volatilité accrue des marchés. Des facteurs de vulnérabilité réapparaissent dans le secteur des entreprises, dont un certain nombre sont confrontées à des problèmes de liquidités en raison de la volatilité des prix énergétiques. Les services du FMI saluent les mesures prises par les autorités pour venir en aide aux entreprises touchées par la crise énergétique au moyen de prêts garantis et de subventions, mais les encouragent à envisager d’autres soutiens ciblés à la liquidité à l’intention des producteurs d’énergie fortement intégrés pour les aider à couvrir leurs appels de marge et leurs besoins opérationnels en cas de volatilité accrue du marché de l’énergie. Les banques françaises ont affiché une hausse des bénéfices au début de l’année 2022, mais sont confrontées à des perspectives plus fragiles en raison de la détérioration de la croissance et de l’accentuation des risques de crédit dans les secteurs touchés par l’inflation et la crise énergétique. Ces effets pourraient être en partie compensés par une hausse des marges d’intérêt nettes suite au relèvement des taux d’intérêt, mais dans la mesure où l’effet net dépendra vraisemblablement des fondamentaux propres à chaque banque, les autorités devraient rester vigilantes et surveiller de près la santé de toutes les banques.

Le marché de l’immobilier commence à ralentir au lendemain des hausses de taux d’intérêt et du resserrement des normes prudentielles. Toutes les banques se conforment à la réglementation sur les limites appliquées en fonction des emprunteurs aux échéances de prêts et aux taux d’endettement, que le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) a rendue juridiquement contraignante à compter du 1^er janvier 2022. Les services du FMI soutiennent sans réserve ces mesures, qui devraient contribuer à préserver la gestion continue des prêts non performants sur le marché immobilier au lendemain des hausses de taux d’intérêt. Bien que les banques soient suffisamment protégées contre les pertes liées à l’immobilier résidentiel, grâce aux assurances des prêts immobiliers et à la prépondérance de prêts à taux fixe, les risques d’une inflation élevée sur la capacité d’accès au crédit des emprunteurs restent élevés. Même si les hausses de taux de la BCE sont progressivement répercutées sur l’économie, on assiste à un léger resserrement de l’écart entre les taux d’intérêt effectifs sur les prêts immobiliers et les prêts à la consommation et le plafond imposé par l’État (taux d’usure), ce qui risque d’empêcher de plus en plus les banques de tarifer correctement leurs produits de prêts. Les services du FMI prennent note de l’ajustement introduit par les autorités en avril 2022 visant à mettre à jour de manière plus dynamique le taux d’usure afin qu’il reflète mieux les changements de conditions de marché, mais les encouragent à considérer des modifications additionnelles le cas échéant, pour permettre une transmission complète de la politique monétaire et empêcher que les emprunteurs marginaux soient injustement exclus de l’accès au crédit.

Compte tenu de l’accumulation des risques pour la stabilité financière et du coût encore faible des fonds propres pour les banques, les services du FMI soutiennent l’intention des autorités d’accroître progressivement le coussin de fonds propres contracyclique. L’écart du ratio de crédit sur le PIB reste supérieur à son niveau d’avant la crise et la croissance du crédit a repris sa trajectoire à la hausse au début de l’année. Les prêts aux entreprises restent dynamiques et pourraient continuer d’augmenter si les pressions sur les liquidités provoquées par la crise énergétique s’intensifient. Les services du FMI soutiennent la décision du HCSF de relever le taux du coussin de fonds propres contracyclique (actuellement de 0,5 %) de 0,5 % vers la fin de l’année. Ils estiment approprié à ce stade de viser un taux de coussin de fonds propres contracyclique situé entre 1 et 1,25 %, car le coût de la mobilisation de fonds propres supplémentaires pour les banques est actuellement faible - compte tenu de leur forte rentabilité - mais pourrait augmenter ultérieurement si les risques de détérioration se concrétisaient. Le relèvement de ce taux donne désormais aux banques de larges marges de manœuvre au cas où les risques pour la stabilité financière se concrétisaient, tout en laissant la possibilité de l’abaisser en réponse à de futurs ralentissements. Toutefois, le HCSF devrait se tenir prêt à revenir sur sa décision en cas de détérioration soudaine de la situation financière. Compte tenu de la concentration des facteurs de vulnérabilité de la dette dans le secteur des entreprises, les autorités pourraient également envisager de mettre en place un coussin pour le risque systémique sectoriel pour les expositions aux entreprises.

