Les déclarations de fin de mission

France : Déclaration des services du FMI à l’issue de leur mission de 2021 au titre de l’article IV

le 9 novembre 2021

Paris, France - 9 novembre 2021 :

La France a été l’un des pays européens les plus touchés par la crise de la COVID, mais grâce aux importantes mesures de soutien des autorités et aux taux élevés de vaccination, la reprise économique est forte. Des aléas baissiers subsistent et justifient le maintien des mesures de soutien budgétaire en 2022, en particulier axées sur le soutien à l’investissement pour stimuler la croissance à moyen terme et limiter les séquelles de la crise. À partir de 2023, la France devrait s’engager dans la voie d’un rééquilibrage progressif des finances publiques ciblé sur les dépenses pour reconstituer les marges de manœuvre budgétaires et placer la dette publique sur une trajectoire résolument à la baisse en pourcentage du PIB. Dans ce cadre, il conviendrait de protéger les investissements indispensables aux transitions écologique et numérique. La poursuite de mesures visant à renforcer les compétences des travailleurs et à réduire l’inégalité des chances pour les jeunes au cours de cette transformation structurelle seront fondamentales, de même que le soutien aux personnes vulnérables. Les réformes devraient également être poursuivies pour stimuler la compétitivité internationale de la France et la croissance de sa productivité. Dans l’ensemble, le secteur financier a bien résisté durant la crise, mais la vigilance reste de mise.

Perspectives économiques

La progression considérable de la vaccination a permis d’endiguer efficacement le virus de la Covid et favorisé un retour à la normale rapide de l’activité. Après un lent démarrage en début d’année, la France fait aujourd’hui partie des pays de l’UE aux taux de vaccination les plus élevés (88 % des adultes), grâce à des mesures telles que l’obligation d’un passe sanitaire attestant de la vaccination ou d’un test négatif pour accéder à la plupart des lieux publics, ou encore la vaccination obligatoire dans certaines professions. Même si une quatrième vague d’infections liée à la propagation du variant Delta s’est effectivement matérialisée, la vaccination généralisée a permis de minimiser les hospitalisations et les décès, contrairement aux vagues précédentes. La relation entre les restrictions sanitaires et l’activité économique s’atténue avec le temps, les niveaux de mobilité ayant été relativement peu affectés au cours des troisième et quatrième vagues.

Une forte reprise économique est en cours, stimulée par le soutien de l’ É tat et par d’importants investissements menés par le secteur privé. Bien que l’activité ait enregistré une contraction de 8,0 % en 2020 (supérieure à la moyenne européenne), elle a depuis connu un rebond et a pratiquement retrouvé son niveau d’avant-crise au troisième trimestre 2021. L’investissement se redresse plus vite que la consommation et dépasse déjà son niveau d’avant crise. L’emploi est robuste et le taux de chômage est resté relativement stable. Nonobstant une sous-utilisation résiduelle des capacités économiques, les contraintes d’offre dues aux perturbations actuelles des chaînes d’approvisionnement mondiales et les difficultés de recrutement commencent à peser sur la production, en particulier dans le secteur manufacturier. Les prix à la consommation accélèrent, principalement sous l'effet de facteurs ponctuels, notamment une hausse des prix de l'énergie, et les tensions sur les salaires restent jusqu’à présent modérées, les anticipations d’inflation à long terme demeurant bien ancrées.

Les perspectives économiques se sont considérablement améliorées. Les services du FMI ont révisé à la hausse la prévision de croissance du PIB à environ 6¾ % pour 2021, en raison du fort rebond de la consommation et de l’investissement au cours des deuxième et troisième trimestres. En 2022, la croissance serait plus modérée, à 3,7 %. Cette prévision suppose la poursuite de l’endiguement de la Covid, la normalisation des difficultés actuelles des chaînes d’approvisionnement et le maintien de politiques accommodantes. À moyen terme, l’activité devrait augmenter pratiquement au même rythme que son potentiel, mais rester légèrement inférieure à sa tendance d’avant-crise. L’inflation globale devrait augmenter à environ 2 % cette année, mais baisser à 1,7 % l’an prochain à mesure que se dissiperont les facteurs transitoires. Le taux de chômage devrait baisser à 7,8 % en 2021 grâce aux conditions favorables du marché du travail pour les demandeurs d’emploi. Le déficit des transactions courantes devrait se résorber et revenir progressivement à la normale à moyen terme, lorsque les perturbations temporaires dans les secteurs du tourisme et de l’aéronautique commenceront à se dissiper.

