Les déclarations de fin de mission

Canada: conclusions des services du FMI à l’issue de leur mission de 2019 au titre de l’article IV

le 21 mai 2019

Contexte

1. Au cours des cinq dernières années, le Canada a dosé sa politique économique de manière judicieuse afin de favoriser une croissance inclusive et de réduire la vulnérabilité du système financier. La combinaison de l’espace budgétaire et d’une politique monétaire accommodante lors du déclenchement du choc sur les prix du pétrole en 2014 a permis de surmonter la récession en 2015. L’économie canadienne a affiché la croissance la plus élevée parmi les pays du G7 en 2017, et le taux de chômage est tombé à son plus bas niveau en 40 ans. Cette dynamique positive a persisté en 2018 et le gouvernement en a profité pour opérer plusieurs réformes importantes en vue d’accélérer la croissance de la productivité. Un accord de réforme de l’ALENA a été signé, la Banque de l’infrastructure du Canada a ouvert ses portes et les avantages fiscaux au titre de l’investissement des entreprises ont été étendus pour préserver la compétitivité fiscale du pays à la suite de la loi américaine sur les baisses d’impôts et l’emploi de 2018. Le taux directeur étant maintenu à un bas niveau sur fond de l’essor du marché de l’immobilier, la politique macroprudentielle a été durcie de manière à freiner la hausse de l’endettement des ménages et à renforcer la résilience du système financier.

2. Les risques évoluent tandis que les élections fédérales s’approchent. Le rythme de la croissance a ralenti pour s’établir à un niveau plus viable après le niveau exceptionnel atteint en 2017. L’économie mondiale ralentit, et le bas niveau des prix du pétrole, aggravé par des contraintes de capacités intérieures des oléoducs, freine les exportations et l’investissement des entreprises, tandis que la consommation privée et l’investissement résidentiel, qui ont contribué largement à la croissance rapide récente, ont fléchi en phase avec le ralentissement du marché de l’immobilier, la hausse des taux d’intérêt et l’affaiblissement de la croissance du revenu réel. Si l’accord de réforme de l’ALENA a été signé, le nouvel Accord Canada-États-Unis-Mexique doit encore être approuvé par le parlement, et les tensions commerciales entre les États-Unis et leurs principaux partenaires commerciaux continuent d’assombrir les perspectives économiques.

3. Le Canada devrait continuer de préserver la stabilité financière et de mettre l’accent sur le soutien de la croissance à long terme. Plusieurs séries de mesures macroprudentielles, des mesures fiscales provinciales et municipales, ainsi qu’un durcissement de la politique monétaire ont contribué à réduire les risques liés à l’immobilier qui pèsent sur la stabilité financière. Des pressions sont exercées sur le gouvernement pour qu’il relâche la politique macroprudentielles ou adopte de nouvelles mesures qui renforcent l’activité immobilière. Cela serait malvenu, car la dette des ménages reste élevée et un ralentissement graduel du marché immobilier est souhaitable afin de réduire la vulnérabilité. Les priorités devraient consister à veiller à ce que le système financier demeure solide et résilient, à ce que la coopération entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux soit renforcée, et à ce que les réformes structurelles ciblent la croissance de la productivité. Le rapport des services du FMI de cette année incorpore des observations du programme d’évaluation du secteur financier de 2019, qui est établi tous les cinq ans pour les pays du G20. Ce programme est une analyse exhaustive et approfondie de la stabilité et de la solidité du secteur financier d’un pays.

Perspectives et risques

4. La croissance devrait ralentir à court terme. La croissance du PIB réel devrait tomber à 1,5 % en 2019, ce qui s’explique en partie par un premier trimestre décevant et une croissance mondiale plus modérée. La croissance devrait s’accélérer en 2020, tandis que s’estompent les effets du ralentissement de l’activité pétrolière qui a été observé l’an dernier. La demande d’exportations restera soutenue par une économie américaine robuste — la Réserve fédérale devrait mener une politique monétaire plus accommodante que prévu — et la ratification de l’Accord Canada-États-Unis-Mexique, qui réduira l’incertitude entourant les échanges commerciaux. L’investissement des entreprises devrait être favorisé par de nouvelles dispositions fiscales qui prévoient une comptabilisation en charges immédiate et accélérée, même si les contraintes de capacité des oléoducs limiteront l’investissement dans le secteur de l’énergie. L’écart de production devenant plus négatif en 2019, la politique monétaire devrait rester inchangée à court terme, et la politique budgétaire devrait être plus ou moins neutre. À moyen terme, la faible croissance de la productivité et le vieillissement de la population limiteront la croissance potentielle aux environs de 1,7 %.

