Discours

La mondialisation au service de tous

le 13 septembre 2016

Bonjour à tous.

Je tiens à remercier John de ses aimables paroles de présentation, ainsi que Bill Robson et le C.D. Howe Institute, de leur invitation et de leur organisation de ce magnifique événement aujourd’hui.

Je suis reconnaissante d’avoir l’occasion de prononcer une allocution en l’honneur de Sylvia Ostry, la grande économiste et dirigeante canadienne, et surtout, la pionnière qui a pénétré dans le monde fermé de la haute finance et des sherpas qui reste essentiellement un monde d’hommes.

M^me Ostry, qui est parmi nous, a fait ses preuves en plaçant la barre très haut, non seulement pour les économistes, mais pour tous ceux qui pensent que le service public n’est pas qu’un métier, mais une vocation.

Sylvia, j’aimerais commencer en citant l’une de vos formules importantes : « Notre capital le plus précieux, c’est notre capital humain ». Ce propos témoigne non seulement de l’attachement du Canada à la solidarité et l’ouverture, mais il résume aussi le principe même de l’action publique. Et, comme je vais le montrer aujourd’hui, ces questions sont étroitement liées les unes aux autres.

L’ouverture et la coopération internationale ont toujours fait partie de l’ADN du Canada. Votre pays est l’un des partenaires les plus solides du FMI, avec une influence incroyablement positive sur notre institution et nos pays membres.

La capacité des pays à se projeter au-delà des intérêts personnels à courte vue a entraîné des progrès économiques sans précédents au cours des soixante-dix dernières années.

Les conflits ont diminué, des maladies ont été éradiquées, la pauvreté a reculé et l’espérance de vie a augmenté dans le monde entier. Pour paraphraser John Maynard Keynes, qui fut l’un des pères fondateurs du FMI, « la fraternité humaine est devenue plus qu’un slogan ».

Mais le rythme des progrès n’a pas été le même pour tout le monde. Il ne fait aucun doute que la transformation de nos économies a entraîné aussi des bouleversements et des difficultés.

Les changements structurels causés par la mondialisation et l’évolution technologique ont eu beaucoup de répercussions sur certains secteurs et branches d’activité, tout en profitant à la société dans son ensemble. Les inquiétudes quant aux salaires, à l’emploi et aux perspectives d’avenir, sont bien réelles et pressantes pour ceux qui ne sont pas bien armés pour prospérer dans ce monde nouveau.

Ce n’est pas la première fois que nous devons relevons un tel défi. De l’âge du bronze à la révolution industrielle et au-delà, nos ancêtres ont été confrontés à la propagation de nouvelles technologies et à la nécessité de s’adapter. Les débats sur le commerce et l’accès aux biens étrangers sont aussi vieux que la société elle-même.

Mais l’histoire nous dit clairement que la fermeture des frontières ou le recours accru au protectionnisme n’est pas la solution. Bon nombre de pays ont essayé, et ont échoué. Nous devons plutôt mener des politiques qui accroissent les bienfaits de l’ouverture et de l’intégration — tout en en atténuant leurs effets secondaires.

Nous devons faire en sorte que la mondialisation fonctionne bien pour tous. Ce sera le thème de mes propos d’aujourd’hui.

1. Bilan de la mondialisation

Commençons par les bienfaits de l’intégration — qui englobe le commerce, les flux migratoires, les mouvements de capitaux et l’évolution technologique.

Cette intégration a produit des bienfaits tangibles — bien réels — pour la plupart des peuples et des pays.

Des bienfaits réels

Les pays émergents et les pays en développement ont été les premiers bénéficiaires de l’ouverture économique. Selon la Banque mondiale, le commerce a contribué à réduire de moitié le pourcentage de la population mondiale vivant dans l’extrême pauvreté (1990-2010).

En Chine, par exemple, le recul du taux de pauvreté extrême a été phénoménal — de 36 % à la fin des années 1990 à 6 % en 2011 [1]. Autre exemple : le Vietnam, qui, en une seule génération, s’est mué d’une des nations les plus pauvres au monde en un pays à revenu intermédiaire, ce qui lui a permis d’accroître les investissements dans la santé et l’éducation.

Le Vietnam peut s’enorgueillir aujourd’hui de surpasser la plupart de ses pairs dans les trois disciplines testées — sciences, mathématiques et lecture. Sa note globale dans la dernière enquête de l’OCDE sur les jeunes de 15 ans était plus élevée que celle de l’Allemagne, des États-Unis, de la France et du Royaume-Uni[2].