Les aléas à court terme sur les perspectives sont plutôt orientés à la baisse. La possibilité de nouvelles souches de plus en plus virulentes du virus, la perte d’efficacité des vaccins et la persistance des goulets d’étranglement des chaînes d’approvisionnement pourraient ralentir la reprise et entraîner une hausse de l’inflation. Les aléas à la baisse pourraient aussi provenir de transformations désordonnées et exacerber les pertes de production dues à une allocation inefficace du travail et du capital. Du côté haussier, une utilisation plus rapide de l’épargne accumulée ou une reprise plus forte de la demande dans les secteurs durement touchés pourraient stimuler la croissance à court terme et limiter les séquelles à moyen terme.

Une politique budgétaire pour la reprise

Le considérable soutien budgétaire déployé en 2020 et 2021 a joué un rôle fondamental pour amortir la crise et stimuler la reprise. Début 2021, l’enveloppe du programme d’urgence a été de nouveau augmentée dans le cadre du troisième confinement partiel, portant l’enveloppe totale des mesures d’urgence et de relance pour la période 2020–22 à environ 28 % du PIB de 2020. Les autorités ont ensuite commencé à réduire et à cibler leur soutien à mesure que la crise s’est estompée. Les mesures en faveur de l’investissement, comme celles contenues dans le plan France Relance, sont bien adaptées pour contribuer à limiter les séquelles de la crise, tout en assurant une reprise plus verte.

Pour 2022, une orientation budgétaire modérément expansionniste est justifiée, mais toute autre mesure de soutien devrait être ciblée sur l’offre pour stimuler la croissance potentielle. Les services du FMI estiment qu’une fois les mesures ponctuelles de crise déduites, le projet de loi de finances 2022 constitue un assouplissement budgétaire modéré, ce qui est globalement approprié, compte tenu les risques baissiers. Toutefois, les dépenses supplémentaires devraient concerner en priorité les mesures visant à encourager l’investissement, à alléger les tensions liées au recrutement et à faciliter la réallocation des ressources pour renforcer les perspectives de reprise et stimuler la croissance potentielle. À cet égard, les services du FMI souscrivent aux mesures en faveur de l’investissement contenues dans le planFrance Relance et dans les programmes NextGen EU. Le plan France 2030 récemment annoncé pourrait également encourager l’innovation et les investissements indispensables ; ses structures de gouvernance (en cours de définition) devraient inclure une forte composante secteur privé indépendante pour garantir que le rôle de l’État demeure limité et que les investissements soient soumis aux lois du marché. Tout au long de l’année 2022, la politique budgétaire devrait rester souple et un soutien supplémentaire ciblé devrait être apporté si les risques baissiers se concrétisent.

La récente flambée des prix de l’énergie, conjuguée aux goulets d’étranglement des chaînes d’approvisionnement, a entraîné une nouvelle hausse de l’inflation et incité les pouvoirs publics à réagir. Les services du FMI s’attendent à ce que cet effet soit essentiellement transitoire, les hausses de prix devant s’atténuer au cours de l’année 2022. Les autorités ont mis en place plusieurs mesures temporaires pour réduire la volatilité des prix et protéger les ménages. Compte tenu de l’effet distributif de la récente flambée des prix de l’énergie, les services du FMI sont en faveur d’indemniser les ménages vulnérables au moyen de transferts ciblés et temporaires, tels que la revalorisation du chèque énergie récemment annoncée. Les autorités devraient toutefois éviter les transferts de nature générale et les mesures de contrôle des prix de longue durée, qui sont moins bien ciblées et plus coûteuses. La baisse des taxes sur l’électricité et le plafonnement des prix du gaz affaiblissent les signaux prix, et il conviendrait de mieux cibler l’indemnité inflation. Ces mesures doivent rester strictement temporaires. Un nouvel élargissement du dispositif du chèque énergie serait plus approprié dans l’éventualité de nouvelles hausses des prix de l’énergie.

À mesure que se poursuivra la reprise en 2023 et au-delà, la France devra entreprendre un rééquilibrage progressif mais global des finances publiques pour reconstituer ses marges de manœuvre et placer le ratio dette/PIB sur une trajectoire résolument à la baisse. A politiques inchangées, les services du FMI prévoient une légère baisse du déficit budgétaire, qui resterait néanmoins supérieur à 3 % du PIB, et un ratio dette/PIB qui continuerait d’augmenter sur l’horizon de prévision. L’écart entre le poids de la dette de la France, déjà élevé, et celui des pays comparables en Europe se creuserait. Pour inverser cette tendance et constituer des marges de manœuvre budgétaires contre de futures crises, les services du FMI recommandent une trajectoire d’ajustement progressif visant à atteindre d’ici à la fin de la décennie l’objectif à moyen terme d’avant-crise, soit un déficit structurel de 0,4 % du PIB. Cet objectif nécessiterait un effort budgétaire cumulé d’environ 4 ¾ points de pourcentage du PIB sur sept ans, en l'absence de nouveaux chocs majeurs. Pour sécuriser la reprise, le rééquilibrage budgétaire pourrait être légèrement décalé dans le temps, avec une réduction moyenne du déficit structurel primaire d’environ 0,6 % du PIB par an sur la période 2023–26, puis d’environ 0,8 % du PIB par an à moyen terme jusqu’à ce que l’objectif de moyen terme soit atteint. Selon l’analyse des services du FMI, cette trajectoire permettrait de reconstituer une marge de manœuvre budgétaire confortable tout en laissant un espace suffisant pour les investissements nécessaires pour renforcer les compétences des travailleurs et pour assurer les transitions écologique et numérique.