5. Les perspectives risquent d’être révisées à la baisse. Une forte correction du marché immobilier constitue un risque intérieur majeur. Si une correction des prix de l’immobilier s’accompagne d’une hausse du chômage et d’un effondrement de la consommation privée, des risques supplémentaires pourraient apparaître pour la stabilité financière et la croissance. Parmi les risques extérieurs figurent un ralentissement plus marqué que prévu de la croissance mondiale, un durcissement brutal des conditions financières mondiales, et une escalade des tensions commerciales entre les États-Unis et leurs principaux partenaires commerciaux, qui pourrait inclure la non-ratification de l’Accord Canada-États-Unis-Mexique et le démembrement de l’ALENA. Cela aurait un impact sur les chaînes de valeur mondiales, pèserait sur les exportations canadiennes, et réduirait la confiance et l’investissement des entreprises. Par contre, les perspectives pourraient être révisées à la hausse en cas de croissance américaine plus vigoureuse que prévu et de hausse des prix du pétrole.

6. Le système financier est résilient au cas où ces risques se matérialiseraient, mais les ménages et les assureurs hypothécaires seraient vulnérables, comme l’indiquent les tests de résistance menés dans le cadre du programme d’évaluation du secteur financier. Le scénario négatif qui est inclus dans les tests de résistance du programme d’évaluation du secteur financier suppose qu’une grave récession s’accompagnerait de tensions considérables sur les marchés financiers, d’une forte dépréciation de la monnaie et d’une correction brutale du marché immobilier. Les banques d’importance systémique nationale resteraient résilientes, grâce à leur forte capacité à générer des recettes et à leurs volants de fonds propres existants. Les entreprises seraient aussi en mesure de faire face à des chocs majeurs sur leurs revenus et leurs coûts de financement. Cependant, les défaillances des ménages sur crédit hypothécaire augmenteraient sensiblement, avec des effets plus marqués où la dette des ménages est élevée. Dans ce scénario négatif, la SCHL et des assureurs privés auraient besoin d’une injection de capital de 15 à 23 milliards de dollars au total (environ 1 % du PIB) pour respecter le ratio visé par les autorités de contrôle.

Messages principaux

7. Comme la croissance ralentit pour s’établir à un niveau plus viable, l’assainissement des finances publiques doit être graduel. Une reconstitution des amortisseurs budgétaires et une accélération de la réduction de la dette offriraient davantage d’options pour faire face aux problèmes futurs. Dans ce contexte, l’ajustement budgétaire qui est prévu est approprié au niveau fédéral, mais les provinces doivent intensifier leur ajustement pour que l’ensemble des administrations publiques soit en situation d’équilibre d’ici 2024. Toute économie budgétaire imprévue doit avoir pour objectif de réduire le déficit et la dette. Si les risques de dégradation se matérialisent et que la croissance est inférieure aux prévisions, il convient de laisser opérer pleinement les stabilisateurs automatiques. Des mesures discrétionnaires pourraient être utilisées, en fonction de la gravité du ralentissement.

8. Pour renforcer son engagement à bien gérer les finances publiques, le gouvernement fédéral pourrait incorporer explicitement une règle budgétaire. Pour être d’une efficacité optimale, cette règle devrait inclure un ancrage de la dette et une règle opérationnelle qui trouve un juste équilibre entre exécution, flexibilité et simplicité. Des examens réguliers qui permettent d’évaluer si le cadre budgétaire atteint ses objectifs devraient faire partie intégrante du système. Le DPB est bien placé pour surveiller la conformité et veiller à ce que les règles ne sont pas contournées.