Des réformes structurelles pour accroître le potentiel de croissance

La poursuite de mesures visant à réduire les tensions sur le marché du travail, à accroître l’offre de main-d’œuvre et à améliorer la formation des travailleurs contribuera à augmenter la croissance potentielle. Le marché du travail en France s’est très bien comporté ces dernières années, avec des taux d’emploi et de participation historiquement hauts et un chômage historiquement bas. Toutefois, les taux de participation restent inférieurs à ceux de nombreux pays comparables et des problèmes subsistent, en particulier chez les travailleurs peu qualifiés et les jeunes. Les mesures devraient viser à remédier aux pénuries de compétences, en associant par exemple les dispositifs d’aide à la recherche d’emploi et les programmes de formation et en améliorant la qualité de la formation. À cet égard, la poursuite des mesures prises par France Compétences pour améliorer la certification des formations et des qualifications professionnelles sera fondamentale, également pour contenir les coûts budgétaires. Le dispositif d’apprentissage, qui a nettement réussi à attirer davantage de jeunes sur le marché du travail, devrait faire l’objet d’un suivi pour assurer la bonne transition des apprentis vers un emploi permanent. Des mesures visant à améliorer la mobilité professionnelle et géographique pourraient également contribuer à réduire le chômage structurel. Les réformes des allocations de chômage et des retraites (évoquées ci-dessus) amélioreront la participation au marché du travail et stimuleront la croissance.

Remédier à la faiblesse des résultats scolaires et aux inefficiences des dépenses d’éducation pourrait contribuer à améliorer les compétences de la population active. Le niveau d’instruction et les résultats des élèves en France sont relativement faibles par rapport à leurs pairs, tandis que les dépenses sont relativement élevées, laissant entrevoir des possibilités de réaliser des gains d’efficience. Il pourrait s’agir notamment de rééquilibrer les dépenses excédentaires en faveur du deuxième cycle du secondaire vers l’enseignement primaire et de rationaliser les dépenses relatives au personnel non enseignant. Pour continuer de réduire ces déficits de résultats en matière d’éducation, il conviendrait en outre d’améliorer la formation des enseignants et de prévoir une rémunération en fonction des résultats, compte tenu du faible niveau des salaires des enseignants par rapport à leurs pairs. Les disparités liées au statut socio-économique pourraient être réduites en incitant les enseignants à travailler dans des zones défavorisées, notamment à travers la rémunération. Donner davantage de responsabilités et d’autonomie aux administrations scolaires pourrait favoriser les innovations pédagogiques.

Le choc des prix de l’énergie donne des opportunités d’accélérer la transition écologique. Il conviendrait de profiter de la hausse des prix des combustibles fossiles pour promouvoir les économies d’énergie et accroître l’utilisation des énergies renouvelables, ce qui aurait un effet positif sur la réduction des émissions. Les investissements dans les énergies bas-carbone, en particulier les énergies renouvelables, devraient être accélérés dans les années à venir pour parvenir à moyen terme à un bouquet énergétique efficace et bas-carbone. Encourager de tels investissements permettra à la France non seulement de renforcer sa sécurité énergétique, mais aussi de stimuler sa croissance potentielle en compensant l’impact de l’épuisement du stock de capital en actifs fossiles. Dans ce contexte, les services du FMI soutiennent un projet de loi visant à rationaliser les procédures réglementaires et judiciaires pour accélérer le développement des énergies renouvelables. Il conviendrait de tirer parti de toute baisse future des prix mondiaux de l’énergie pour augmenter les taxes sur le carbone sans relever à nouveau les prix de détail de l’énergie. L’augmentation de la tarification carbone devra aller de pair avec un soutien aux ménages vulnérables. Il convient également d’assurer un soutien financier en faveur des mesures d’économie d’énergie à forte intensité capitalistique (par exemple rénovation thermique, pompes à chaleur) ou des investissements dans les énergies renouvelables (par exemple panneaux solaires sur les toits). Dans ce contexte, les investissements du plan France 2030 sont bienvenus. Les instruments non tarifaires, notamment les dispositifs de taxation avec remise et les réglementations, peuvent renforcer les incitations à investir dans des énergies à faible émission de carbone, en particulier dans les secteurs des transports et de la construction qui sont moins réceptifs à la tarification des émissions.

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La mission tient à remercier les autorités et ses autres interlocuteurs pour leur dialogue constructif et leur fructueuse collaboration.