L’effort de rééquilibrage budgétaire devrait être concentré sur la réduction du taux de croissance des dépenses publiques courantes. Compte tenu de la pression fiscale déjà élevée en France, les services du FMI recommandent de concentrer l’effort de rééquilibrage budgétaire sur la maîtrise des dépenses courantes, tout en laissant une certaine marge de manœuvre pour les investissements indispensables (tels que ceux contenus dans le plan France Relance et les programmes NextGen EU). La poursuite des réformes déjà prévues, telles que celles des retraites, de l’assurance-chômage et de la fonction publique, contribuerait considérablement au rééquilibrage nécessaire. D’autres axes potentiels de réduction des dépenses consisteraient notamment à diminuer les dépenses fiscales (surtout celles qui entravent la réalisation des objectifs climatiques), réduire les chevauchements entre les différents niveaux de gouvernement, et simplifier et unifier les régimes d’aide sociale, ce qui pourrait permettre de mieux cibler les plus démunies tout en dégageant des gains d’efficacité et en améliorant les incitations à développer l’activité. La France devrait passer en revue les catégories de dépenses qui sont largement supérieures à celles des pays comparables, et où elle pourrait engager des réformes pour les réduire sans compromettre la prestation des services publics. À l’avenir, les recettes dégagées par une tarification du carbone plus élevée, indispensable à la transition écologique, pourraient également contribuer à financer des investissements environnementaux adéquats et à indemniser les plus vulnérables.

L’engagement dans cette voie du rééquilibrage des finances publiques devrait s’appuyer sur une règle stricte en matière de dépenses budgétaires et par l’élargissement des responsabilités de l’organe de surveillance budgétaire. Selon les calculs des services du FMI, un plafonnement de la croissance des dépenses à 1,7 % par an (contre 2,4 % dans le scénario de référence) permettrait d’atteindre la trajectoire d’ajustement recommandée. La règle budgétaire devrait reposer sur un engagement pluriannuel de dépenses au niveau des administrations publiques conformément aux recommandations de la Cour des comptes ; elle devrait en outre comporter un mécanisme de surveillance des écarts des années précédentes permettant d'assurer le respect des objectifs de moyen terme. Le renforcement des compétences et des capacités du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) contribuerait à garantir le respect de la règle. Bien entendu, cette règle, ainsi que la trajectoire budgétaire recommandée, devront être adaptées le cas échéant pour assurer la cohérence avec toute révision du cadre budgétaire européen. Les services du FMI estiment toutefois que la France ne devrait pas attendre qu’une action soit entreprise au niveau européen pour aller de l’avant avec sa propre règle budgétaire.

Protection de la stabilité financière

Le secteur bancaire a bien résisté à la crise et a assuré une fourniture abondante de crédits à l’économie. Cela s’explique par les solides positions en fonds propres et de liquidités des banques à l’aube de la crise et par les importantes mesures de soutien prises par les autorités pendant la crise, notamment les mesures gouvernementales visant à venir en aide aux ménages et aux entreprises. Les faillites généralisées d’entreprises ne se sont pas concrétisées, même s’il est toujours possible qu’apparaissent à retardement un certain nombre de risques pour la solvabilité des entreprises dans certains secteurs, avec la mise en extinction progressive des mesures de soutien d’urgence. Dans ce contexte, la qualité des actifs bancaires devrait continuer d’être surveillée et les banques devraient prendre l’initiative de communiquer avec les entreprises viables mais en difficulté, pour élaborer des solutions à partir des options disponibles, notamment le prêt participatif, qui pourrait nécessiter quelques modifications afin d’être plus attrayant pour les entreprises. Toute perte potentielle dans le secteur bancaire devrait se traduire par la mise en place de provisions et de coussins de fonds propres. Une étroite surveillance des transactions intragroupes des conglomérats et l’établissement de seuils de concentration pour limiter les risques liés aux entreprises très endettées contribueront à renforcer davantage la résilience du secteur. À mesure que la reprise se confirmera, les mesures d’incitation pourraient être adaptées pour réduire les passifs conditionnels extraordinaires de l’État en temps opportun.