Mais même dans les pays avancés, l’intégration économique a amélioré le niveau de vie — en raison d’une allocation plus efficiente du capital, d’une augmentation de la productivité et d’une baisse des prix pour les consommateurs. Des études sur les bienfaits pour les consommateurs indiquent que le niveau actuel des échanges commerciaux a grosso modo doublé le revenu réel du ménage type. Et dans le cas des ménages les plus démunis, la progression du revenu réel due au commerce est supérieure à 150 % [3].

Parallèlement à la hausse des revenus, des millions de nouveaux emplois, généralement assortis de salaires plus élevés, ont été créés. Aux États-Unis, par exemple, les travailleurs employés par des industries tournées vers l’exportation touchent une prime qui peut aller jusqu’à 15 % par rapport à d’autres industries[4].

Dans l’Union européenne, plus de 30 millions d’emplois — un sur sept — dépendent des exportations vers le reste du monde. Et au Canada, le commerce international compte pour deux tiers du PIB.

Le Canada est aussi un bon exemple des bienfaits des migrations. En accueillant près de 250.000 migrants par an — et en ouvrant leurs portes et leurs cœurs aux réfugiés —, les Canadiens soutiennent la croissance, rajeunissent leur population active, et façonnent une société plus riche et diverse.

Comme l’a expliqué le Prix Nobel, Amartya Sen, l’intégration économique mondiale « a rendu le monde plus riche sur le plan scientifique et culturel, tout en étant économiquement bénéfique pour bien des gens». Bien des gens seraient d’accord, mais cela ne clôt pas le débat.

Des effets secondaires réels

Les événements historiques du début des années 1990, à savoir l’entrée de la Chine, de l’Inde et des anciens pays communistes dans le système du commerce international, ont eu des effets de portée large. La population active mondiale a doublé en fait, ce qui a fait plonger les salaires, surtout ceux des travailleurs peu qualifiés des pays avancés.

Aux États-Unis, la concurrence des pays à bas salaires est un des facteurs qui ont contribué au déclin de l’emploi dans le secteur manufacturier, parallèlement à une vague d’automatisation[5]. Et cela ne s’est pas fait sentir de manière égale dans l’ensemble de l’économie, avec une concentration sur certains marchés du travail locaux qui ont été profondément et durablement affectés par la concurrence étrangère [6].

Nombreux sont aussi ceux qui ont sous-estimé l’ampleur de la mondialisation des capitaux. Entre 1980 et 2007, les mouvements de capitaux mondiaux ont été multipliés par 25, alors que les flux commerciaux ont été multipliés par 8. Cela a promu l’expansion des investissements. Mais cela a aussi ouvert la porte à la contagion financière et suscité des craintes quant à la stabilité des systèmes financiers.

Et enfin, la montée des inégalités de richesse, de revenus et d’opportunités dans de nombreux pays a amplifié une vague de mécontentement — en particulier dans le monde industrialisé — certains ayant de plus en plus l’impression de «perdre pied», parce que le système s’est retourné contre eux.

Les établissements financiers sont considérés comme des électrons libres sur lesquels la société n’a pas de prise. Les systèmes fiscaux permettent aux sociétés multinationales et aux individus fortunés de ne pas payer ce que beaucoup considèrent comme leur juste part. La corruption reste endémique. Et il y a aussi les flux migratoires incontrôlés, qui font notamment grandir les anxiétés économiques et culturelles.

Il faut répondre à ces préoccupations. Comment pouvons-nous maintenir les bienfaits de la mondialisation tout en les partageant plus largement ? Que peuvent faire les gouvernements ?

2. Que peuvent faire les gouvernements?

Les gouvernements doivent commencer par mettre en place un environnement propice à la croissance. Cela fournit un revenu supplémentaire à distribuer, ainsi que davantage de marge d’action.

Malheureusement, la croissance est trop faible depuis trop longtemps : nous prévoyons que 2016 sera la cinquième année consécutive où le taux de croissance du PIB mondial sera inférieur à 3,7 %, soit le taux moyen qui a prévalu pendant près de 20 ans, avant la crise financière de 2008.

La croissance est aussi inégale : dans les principaux pays avancés, les revenus des 10 % du haut de la pyramide ont augmenté de 40 % au cours des deux dernières décennies, alors qu’ils ont peu progressé au bas de la pyramide [7]. Si nous voulons promouvoir des économies et des sociétés ouvertes, nous devons faire mieux.

Comment ? Nous savons que des politiques et réformes macroéconomiques bien conçues augmentent la productivité et la croissance potentielle. Nous savons aussi que ces politiques et réformes doivent être adaptées de manière à produire les meilleurs résultats imaginables.