9. Au niveau provincial, des règles budgétaires devraient renforcer le lien avec la dette tout en protégeant l’investissement public. Les règles peuvent être très différentes d’une province à l’autre. Il convient de déterminer les sources de déséquilibre budgétaire (par exemple, des dépenses courantes excessives ou une imposition insuffisante) et de prendre en considération les enjeux à plus long terme liés à l’évolution démographique. La transparence et la responsabilisation sont des éléments cruciaux pour garantir la viabilité des finances publiques à long terme.

10. Les autorités doivent continuer de surveiller et d’évaluer l’efficacité et l’efficience du système fiscal. Les modifications apportées récemment pour autoriser la comptabilisation en charges immédiate et accélérée constituent un pas dans la bonne direction. Pour aller vers un système de flux de trésorerie, les autorités pourraient aussi rendre permanente la comptabilisation en charges immédiate de toutes les dépenses en capital et éliminer la déductibilité des intérêts.

11. La politique monétaire doit rester inchangée à court terme. Un nouveau durcissement de la politique militaire se justifiera tandis que l’écart de production se réduit, mais cela doit se faire de manière progressive. Une approche graduelle est appropriée étant donné que le solde des aléas influant sur les perspectives et l’incertitude entourant le niveau de l’écart de production et le taux neutre. Si les risques se matérialisent et que les perspectives se détériorent, la Banque du Canada doit être prête à abaisser son taux directeur.

12. La politique macroprudentielle a permis de contenir les risques pesant sur la stabilité financière, et son orientation actuelle est appropriée. Comme les mesures prises fonctionnent bien, leur efficacité ne doit pas être diluée par des initiatives d’acheteurs de maison qui accroissent malencontreusement l’endettement des ménages. Si la contraction de la croissance du crédit est plus vive que prévu, les autorités pourraient envisager d’ajuster leurs outils macroprudentiels. Il convient aussi d’unifier les mesures fiscales au niveau provincial et municipal pour en faire des mesures globales qui ciblent les activités spéculatives de manière plus générale. Pour réduire la vulnérabilité sur le marché immobilier de manière plus durable, la politique macroprudentielle doit être complétée par un large ensemble de mesures du côté de l’offre. Comme indiqué dans le rapport des services du FMI de l’an dernier, les autorités municipales, provinciales et fédérales doivent collaborer pour établir et mettre en œuvre une stratégie globale en matière d’offre de logements afin d’accroître la densité et de réduire les goulets d’étranglement dans la construction. La mise en place récente d’un groupe d’experts sur l’avenir de l’offre de logements et l’abordabilité constitue un pas dans la bonne direction.

13. Le dispositif de surveillance du risque systémique de gestion des crises a bien fonctionné, mais il existe des arguments en faveur de sa modernisation. Les responsabilités en matière de surveillance du risque systémique sont dispersées parmi plusieurs organismes. Cette dispersion a empêché d’établir un dispositif de surveillance à l’échelle du pays. Une réforme du comité des directeurs d’organismes qui prévoirait d’inclure tous les organismes concernés pourrait être un moyen de procéder à une analyse du risque systémique pour l’ensemble de l’économie, en vue d’accroître la transparence des décisions et la coopération, ainsi que d’offrir un dialogue plus large et plus inclusif en ce qui concerne la politique macroprudentielle. La loi sur la stabilité des marchés de capitaux qui est envisagée peut encore renforcer la surveillance et la gestion du risque systémique sur les marchés de capitaux. Le Comité consultatif supérieur devrait être chargé de surveiller la préparation aux situations de crise à l’échelle du pays, en collaboration avec les principales autorités provinciales.

14. La surveillance macroprudentielle doit être complétée par un renforcement du contrôle microprudentiel et des filets de sécurité. Des lacunes doivent être corrigées en ce qui concerne la résolution des banques (par exemple, indemnisation pour renflouement), l’aide en liquidités (par exemple, vérification des plans d’urgence) et le suivi des prises de risques par les fonds de pensions (par exemple, obligations de déclaration). Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) doit être habilité à édicter ses propres réglementations légalement exécutoires. Il n’existe pas encore de protocole d’entente entre le BSIF et les autorités provinciales, ce qui entrave l’échange d’informations et la coordination de l’action. Il est possible d’harmoniser davantage les appareils réglementaires provinciaux, et l’initiative du régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux peut contribuer à maîtriser les risques liés à la dispersion de la surveillance des marchés de valeurs mobilières. Il est souhaitable de mettre en place des volants de fonds propres supplémentaires pour les expositions aux hypothèques et de différencier davantage la tarification des prêts hypothécaires en fonction des risques.