L’orientation macroprudentielle reste globalement satisfaisante, mais pourrait nécessiter un resserrement si les risques liés aux valorisations des actifs financés par la dette s’accentuent. Les services du FMI sont favorables à une réactivation en temps utile du coussin de fonds propres contracyclique – éventuellement en 2023 – à condition que la reprise évolue au moins aussi rapidement que selon les projections des services du FMI. Les mesures prises par l’autorité de surveillance, le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF), ont limité et en partie inversé une tendance à la détérioration des conditions d’octroi de crédit immobiliers, mais les risques liés au marché immobilier nécessitent une vigilance continue. Alimentée par de faibles taux d’intérêt et une offre de logements relativement inélastique, les prix de l’immobilier ont accéléré en 2020 et l’endettement des ménages reste élevé par rapport à leur revenu, car ils doivent emprunter davantage pour faire face à la hausse des prix de l’immobilier. Si ces tendances se poursuivent, un ajustement des mesures existantes portant sur les emprunteurs ou l’instauration de mesures complémentaires pourraient s’avérer appropriées pour limiter la prise de risques excessifs et lisser la dynamique du marché immobilier.

Réformes structurelles pour limiter les séquelles et garantir une reprise équitable et résiliente

La poursuite des mesures visant à remédier préventivement aux tensions sur le marché du travail et garantir des opportunités équitables aux jeunes contribuera à assurer une reprise rapide et durable. D’importantes pertes d’emplois ont été évitées grâce au déploiement généralisé du dispositif d’activité partielle, qui a préservé les relations de travail et prévenu une baisse de la participation au marché du travail. L’emploi a rapidement rebondi avec la levée des mesures de restriction, reflétant possiblement les fruits des réformes antérieures du marché du travail. Les conditions du marché du travail se durcissent toutefois aujourd’hui, comme en témoigne l’augmentation du nombre de postes vacants, tandis que le chômage de longue durée reste élevé. Pour éviter que les inadéquations sur le marché du travail ne ralentissent le rythme de la reprise, les mesures devraient viser à remédier aux pénuries de compétences, en associant par exemple les dispositifs d’aide à la recherche d’emploi et les programmes de formation. Les dispositifs destinés aux jeunes ni en emploi, ni en études, ni en formation ( contrat d’engagement pour les jeunes) et les mesures visant à encourager la formation aux métiers souffrant de pénuries de compétences ( mesures pour le développement des compétences et l’insertion dans l’emploi) prévus dans le projet de loi de finances 2022 peuvent y contribuer. En continuant de corriger les disparités éducatives qui freinent l’accès à l’emploi, par des mesures visant à renforcer la transition de l’école au monde du travail, les autorités garantiront également une répartition équitable et durable des fruits de la croissance.

Les mesures d’amélioration de la compétitivité permettront à la France de renforcer sa position extérieure et sa résilience face aux chocs extérieurs. Après une forte détérioration enregistrée avant la crise financière, la France est parvenue à stabiliser ses performances à l’exportation ces dernières années, mais des améliorations supplémentaires restent souhaitables. Il conviendrait à cet égard de réformer davantage les marchés des produits pour assouplir la réglementation et les barrières à l’entrée dans les secteurs des services non échangeables. Des efforts ciblés pour favoriser l’innovation en investissant dans le capital humain et en finançant la recherche fondamentale, notamment dans les secteurs à la frontière technologique, renforceraient également la compétitivité et augmenteraient les capacités de production. S’il est bien conçu et géré, le programme France 2030 pourrait aussi y contribuer.

Les services du FMI se félicitent de l’accélération de l’offensive menée par les autorités pour atteindre la neutralité carbone et réduire l’écart en matière d’émissions. Les mesures prévues dans “l’ajustement à l’objectif 55” (”Fit for 55”) de l’UE fixent des objectifs de réduction des émissions plus ambitieux, conformément à l’objectif de l’UE d’atteindre la neutralité carbone dans l’ensemble des pays de l’Union d’ici à 2050. L’objectif de neutralité carbone est inscrit dans le droit français depuis l’adoption en 2019 de la loi énergie-climat. Pour atteindre cet objectif ambitieux, la France devrait poursuivre ses efforts en mettant en œuvre des politiques vertes supplémentaires pour réduire les émissions et en renforçant les politiques existantes, notamment une tarification adéquate du carbone, assortie de mesures d’atténuation pour les ménages à faibles revenus. Dans cette optique, tirer parti de la forte présence des entreprises françaises dans les secteurs de l’automobile, de la production d’électricité et de l’aéronautique pour asseoir l’avance technologique de la France dans la production d’énergie verte et le transport à zéro émission contribuerait encore à accélérer cette offensive. Les mesures visant à améliorer la formation des travailleurs et à garantir l’adéquation des compétences seront particulièrement cruciales pour faciliter la transition écologique sans entraîner de perte d’emploi.

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La mission tient à remercier les autorités et ses autres interlocuteurs pour leur dialogue constructif et leur fructueuse collaboration.