Par exemple, s’agissant de soutenir la demande, ce sont les banques centrales qui ont fait le plus gros du travail ces dernières années. Il faut maintenant que la politique budgétaire joue un rôle plus important dans les pays qui ont une marge de manœuvre pour dépenser plus. Le Canada montre en fait le chemin en étoffant ses investissements dans les infrastructures et en accroissant les transferts aux familles qui ont des enfants.

S’agissant des réformes économiques, il faut que les dirigeants fassent ce qu’il faut dans le bon ordre — et sans tarder. Les pays de la zone euro, par exemple, peuvent accroître la productivité en accélérant les réformes structurelles — pour lever des obstacles à l’entrée dans le secteur des services, y compris des services professionnels, et promouvoir la recherche-développement.

Mais pour que ces réformes structurelles aient le maximum d’efficacité, il faut qu’elles s’accompagnent de mesures budgétaires et monétaires efficaces — une approche en trois volets. Au milieu des années 1990, par exemple, les Pays-Bas ont couplé une baisse de la fiscalité du travail avec de grandes réformes des marchés du travail et des produits — ce qui a débouché sur une période de forte croissance.

Et aujourd’hui, bien entendu, le gouvernement canadien agit dans le même sens en prenant des mesures audacieuses sur le plan des réformes budgétaires et économiques.

J’ai présenté des arguments en faveur de cette solide approche en trois volets à nos pays membres et aux dirigeants lors du récent sommet du G20, et j’espère que beaucoup de pays suivront l’impulsion mondiale du Premier Ministre Trudeau. Plus il y a de pays qui adoptent cette approche, plus la croissance globale en bénéficiera.

Plus de soutien et d’équité

Mais il n’y a pas de panacée pour mieux distribuer les fruits de la croissance et faire en sorte qu’elle profite aux travailleurs de tous les secteurs économiques. C’est une tâche d’un ordre différent, car elle touche aux incitations économiques, mais aussi à des facteurs sociaux, régionaux et souvent ethniques et culturels qui sont difficiles à surmonter, et qui exigent des solutions propres à chaque pays.

Permettez-moi de parler des politiques économiques qui sont en jeu, sans avoir aucune illusion quant à la difficulté de la tâche. Le FMI a recommandé des combinaisons des outils suivants à ses pays membres au cours des dernières années.

Premièrement — accroître le soutien direct aux travailleurs sous-qualifiés . Cela demande plus d’investissements publics dans l’éducation, la reconversion et l’aide à la mobilité professionnelle et géographique.

• Par exemple, le système d’apprentissage en Allemagne est souvent cité comme un modèle qui a permis à des générations de jeunes Allemands d’obtenir un travail qualifié sans formation universitaire.

• De la même manière, le développement des partenariats pour la formation professionnelle entre l’industrie et les établissements scolaires pourrait redonner de l’essor à la population active et doper l’emploi dans des pays tels que le Canada, la France et le Royaume-Uni.

Deuxièmement — renforcer la protection sociale en établissant des systèmes appropriés d’assurance-chômage, de soins de santé et de retraites transférables — et en modulant la fiscalité et la politique des revenus.

• Les États-Unis, par exemple, pourraient atténuer les bouleversements du marché du travail en relevant le salaire minimum fédéral et en généralisant le crédit d’impôt sur les revenus du travail.

• Les pays scandinaves constituent un autre exemple : les travailleurs disposent d’une protection limitée, mais aussi d’une assurance-chômage généreuse qui oblige les demandeurs d’emploi à trouver un nouveau travail. Ce modèle rend le marché du travail plus flexible, ce qui est bon pour la croissance, tout en préservant les intérêts des travailleurs [8].

Troisièmement — promouvoir l’équité économique pour ranimer la confiance et renforcer le soutien aux réformes.

• Il importe par exemple de remédier au manque de concurrence vigoureuse dans des secteurs clés. Songez à certaines grandes filières — telles que la banque, l’industrie pharmaceutique ou les réseaux sociaux — où certains pays avancés assistent à une accélération énorme de la concentration des marchés[9].

• Pour promouvoir l’équité économique, il faut aussi combattre la fraude fiscale et empêcher le transfert artificiel des bénéfices des entreprises vers des places financières à fiscalité faible. Le FMI s’intéresse de près à cette question, souvent en collaboration étroite avec l’OCDE, les Nations Unies et la Banque mondiale.

Ces mesures peuvent peut créer une dynamique positive : une croissance plus solide et solidaire réduit les inégalités économiques et conforte le soutien populaire en faveur d’autres réformes et de l’ouverture.

Mais, comme je l’ai dit plus haut, ces politiques ne sont pas suffisantes : selon la situation de chaque pays, elles doivent être accompagnées de mesures qui facilitent un accès égal aux opportunités grâce à l’éducation et aux soins de santé, qui réduisent la discrimination entre les ethnies et les sexes, et qui favorisent une plus grande mobilité, entre autres.