15. La croissance actuelle de la productivité est insuffisante pour pérenniser la croissance à long terme. Le Canada doit attirer des investissements améliorant la productivité qui diversifient l’économie au-delà des secteurs traditionnels et tirent pleinement parti des possibilités offertes par les nouveaux accords commerciaux. Au-delà du commerce international et d’autres réformes structurelles, des gains de productivité considérables pourraient être tirés d’une réduction des obstacles intérieurs au commerce entre les provinces. Les obstacles au commerce intérieur constituent un problème existant de longue date et il ne faut rien de moins qu’un effort collectif soutenu et concerté pour éliminer les obstacles qui empêchent les entreprises canadiennes d’entrer en concurrence sur un pied d’égalité et de se développer. Une « coalition des volontaires » pourrait être un moyen d’accélérer les progrès.

• L’Accord de libre-échange canadien signé en 2017 offre une plate-forme de coopération en vue de réduire les obstacles au commerce intérieur, mais il convient de résoudre plusieurs aspects problématiques, notamment établir des objectifs clairs pour la réduction du nombre d’exemptions et renforcer le processus de rapprochement des réglementations. Les gains potentiels sont considérables et pourraient accroître le PIB réel de près de 4 %, soit un gain bien plus élevé que celui attendu des accords commerciaux internationaux qui ont été signés récemment. La finance, les services aux entreprises et l’assurance sont de loin le secteur bénéficiaire le plus important, renforçant la valeur des efforts déployés pour unifier la réglementation des valeurs mobilières parmi les provinces et accroître la mobilité de la main-d’œuvre.

• Les réformes structurelles doivent demeurer un objectif fondamental du programme de croissance du gouvernement. Il reste nécessaire d’éliminer les réglementations restrictives des marchés de produits et de l’investissement direct étranger. Les efforts déployés pour encourager l’investissement dans les infrastructures sont les bienvenus, notamment les progrès accomplis vers le passage de la Banque de l’infrastructure du Canada au stade pleinement opérationnel. Cependant, il convient de résoudre les problèmes relatifs à la sélection, à l’exécution et à la coordination des projets, surtout au niveau provincial et municipal, pour éviter de retarder l’investissement dans les infrastructures. Il est nécessaire d’établir un plan stratégique plus détaillé pour donner la priorité aux projets d’infrastructures qui servent le mieux l’intérêt national à long terme. Les autorités fédérales et provinciales doivent continuer d’améliorer l’information financière et le suivi des coûts afin de mieux faciliter le flux des fonds fédéraux dans les infrastructures.

• Sur le front du commerce, la réduction de l’incertitude liée au nouvel accord Canada-États-Unis-Mexique est la bienvenue, et les bienfaits de l’accord sont accrus avec l’élimination des droits américains sur les importations d’acier et d’aluminium et des mesures de rétorsion du Canada. Il convient aussi de féliciter le Canada d’avoir ratifié rapidement l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste, avec les plus grandes possibilités de diversification qu’il apporte, et de jouer un rôle de chef de file pour ce qui est de réaffirmer l’importance d’un système commercial multilatéral.

16. Le Canada s’est porté volontaire pour être évalué dans le cadre du dispositif renforcé de gouvernance du FMI en ce qui concerne l’offre et la facilitation de la corruption. À cet égard, les autorités sont encouragées à continuer de prendre des mesures d’exécution contre la corruption étrangère et de renforcer l’efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme afin de s’attaquer aux produits de la criminalité, y compris la corruption étrangère.

L’équipe du FMI tient à remercier les autorités canadiennes de leur hospitalité chaleureuse et de leur dialogue constructif.