3. Renforcer la coopération mondiale

J’en viens à mon dernier point.

En matière de politique économique, l’observation la plus importante des soixante-dix dernières années est peut-être le fait que les pays et les gouvernements peuvent faire beaucoup pour accroître le bien-être économique, mais ils ne peuvent pas le faire seuls.

Pour citer Martin Luther King : « Nous sommes pris dans un réseau de relations mutuelles auquel nous ne pouvons échapper; notre destinée commune est un vêtement sans couture. Ce qui affecte directement l’un de nous nous affecte tous indirectement. »

Relancer les échanges commerciaux

Les questions de l’interdépendance économique ne sont nulle part ailleurs plus importantes que dans le domaine du commerce.

Pendant les deux décennies précédant le tournant du siècle, le volume des échanges mondiaux a progressé régulièrement de 7 %, soit deux fois plus vite que l’économie mondiale. Aujourd’hui, par contre, il grossit à un rythme inférieur à celui de l’économie mondiale — autour de 2 % [10].

En outre, il y a de plus en plus de risques que des politiciens cherchent à se faire élire en promettant de «jouer les gros bras» face à leurs partenaires commerciaux, en leur imposant des droits de douane punitifs ou en limitant le commerce de quelque autre manière.

Cela m’inquiète beaucoup — non seulement parce que je fus un temps ministre du commerce extérieur, mais aussi parce que le commerce international est au cœur du mandat du FMI depuis plus de 70 ans.

Et à juste titre. Une plus grande vitalité des échanges induit un foisonnement d’industries compétitives davantage enclines à innover. Cela signifie que les innovations technologiques sont transmises de manière telle que les prix diminuent pour les consommateurs et les entreprises.

Pour illustrer l’avantage qu’y trouvent les consommateurs, un analyste a récemment comparé les produits proposés dans l’édition de 1971 du catalogue de Sears-Roebuck avec les articles comparables de nos jours. Il a découvert que presque tout était fabriqué aux États-Unis et que, après correction de l’inflation, les produits sont sensiblement moins chers aujourd’hui.

Par exemple, un climatiseur à trois vitesses coûtait à l’époque 139,95 dollars, ce qui équivaudrait à plus de 820 dollars après correction de l’inflation. Aujourd’hui, Frigidaire[11] offre un modèle présentant les mêmes caractéristiques pour 139,99 dollars [12].

En conséquence, le travailleur américain moyen travaille aujourd’hui seulement environ 17 semaines pour vivre au niveau de revenu annuel du travailleur moyen en 1915. Nous avons constaté des progrès similaires dans tous les pays au cours des dernières décennies, et c’est cela que le commerce apporte : il répand et il partage les gains de prospérité économique résultant des progrès technologiques dans l’ensemble de la population mondiale [13].

Nouveaux accords

Dans ce contexte, les récentes nouvelles relatives aux négociations commerciales multilatérales sont assez décourageantes. Mais je suis convaincue que nous pouvons relancer la dynamique des réformes commerciales si les avantages sont bien expliqués, et si nous appliquons les politiques visant à réaliser une croissance plus vigoureuse et plus équitable que j’ai décrites plus haut.

Il y a aussi les nouveaux enjeux du 21^ème siècle, tels que le commerce des services. Ce commerce pèse déjà 5.000 milliards de dollars par an, ou deux tiers du PIB mondial[14]. Cependant, les barrières au commerce des services sont extrêmement élevées — équivalant à des droits de douane de quelque 30 à 50 % [15].

Une des pistes consisterait à promouvoir des accords commerciaux dits «plurilatéraux» — entre un nombre limité de pays partageant le même point de vue qui acceptent d’œuvre dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Ces accords seraient ouverts — aux mêmes conditions — à tous les pays membres de l’OMC.

De la même manière, il est possible d’accroître le commerce des produits numériques, par exemple en libérant les flux de données, ce qui contribuerait à réaliser pleinement le potentiel de l’e-commerce.

Conclusion

Il y a une cinquantaine d’années, le philosophe canadien Marshall McLuhan décrivait comment la technologie avait réduit le monde à un « village planétaire ».

La génération actuelle de dirigeants et de gouvernants sera jugée à l’aune de leur aptitude à créer un village planétaire à échelle humaine — où chacun pourra trouver un logis sûr et prospère pour soi-même et ses enfants.

Le FMI, avec ses ressources analytiques et financières, continuera à favoriser ce mouvement.

L’ouverture économique et la collaboration font partie de notre ADN aussi. C’est la raison même pour laquelle le FMI a été fondé.

Je vous remercie de votre attention.